רישוי למתן שירותי תקשורת ושידורים באמצעות תשתית הכבלים

ה ח ל ט ה

א. מבוא ותמצית ההחלטה

1. התבקשה הכרעתי בסוגיה משפטית השנויה במחלוקת בין שני משרדי ממשלה - משרד האוצר ומשרד התקשורת, שעניינה - הרשאי שר התקשורת להעניק עתה לבעלי הזכיונות לשידורי כבלים )שיכונו להלן "חברות הכבלים"( רשיון תקשורת בתחום התקשורת הפנים-ארצית הנייחת, באמצעות תשתית הכבלים הקיימת כיום; וזאת בלא עריכת מכרז, ולחילופין בלא קבלת תמורה מיוחדת.

2. הסוגיה הובאה בפני, מטבע הדברים, להכרעה משפטית. עם זאת, בניתוח המשפטי שיויתי לנגד עיני את המשמעויות הגלומות בהכרעה זו לשאלות של מדיניות ולאינטרסים כלכליים כבדים. באמרי "שיויתי לנגד עיני", הלא אי אפשר היה אחרת, כיוון שבתפקידי כיועץ משפטי לממשלה אינני פועל בתוך בועה משפטית נטולת ממשות של מדיניות, של זמינות ביצוע ושל ערכים כלכליים וחברתיים; מרכיבים אלה באו לידי ביטוי גם בטיעונים בפני. בראש וראשונה זכרתי - כאן כבמקרים אחרים - כי במלאכתנו, חברי ואני, הרינו נאמני החוק והציבור.

3. על פי הנמסר, הנושא דנן התעורר ככל הנראה לראשונה בחודש אוגוסט 1999; ואולם, המחלוקת הובאה להכרעתי חודשים אחדים לאחר מכן. חוות דעת היועצת המשפטית של האוצר, הנושאת תאריך כ"א בטבת תש"ס )30.12.99(, נמסרה לי ביום ט' בשבט תש"ס )16.1.2000(. מייד ביקשתי, מטבע הדברים, את התייחסות משרד התקשורת, וזו נמסרה במסמך היועץ המשפטי של המשרד, מיום כ"ה בשבט תש"ס )1.2.00(, הכולל נספחים. סברתי כי חובת ההגינות היא לאפשר גם לחברות הכבלים להשמיע את דברן, ולצורך זה אף הועברו אליהן חוות הדעת שהוגשו לי, ועמדתן נמסרה במסמך מיום 9.2.00, הכולל נספחים. בנוסף הגיעוני שני מסמכים של היועץ המשפטי לרשות להגבלים עסקיים. ועוד, היועצת המשפטית של האוצר הוסיפה מסמך משלים מיום י"ד באדר א' תש"ס )20.2.00(; אנשי משרד התקשורת, המנהל הכללי והיועץ המשפטי, הוסיפו דברים במסמך מיום ט' באדר ב' תש"ס )16.3.00(; זאת, בנוסף לפגישות עם נציגי כל אחד מן המשרדים ושיחות עם שני השרים הנוגעים בדבר. הגורמים הללו נתנו ככלל פומבי לעמדותיהם, אך הן יסוכמו להלן בקצרה.

4. משרד האוצר ומשרד התקשורת שותפים ברצון לפתוח במהירות האפשרית את שוק התקשורת לתחרות; לכך אוכל להצטרף. אך הם חלוקים עמוקות בשאלה שהוצגה לעיל. אין בהכרעה המשפטית דלהלן, המחייבת את הממשלה, לבקר את שיקוליו של מי מנבחרי הציבור וממשרתי הציבור העוסקים בנושא.

5. נאמר כאן, כי לאחר בחינת טענות הצדדים ועל יסוד ניתוח הוראות הדין הנוגעות לעניין

הגענו לכלל מסקנה כלהלן:

1(( סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק מהווה הסדר, שלפיו עם תום הזכיון על בעל הזכיון הקודם שפג תוקפו, להעביר, תמורת תשלום, את זכויותיו בתחנת השידור, קרי - התשתית הפיסית ששימשה לשידוריו, לבעל הזכיון החדש, שנבחר בדרך של מכרז, כקבוע בסעיף 6ח לחוק הבזק.

2(( אין ניתן לדון לעת הזאת בסוגיות הארכת הזכיונות, בטרם הגיע המועד להגשת הבקשה להארכה ולדיון בה, ולפיכך אין אפשרות לעריכת מכרז לזכיון לשידורי כבלים כעת.

3(( פרק ב1 לחוק הבזק מהווה הסדר חקיקתי מקיף, המשקף תפישה כוללת בנוגע לשידורי טלויזיה בכבלים; המשמעות המעשית של הענקת רשיונות מפ"א במתכונת המוצעת לחברות הכבלים עתה, תהא ויתור על הדיון בסוגיית הארכת הזכיונות, ובצורך לפרסם מכרז חדש ולהעביר את התשתית לזוכה שייבחר. הואיל וכך, המדובר למעשה בריקון מתוכן של הסדר הקבוע בחוק באמצעות פעולה מינהלית. מתן רשיונות כאמור יהיה, איפוא, פעולה בחוסר סמכות, ולמצער - שהשר אינו רשאי לעשותה בגדרי שיקול הדעת, ונדרשת חקיקה ראשית בטרם מתן הרשיונות.

ב. רקע

1. משרד התקשורת מעונין לפעול מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 4 לחוק הבזק, התשמ"ב - 1982 )להלן - חוק הבזק(, וליתן רשיונות למפעיל פנים-ארצי )מפ"א( לכל מי שיעמוד בתנאים שייקבעו בתקנות, ובין היתר, לחברות הכבלים. מכוח הרשיון האמור למפעיל פנים ארצי )שטיוטתו, אשר הוכנה במשרד התקשורת, הועברה לעיוננו(, יהיו חברות הכבלים רשאיות להמשיך ולעשות שימוש בתשתית הכבלים לתקופה של 10 או 12 שנים, אשר בסיומה ניתן להאריכה - מפעם בפעם, ללא הגבלה - לתקופות נוספות של 10 שנים כל אחת. הטעם לכך נעוץ בשאיפה לפתח תחרות - בעיקר מול חברת "בזק" - בתחום שירותי התקשורת הפנים-ארצית; זאת בהתחשב בכך שגם לחברות אלה תשתית קרקעית הפרושה במרבית הארץ, אשר על גביה ניתן, לאחר שדרוגה, לספק שירותי בזק רבים, ובכללם שירותי אינטרנט מהיר.

2. נטען בפני ביסודיות, בע"פ ובכתב, באשר לחשיבותה של הפתיחה לתחרות בתחום התקשורת לכלכלת מדינת ישראל. משרד התקשורת הדגיש את היתרונות - בתחום האינטרנט המהיר - אשר לתשתית הכבלים, לאחר שדרוגה, על פני חלופות אחרות, כגון טכנולוגיות אלחוטיות, שיהיו אף הן גורם בתחום זה. הוצג בפנינו, כי טכנולוגיה זו היא הזמינה והמשמעותית מבין הטכנולוגיות הצפויות, על פי הידוע היום - לשמש בתחום האינטרנט המהיר.

3. אכן, אין ספק כי תחום התקשורת קשור קשר הדוק לפיתוחה של כלכלת המדינה. ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום זה הן כה מואצות, עד כי דומה שחזון למועד הופך כהרף עין לשלג דאשתקד. התפתחויות אלה הופכות את ענף התקשורת - בארץ, כמו גם בעולם - לענף אטרקטיבי במיוחד, שלדעת רבים פיתוחו הוא תנאי בלתו אין להתפתחותה של כלכלה מודרנית. בעשור האחרון אנו עדים למהפכה בזעיר אנפין בתחום שידורי הטלויזיה, במעבר משידורי טלויזיה בערוץ ממלכתי אחד לתחרות בין ערוץ זה לערוץ מסחרי )ועתה - ערוץ מסחרי נוסף( ולשידורי טלויזיה בכבלים, בין מישראל ובין - באמצעות קליטה מלויינים - גם מחוץ לישראל. מושג הכפר הגלובלי אינו עוד חזון אלא מציאות קיימת, במידה רבה עקב ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום התקשורת, לענפיו השונים. מזה שנים אחדות מצויים אנו בתחילתה של מהפכה נוספת - מהפכת האינטרנט. זו נחזית להיות עצומה מקודמותיה, באשר עניינה בתקשורת גלובלית שבה, כעקרון, המשתמש הוא מעין "עורך", המסוגל לגלוש למקורות המידע, ובעתיד גם הבידור, לפי בחירתו ומאוייו. עולם שלא ידענוהו נפתח, והאופק מי ישורנו.

4. את תחילת המהפכה בתחום התקשורת סימנו - בחינת אות לבאות - שידורי הכבלים, אשר עקב שיהוי גדול בחקיקת חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן1990-, הוקדמו והוסדרו כבר בשנת 1986. חברות הכבלים קיבלו את זכיונותיהן לאזורים השונים לאחר שזכו במכרז לזכיון לשידורי כבלים על פי הוראותיו של חוק הבזק, כפי שתוקן במיוחד לעניין זה בתיקון מס' 4 בשנת 1986, וכן במספר תיקונים שבאו לאחריו. מכוח חוק הבזק הותקנו גם התקנות שלפיהן נערכו המכרזים, ושעל פיהן מחויבים בעלי הזכיונות לפעול.

5. תקופות הזכיונות נקבעו בהתאם לתקנה 2)א( לתקנות הבזק )זכיונות(, התשמ"ח - 1987 )להלן - תקנות הזכיונות(, הקובעת לאמור:

2 ". )א( תקופת תקפו של זכיון לשידורי כבלים היא שתים עשרה שנים, תקופת תקפו של

ואולם, בהתחשב בפיזור האוכלוסיה באזור מסויים, רשאי השר לתת זכיון זכיון

לגבי אותו אזור לתקופה ארוכה יותר שלא תעלה על חמש עשרה שנים והארכתה"

הזכיונות ניתנו, בדרך של מכרז, בהתאם לאזורים שנקבעו בתקנות; במכרזים זכו שבע חברות, ועל פי הזכיונות, פרשה כל חברה, בעצמה או באמצעות אחרים, את רשת הכבלים המשמשת לשידורי הכבלים באזורים השונים, לפי אזורי זכייתה.

6. סמוך לתחילת פעולתן פעלו רוב החברות באמצעות חברה משותפת, בכל הנוגע לרכישה ואולם, בפרישת .(P.C.I. ולהפקה של משדרי טלויזיה לערוצים המרכזיים שבשידוריהן )הסדר רשת הכבלים פעלה כל חברה בנפרד, וחלק מהחברות השקיעו מלכתחילה במערכת מתקדמת יותר.

7. שידורי הכבלים בישראל זכו להצלחה רבה, והחדירה למנויים עומדת, כנמסר, על שיעורים גבוהים ביותר. אחוז בתי האב הזמינים לחיבור לכבלים בישראל הוא מהגבוהים בעולם ומגיע לכדי %93; כ- %70 מבתי האב הם מנויים בפועל של חברות הכבלים.

8. רשתות הכבלים של החברות פרושות במרבית תחומה של המדינה, ועם זאת, ישובים רבים, בעיקר באזורים דלילי אוכלוסין יחסית, לא חוברו עדיין, וסוגיה זו ידועה לכל העוסקים בתחום כ"סוגיית הפריפריה". הרשויות עמדו מול תופעה זו כשהן נעדרות אמצעי אכיפה אפקטיביים; לעניין זה טענו חברות הכבלים טענות משפטיות שונות, שלא נבחנו עד תום. אומר מלים אחדות לעניין זה בהמשך.

9. בשנים האחרונות חלה התפתחות טכנולוגית נוספת בתחום התקשורת, שתכונה לענייננו תקשורת רחבת-פס, ושעיקרה - היכולת להפוך את רשת הכבלים, תוך שדרוג, בהשקעה נוספת, למערכת תקשורת המסוגלת בעת ובעונה אחת ליתן שירותי טלפוניה, להעביר ערוצי שידור רבים, לתת שירותים דו כיווניים, ולאחרונה - לשמש פלטפורמה להעברת אינטרנט מהיר.

10. נוכח האמור לעיל באשר לזמינותה ולמרכזיותה של תשתית הכבלים, ברי כי עסקינן בפוטנציאל כלכלי אדיר, ונתלות בכך הן התקוות לתחרות בחברת "בזק" בתחום שירותי הטלפוניה, והן להחדרה מואצת של שירותי אינטרנט מהיר. יתרונה של תשתית הכבלים בולט שעה שמדובר בפתיחת שוק התקשורת הפנים-ארצית לתחרות, כיוון שתשתית זו דומה במהותה לתשתית חברת "בזק", בעוד שהחברות הסלולריות מספקות שירותי רט"ן, על בסיס תשתיות גישה אלחוטיות. תשתית הכבלים - בדומה לתשתית חברת "בזק" - פרושה וזמינה גם היא, כאמור, למרבית בתי האב במדינה, ומעצם היותה תשתית קיימת, הגם שיש לשדרגה, נודע למפעילה יתרון בולט על מתחרים חדשים שייכנסו לתחום, שהם נעדרי תשתית פרושה כאמור.

מכאן חשיבותה הרבה - בהקשר הנדון - של השאלה באשר לזכויות בתשתית הכבלים, על הפוטנציאל הגדול הגלום בה למתן שירותי תקשורת - הקיימים כיום והעתידיים; לסוגייה זו נידרש בהמשך.

11. השלכותיהם של שינויים אלה במפת התקשורת אינן מתמצות בתחום הכלכלי בלבד, והם משפיעים באורח ישיר ועקיף על מרקם החיים של תושבי המדינה. למהפכת התקשורת השלכות ישירות על ערכי הדמוקרטיה, כגון חופש הביטוי והזכות לדעת, וכמובן אף על התהליך הדמוקרטי, אשר גם בו עצמו מתרחשים שינויים, תוך זיקות ויחסי גומלין עם התקשורת. למהפכה זו השפעה על התרבות הישראלית, ועל השיח הפנימי בישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, במבט צופה פני עתיד. אכן, בנושאים אלה אין בכוונתי לעסוק במישרין, אך אין ניתן להתעלם מקיומם ומהרבדים השונים של זיקתם לנושא שלפנינו. קשה להפריז בחשיבותן של ההתפתחויות הללו, שבוודאי טרם ראינו את סופן.

ג. טענות הצדדים

הצדדים הציגו בפני את עמדותיהם בחוות דעת מאירות-עיניים, ערוכות וסדורות - דבר דבור על אופניו, ועל כך יישר כוחם. חוות הדעת מחזיקות עמודים הרבה. עיינו עיין היטב בטענות הצדדים, והואיל והן מוכרות היטב לכל הנוגעים בדבר, נביא כאן את עיקריהן אך בקצירת האומר.

1. עמדת משרד האוצר

א. יצוין בפתח הדברים, כי העמדה המשפטית המוצגת היא חוות דעתה של היועצת המשפטית של האוצר )שנכתבה בשיתוף עם עו"ד אלדר דוכן מהלשכה המשפטית של האוצר; להלן תיקרא, לשם הנוחות, חוות דעת היועצת המשפטית לאוצר או חוות הדעת(; בסיפא אדרש לעמדת שר האוצר, שכמובן אינה במישור המשפטי.

ב. היועצת המשפטית לאוצר מציינת, כי על פי החוק כיום )סעיף 6ח לחוק הבזק( זכיון לשידורי כבלים יינתן במכרז פומבי. חוות הדעת מזכירה, כי התנאי להארכת הזכיונות הקיימים, שניתנו לשתים עשרה עד חמש עשרה שנים, לתקופה של ארבע שנים נוספות, הוא )תקנה 2 לתקנות הזכיונות( "כי בעל זכיון מילא בקפידה אחר הוראות החוק, התקנות לפיו, כללי המועצה ותנאי הזכיון, וכי פעל בהתמדה לשיפור השירותים, גיוונם והרחבת היקפם".

ג. לפי התקנות, בקשה להארכת תוקף זכיון צריכה להיות מוגשת בתוך 45 יום, שתחילתם שמונה עשר חודשים לפני תום תקופת הזכיון, ובפועל המדובר בתאריכים שבין 7.9.00 לבין 7.9.03. ואולם, לדעת האוצר, חברות הכבלים לא עמדו בתנאים שבחוק ובזכיון, כגון באשר וכן לא חיברו את יישובי הפריפריה כדבעי ,(Tiering) למקבצי הערוצים שאליהם התחייבו לרשת הכבלים, ולא עמדו אף בתנאים נוספים )הפקות מקור, הגשת תכניות לאישור, תשלומי תמלוגים כראוי(. לפי חוות הדעת, די בכך לקבוע כי לא נתקיימו תנאי הסף להפעלת שיקול הדעת של שר התקשורת לשם הארכת הזכיונות.

ד. יתר על כן, לפי חוות הדעת, אפילו נתקיימו התנאים הללו, הפעלת הסמכות על-ידי שר התקשורת טעונה בדיקה נוכח תכלית החוק, שהיתה מבוססת על מכרז, ואילו ההארכה היא חריג , שנועד למקרה שהחברות לא החזירו לעצמן השקעותיהן; מה שאין כן, לדעת האוצר, במקרה דנן.

ה. )1( חוות הדעת נדרשה לסעיף 6נא לחוק הבזק. סעיף זה קובע, כי בעל זכיון לשידורי כבלים הסבור שזכויותיו נפגעו בשל מתן רשיון לשירותי לויין, רשאי לבקש הארכת זכיונו, בהתאם לתנאים הקבועים שם.

2(( לגישת חוות הדעת, מטרת סעיף 6נא היתה לבדוק האם סוכלו ציפיות חברות הכבלים ונגרם להן נזק, באופן שלא הוחזרו השקעותיהן והן לא זכו לרווח סביר; חשש זה לא נתקיים, ועל כן אין פגיעה בזכויותיהן של החברות בשל מתן רשיון לשידורי לויין.

ו. אשר על כן, לפי חוות הדעת, לא רק בגלל אי עמידה בתקנות הזכיונות, אלא גם בשל אי התקיימות דרישותיו של סעיף 6נא לחוק, אין שר התקשורת רשאי להאריך את תקופת הזכיונות, ולכן - לפי המצב המשפטי הקיים - יש להעניק זכיונות חדשים בדרך של מכרז.

ז. חוות הדעת נדרשה בהרחבה לסוגיה של העברת תשתית הכבלים בתום תקופת הזכיון )סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק(. לדעתה, קביעת הסעיף מפורשת - החובה לרכוש בתשלום מאת בעל הזכיון הקודם את הזכויות בתשתית הכבלים, ובלבד שהיא ראויה לשימוש: "מנוסח הסעיף ומהגיונם של דברים עולה כי כל עוד התשתית ראויה לשימוש לצרכי המשך השידורים, על בעל הזכיון החדש מוטלת חובה מוחלטת לרכוש את תשתית הכבלים מבעל הזכיון הקודם, ולפיכך ברור כי חובה כאמור כוללת בחובה גם את חובתו של בעל הזכיון הקודם למכור תשתית זו לבעל הזכיון החדש". חוות הדעת רואה את חובת הרכישה ככוללת גם חובת מכירה, שכן לשיטתה, מלבד התכלית של הפחתת הפגיעה בבעל הזכיון הקודם משפקע זכיונו, מצויות בבסיס הסעיף גם מטרות של המשך שידורי הכבלים ורציפותם, ומניעת הוצאה לאומית מיותרת הכרוכה בפרישת בתשתית כבלים נוספת. לשיטת חוות הדעת, הפרשנות ברורה, "שלפיה בתום תקופת הזכיון, ירכוש בעל הזכיון החדש, בתשלום, מבעל הזכיון הקודם את זכויותיו בתשתית הכבלים, אם היא ראויה לשימוש, בין אם בעל הזכיון הקודם מעונין בכך ובין אם לאו".

ח. היועצת המשפטית לאוצר וכן הממונה על התקציבים נדרשו לערך הכלכלי בהעברת התשתית הקיימת, ולשיטתם ערך זה כולל גם את תשתית המנויים, ולכן על המכרז להערך תוך תחרות על גובה התמורה למדינה בעבור הזכיון. ההכנסה הצפויה למדינה, בניכוי שווי התשתית הפיסית שישלם בעל הזכיון החדש לקודם ובניכוי הפגיעה, אם היתה, מכניסת הלויין - נאמדת על ידי אנשי האוצר ב - 1.5 מיליארד דולר.

ט. כללם של דברים - לפי חוות הדעת, אין לשר התקשורת סמכות הארכה; מכל מקום, אם תינתן הארכה היא תלקה בחוסר סבירות קיצוני; יש צורך במכרז בתום תקופת הזכיונות הקיימים; בעל הזכיון החדש ירכוש מקודמו את הזכויות בתשתית הקיימת.

י. להלן נדרשת חוות הדעת לנושא פתיחתם של תחום התקשורת הפנים-ארצית הנייחת וענף הכבלים לתחרות, ונאמר בה כי הענקת הרשיונות עתה לחברות הכבלים עומדת בניגוד לעקרון השוויון. זאת, שכן העדר מכרז בהקשר הכבלים מזה, ותחרות בין מעטים ורשיון לכל דורש בהקשר פתיחתה של התקשורת הפנים-ארצית הנייחת לתחרות מזה, הם בחינת הענקת ודאות לחברות הכבלים "להימנות בין המעטים שיפעלו בשוק שירותי התקשורת הפנים-ארצית ]ה[נייחת, מתוך עמדה של יתרון יחסי על פני שחקנים חדשים, הנובע מהפעלת תשתית קיימת שכבר מחוברים אליה מאות אלפי מנויים". דבר זה עומד - לפי חוות הדעת - בניגוד לעקרון השוויון המהותי בין מתחרים ותיקים למתחרים חדשים; וכן אין סיבה כי "דוקא בעלי הזכיון הקודם הם אלה שיהנו מההטבה העצומה הניתנת במסגרת שינוי המדיניות".

יא. לפי חוות הדעת, נועדה חובת המכרז להבטיח שוויון ואינטרס ציבורי בהשגת מירב התועלת הכלכלית, וזאת הגם שדו"ח ועדת רוזן, שהוקמה בעקבות החלטת הממשלה 1177 מ- 3.1.97, המליץ להעניק רשיונות מפ"א ללא מכרז לכל מי שיעמוד בתנאי סף. גם אם ייתכנו להלכה מצבים שבהם הפגיעה האפשרית בציבור, כתוצאה מהעיכוב בשל עריכת מכרז, תגבר על התועלת שבמכרז, ולפיכך תהא לכאורה תועלת רבה יותר בהענקת זכיון או רשיון ללא מכרז - טרם הוצגו נתונים המוכיחים זאת, וכנגד הטענה עומדת ההכנסה הצפויה למדינה מעריכת מכרז. ועוד, פתיחת שוק שירותי התקשורת הפנים-ארצית אינה צפויה להתעכב; זאת בשל האפשרות לפרסום מכרזים לשירותי תקשורת פנים ארציים, על בסיס רשתות גישה אלחוטיות .((WLL, LMDS

יב. חוות הדעת גורסת, כי יש מקום לערוך כבר כיום את המכרז, שיכלול את הזכות לרכישת תשתית הכבלים בתום תקופת הזכיון, אשר משמעותו תהיה כלהלן: אם יזכו חברות הכבלים, יוכלו לקבל רשיון לשירותי התקשורת הפנים-ארצית הנייחת, ולפעול לשדרוג הנחוץ. אם לא יזכו, פוטנציאל הרווח יביא את חברות הכבלים והזוכה במכרז להגיע להסדר לגבי אופן חלוקת ההשקעות בשדרוג, כך שהחברות יוכלו להתחיל בהפקת רווחים עד תום תקופת הזכיון.

יג. בסיפא אציין, כי האמור עניינו במישור המשפטי. עמדת שר האוצר היא, כי יש צורך לפתוח את השוק לתחרות ללא שיהוי; ואף שאין מקום להארכת הזכיונות ללא תשלום ולאבדן ההכנסה למדינה, אין לכאורה מקום למכרז כיום, אלא במקביל לפתיחת השוק לתחרות יש למצוא דרך מוסכמת, שבה ייקבע שווי ההטבה שעל חברות הכבלים לשלם בעבורה למדינה - וכך תממש הממשלה זכויותיה.

2. עמדת משרד התקשורת

א. היועץ המשפטי למשרד התקשורת חיווה דעתו, כי לשר התקשורת סמכות מלאה להעניק כבר כעת לחברות הכבלים רשיון למתן שירותי בזק באמצעות מערכות הכבלים, ללא צורך במכרז נוסף או בתשלום לפי "שווי ההטבה" מעבר לאגרת רשיון ותמלוגים סדירים.

ב. לדעת משרד התקשורת, המדובר בתקופה קריטית לענף התקשורת, שבה חל שינוי במדיניות, תוך פתיחת שני תחומים )שירותי תקשורת פנים-ארצית נייחת ושידורי טלויזיה רב-ערוציים למנויים(, שעד כה הוסדרו בשוק מונופוליסטי - לתחרות; המדיניות דהאידנא מכוונת לעבור ממשטר של זכיונות למשטר של רשיונות בשוק תחרותי; יהא זה משגה לקבוע עקרון של חיוב וגבייה לפי "שווי ההטבה" הניתנת ברישוי.

ג. משרד התקשורת סבור, כי מלכתחילה נתפשה רשת הכבלים במערכת שנועדה לשמש, בבוא העת, לאספקה משולבת של שירותי תקשורת. יתר על כן, גם בעבר לא נטען כי בפוטנציאל הטמון בתשתית יש משום "הטבה" חדשה המצדיקה תשלום נוסף. על כן, אם תתקבל עמדת האוצר תהיה בכך סטיה משמעותית ממדיניות רבת שנים.

ד. ועוד, לדברי משרד התקשורת, בדיונים עם חברות הכבלים בקשר עם עתירה לבג"צ בנושא שידורי לויין, הוצעו לחברות הכבלים רשיונות לשירותי בזק, ורעיון "שווי ההטבה" לא הועלה.

ה. )1( לדעת משרד התקשורת, על גורמיו המקצועיים, הנחת האוצר, כי פתיחת התחרות תוכל להעשות גם בטכנולוגיות חלופיות לתשתית הכבלים, אינה נכונה, ולעניין זה צורפה חוות דעת הנדסית של מנכ"ל משרד התקשורת, שלפיה אין טכנולוגיות חלופיות זמינות, ולכן "לא תתפתח תחרות משמעותית באספקט שירותים רחבי-סרט בישראל, ובמיוחד שירותי אינטרנט מהירים, ללא התבססות על "אמצעי הייצור" הזמין העיקרי - תשתית הכבלים". לפי חוות דעת זו, גם אין מניעה הנדסית או תפעולית לעבור ממשטר הזכיונות לרשיונות, והזכויות בתחנת השידור, אם לא יחודשו הזכיונות, יועברו לגורם אחר בלי לפגוע במתן שירותי בזק על פי הרשיון.

2(( עוד צורפה חוות דעת כלכלית של סמנכ"ל כלכלה במשרד התקשורת, החולקת על עמדת האוצר באשר ל"שווי ההטבה" בסך 1.5 מיליארד דולר, בגין רשיון לשירותי תקשורת על גבי תשתית הכבלים. מובעת הדעה, כי אין על חברות הכבלים חובה למכור את זכויותיהן, ודרישת האוצר הריהי כ"הלאמת" חברות הכבלים ותקדים מסוכן לעתיד. לגישת חוות הדעת, אין גם דרך למכרז, נוכח חוסר ודאות למכרז בשנים הקרובות. המדובר במכירת תשתית כלכלית כ"עסק חי", בעוד שהתשלום ע"י הזכיין יהיה כ"עסק שחדל להתקיים".

ו. לדעת משרד התקשורת, נוכח השוני במועדי תום תקופות הזכיונות, והואיל וכל בעל זכיון מחזיק גם בזכיונות הפוקעים ב- 2005 זהו המועד המעשי )ולא מ- 2002( לעריכת מכרז, על המשתמע.

ז. באשר לסמכות ההארכה, על שר התקשורת יהא לשקול בבוא העת - והשאלה אינה אקטואלית עדיין, אלא תקום שנה ומחצה לפני תום תקופת הזכיון - האם עמדו חברות הכבלים בתנאי של מילוי בקפידה של הוראות הדין והזכיון )תקנה 2 לתקנות הזכיונות(. מכל מקום, כיוון שהמועד טרם הגיע, אין מקום, לדעת משרד התקשורת, לתיזה של "מכרז עכשיו", שהרי לחברות הכבלים זכות מוקנית לפנות אל השר במועד - וזה טרם הגיע, ולכן "]ו[אף אם יסבור השר שלא התמלאו התנאים להארכה, אין הוא רשאי לדחות את הבקשה עוד בטרם הוגשה".

ח. משרד התקשורת מסכים עם האוצר, כי כיום אין מקום להפעלת הסמכות לפי סעיף 6נא בהקשר הרשיון שניתן לשידורי לויין.

ט. )1( לדעת משרד התקשורת, יש לקרוא את סעיף 6יא)ב(, שעניינו העברת זכויות מבעל הזכיון הישן לחדש, יחד עם סעיף 6לב, שבו נקבע כי "על אף האמור בסעיף 12 לחוק המקרקעין, רשת כבלים שהונחה כדין במקרקעין של אחר תהיה בבעלותו של מי שהתקין אותה".

2(( המשרד סבור, כי מול פרשנות האוצר לסעיף 6יא)ב( עומדות שתי אפשרויות פרשניות נוספות - כי לזכיין החדש זכות לרכוש )אם הוא חפץ בכך(, ואז יש חובה למכור לו, או - וזו פרשנות המשרד - כי לזכיין הקודם זכות למכור )אם חפץ הוא בכך(, ואז חובתו של הזכיין החדש לרכוש ממנו; זו אופציה למכור. משרד התקשורת חולק על הנמקות האוצר באשר לתכליות הרכישה, קרי רציפות שידורים, הפחתת פגיעה בבעל זכיון קודם, וניהול משאבי המשק באורח יעיל וחסכוני. משרד התקשורת סבור, כי סעיף זה לא נועד להבטיח רציפות שידורים; ועוד, מבחינת דיני הקניין במשפט החוקתי, הטלת חובה על אדם למכור רכושו טעונה הוראה מפורשת בחוק או על פיו; הדבר גם אינו מופיע בהוראות הזכיון; וכן ניתן לשעבד נכסי זכיון, ואין דבר זה מתיישב עם חובת מכירה.

3(( הביטוי "זכויותיו בתחנת השידור ששימשה לשידוריו" שבסעיף 6יא)ב(, מעורר שאלה פרשנית - האם הכוונה היא לזכויות ברשת או למלוא הזכויות בעסק. לדעת משרד התקשורת, ניתן לראות את מערך הזכויות במערכת הכבלים ככולל גם את זכויות הקניין שצבר הזכיין במהלך הזכיון, וזכויות אלה אינן פוקעות עם תום תקופת הזכיון, אלא פוקעת רק הזכות להקים ולהפעיל תחנת שידור. אדרבה, לבעל הזכיון נותרות זכויות בתחומים החורגים ממימד השידורים, ובהם פיתוח הרשת, שדרוגה מרשת אנלוגית לרשת ספרתית והכנתה לאספקת שירותי בזק רחבי סרט. משרד התקשורת מבקש ללמוד זאת גם מפרשנות הביטוי "שירותים אחרים" שבסעיף 6יא)ב(. לשיטה זו, יכולה הרשת להישאר בבעלות הזכיין הקודם, והזכיין החדש ירכוש זכות שימוש. ניתן, גם מבחינה הנדסית, לפצל בין סוגי הזכויות.

י. הרעיון של "מכרז עכשיו" בלתי אפשרי איפוא, כי לא הגיעה שעת הארכתם של הזכיונות, מה גם ש"שווי ההטבה" אינו נכס שבידי המדינה לחלוקה.

יא. )1( משרד התקשורת חולק מכל וכל על האומדן של 1.5 מיליארד דולר כהכנסה שתוכל המדינה לקבל.

2(( משרד התקשורת מתכוון להעביר את שידורי הכבלים ממשטר של זכיונות למשטר של רשיונות, בתשלום אגרה חד פעמית בצירוף תמלוגים; אך אין לדעתו מקום להטלת חובת תשלום בשל "שווי ההטבה"; לדעת המשרד, אין מקור סמכות לכך בדין, ומעבר לכך לעניין גם השלכות רוחב משמעותיות, ולא נעשה כן במקרים אחרים.

יב. אם מתבקשת תמורה בעד "שווי ההטבה", מתבקשת הנחייה בשאלות מהו הבסיס הסטטוטורי לכך, כיצד יש להסדיר זאת, באילו אמות מידה, כיצד יימנעו השלכות רוחב, והאם תחויב חברת "בזק" בתשלום "שווי ההטבה" לטכנולוגיות אחרות לפי עניינן.

יג. כללם של דברים: לדעת משרד התקשורת, לשר התקשורת סמכות ליתן רשיונות; אין מקום עתה לדון בהארכת הזכיונות; הזכויות במערכת הכבלים הן קניין החברות, ואין הן חייבות למכרן; באשר למעמד המדינה, אין הזכויות מתכנסות אליה; אף אם ישנה חובת מכירה, לכל היותר חלה היא על תחנת השידור ולא על זכויות אחרות; "מכרז עכשיו" הוא בלתי אפשרי בנסיבות, ואין מקום לקביעת תשלום בעבור שווי ההטבה.

יד. בין נספחיה של חוות הדעת מצוי מכתבו של סגן ראש הממשלה ושר התקשורת אל ראש הממשלה, מיום ה' בשבט תש"ס )12.1.2000(, שעניינו "אינטרנט מהיר - עכשיו", המתאר את מדיניותו של משרד התקשורת בנושא זה, ולפיו על המחלוקת להיות מוכרעת בידי הממשלה. צורפה הצעת החלטה לממשלה שעניינה רשיונות כלליים למתן שירותי תקשורת פנים-ארצית נייחת. יצויין כאן, כי שר התקשורת כתב גם אל הח"מ ברוח זו; על מכתבו, שהגיעני ביום ח' באדר א' תש"ס )14.2.00(, השבתי ביום ט' באדר א' תש"ס )15.2.00(.

טו. כן צורפה לחוות הדעת סקירה הסטורית בדבר התפתחותה של מדיניות הרשוי במשרד התקשורת, מאת סגן היועץ המשפטי למשרד. בין היתר נאמר, כי חוות דעת האוצר אינה עולה בקנה אחד עם המדיניות שנהגה לאורך השנים בנושא התקשורת, כיוון שאין המדובר בנושא של תחרות בין מעטים שיש מקום להתערב במספר השחקנים בו.

טז. הודגשה חזור והדגש על-ידי אנשי משרד התקשורת הדחיפות שהם רואים בפתיחה לתחרות, המונחת ביסוד עמדתם.

3. עמדת חברות הכבלים

עמדה זו הוגשה במקבץ מסמכים מיום 9.2.2000:

א. חוות דעת עורכי הדין אביטל ואגמון;

ב. ניתוח פרטני נוסף של עורכי הדין אביטל, שטרנבך ורהט, ממשרד אביטל, דרומי ושות';

ג. חוות דעת של פרופ' מני מאוטנר.

א. מסמך אביטל - אגמון

1(( לפי הבנתן של חברות הכבלים, חוות דעת האוצר מושתתת על זכות ויכולת של המדינה לגבות 1.5 מיליארד דולר בעבור ההיתר לשירותי תקשורת אחרים על בסיס תשתית הכבלים. בכך רואות חברות הכבלים את הכשל העיקרי בחוות דעת האוצר, שלשיטתן מעניקה למדינה זכייה מן ההפקר בנכס כלכלי שכל כולו פועל יוצא מפעילות החברות.

2(( לשיטת חברות הכבלים, בידיהן שלושה נכסים - מוחשיים, לרבות תשתית, שבבעלות מוחלטת ובלתי מסויגת שלהן; בלתי מוחשיים - ובהם שם ומוניטין; ולבסוף - זכיון לשידורי טלויזיה רב ערוציים. החברות סבורות, כי פקיעת הזכיון איננה מפקיעה מאליה נכסים אחרים כלשהם, ו"טובת ההנאה" שבה עוסק האוצר היא בעיקרה הנכסים הבלתי מוחשיים. המוניטין - ככל נכס אחר - הוא קניין בלעדי של חברות הכבלים, ולכן "שווי ההטבה" הנטען הוא בחינת הפקעת נכסיהן, ודבר זה אסור ללא הסמכה חוקית וודאי ללא פיצויים. שבה יש העברת נכסי הזכיון. לכן אין למדינה - לדעתן - כל ,.B.O.T אין מדובר במתכונת זכות לגבות כסף מן החברות בשל מתן רשיון על בסיס תשתית הכבלים.

3(( לדעת החברות, חוות דעת האוצר מנוגדת למדיניות הממשלה, שעניינה מעבר מזכיונות לרשיונות.

4(( סעיף 6יא)ב( אינו קובע חובת מכירה; אין הוראה מפורשת בחוק בענין זה, ומשמעותה של הטלת חובה כזו היא פגיעה בזכות הקניין.

5(( חוות דעת האוצר באה לשלול את דעתו של שר התקשורת, שהוא בעל הסמכות להארכת תוקף הזכיונות, נושא שמועדו טרם הגיע.

6(( עוד נאמר, כי ההפרות הנטענות על ידי האוצר באשר להפעלת הזכיון היו בחלקן על דעת הרגולטור, משרד התקשורת )נושא מיקבצי השידורים(; המחירים שגובות חברות הכבלים הם בהתאם לזכיון, ואף לא נגבה מלוא המותר על פי הזכיון; ולעניין חיבור הפריפריה נאמר, כי "קיימת הבנה" עם הרגולטור, והחברות יפעלו על פי הוראותיו. החברות לא הפרו בעניין זה את תנאי הזכיון, ולא יפרו בעתיד.

7(( אשר לטענות שהועלו על ידי האוצר בנוגע להחזר ההשקעה, בהקשר הארכת הזכיונות, צוין כי חברות הכבלים נכנסו בשעתו להשקעה עצומה שהיתה כרוכה בסיכון, ולכן איש אינו זכאי להיות שותף לרווחיהן. לחברות הכבלים ציפייה לגיטימית שאם יעמדו בתנאים שנקבעו - יוארכו הזכיונות.

8(( עליית הלויין גורמת נזק לחברות הכבלים ויש נפקות לסעיף 6נא, שבא לפצות את חברות הכבלים על אבדן רווח.

ב. מסמך אביטל, דרומי ושות'

1(( במסמך זה נותחו בין השאר, ההסדרים הרגולטוריים; לדעת הכותבים, שימושי רשת הכבלים חורגים לפי חוק הבזק משידורי טלויזיה, השר הוא המוסמך להעניק זכיון אחד לאזור, תקופת הזכיון נקבעה ל12- עד 15 שנים, הניתנות להארכה, וכן הוסמך השר להתקין תקנות - בין השאר - להבטחת רצף השידורים. עוד נטען, כי בעל הזכיון הוא בעלי הנכסים, רשת הכבלים וציוד המישק ) סעיף 6לב לחוק הבזק וסעיפים 9.2 ו - 9.3 לזכיון(. החוק מטיל על בעל הזכיון החדש חובת רכישה, אך אינו מטיל על הבעלים הקודם חובת מכירה. הזכיון ניתן להארכה גם כפיצוי על מתן רשיון לזולת לשידורי לויין. מכל מקום, עם פקיעת הזכיון לשדר נותרת בידי בעל הזכיון זכות הקניין בנכסים ששימשו לביצוע השידורים, לרבות הנכסים שצבר במהלך תקופת השידורים.

2(( נטען גם, כי אין מניעה - לפי המצב המשפטי הקיים - להעניק לחברות הכבלים, כבר עתה, רשיונות לשירותי תקשורת על בסיס תשתית הכבלים; מדיניות הממשלה, על פי חוות הדעת, גורסת מעבר ממשטר של זכיונות למשטר של רשיונות, ובעל הזכות לבלעדיות על פי החוק רשאי, בפועל, לוותר עליה.

3(( המסקנה מפרשנותו של סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק היא העדר חובת מכירה של הזכויות בתחנת השידור. הבעלות במערכת הכבלים היא של בעל הזכיון, הרשאי לנהוג בה מנהג בעלים. לא נקבעה בחוק או בזכיון כל הגבלה לענין העברת התשתית )לרבות בדרך של מימוש שעבוד(, ובלבד שלא ייפגע רצף השידורים. המדובר בזכות יסוד, וחזקה איפוא שהמחוקק לא התכוון לפגוע בה. הנחת היסוד, לפיה הזכויות בתחנת השידור נותרות בידי חברות הכבלים, עמדה בבסיס כל המגעים והדיונים בינן לבין המדינה.

4(( זכותו הקניינית של בעל הזכיון משתרעת, בתום תקופתו, לא רק על שווייה של התשתית הפיסית, אלא גם על נכסים נוספים, כמפורט שם, ויישום מסקנות חוות דעת האוצר יביא - מעבר לפגיעה בלתי מותרת בקנין - גם לעשיית עושר ולא במשפט על ידי המדינה.

5(( שאלת הארכת הזכיונות לשידורי טלויזיה בכבלים אינה עומדת לדיון כיום, הואיל וטרם הגיע המועד לכך, ומאותו טעם אין ניתן לקיים מכרז לבחירת זכיין חדש.

6(( עוד נטען, כי אין כל בסיס בדין לחיוב של חברות הכבלים בתשלום כלשהו עבור מתן הרשיון )למעט אגרת רשיון(, והמדינה מחויבת לנהוג באמת מידה שוויונית, גם כלפי מפעילי תקשורת אחרים שניתן לייחס לפעילותם "שווי הטבה".

ג. חוות דעת פרופ' מאוטנר

1(( חברות הכבלים צרפו, כאמור, חוות דעת של פרופ' מנחם מאוטנר מן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב, שנדרש לאמות המידה שעל פיהן על שר התקשורת לפעול לפי תקנה 2)ג( לתקנות הזכיונות. פרופ' מאוטנר הדגיש את הצורך בתשתית עובדתית ראויה, בשיקולים ענייניים וספציפיים, ובמועד הנכון להפעלת הסמכות. הדגש הוא, כי על שר התקשורת - ולא על אחר - להפעיל את שיקול הדעת, לאחר היוועצות במועצה לשידורי כבלים, תוך הפעלת שיקולים מתחום התקשורת )ולא מתחומים אחרים(. חוות הדעת מסתייגת מגישת האוצר, על פיה, כנטען, השיקול של הכנסה לקופת המדינה הוא שיקול מרכזי. לדעת כותב חוות הדעת, אם תתקבל החלטה שלא להאריך תוקף הזכיונות בהסתמך על הנחה שאי הארכה עשויה להניב הכנסה, עלולה ההחלטה להיפסל, הן בשל שיקולים זרים והן בשל העדר תשתית עובדתית. בפרק אחר נדון הנושא לאורם של עקרונות דיני החוזים, ולדעת המחבר יש לראות את חברות הכבלים כמי שהתקשרו עם המדינה בחוזה, שלפיו נטלו עליהן לכונן אספקתם של שידורי טלויזיה בכבלים בתמורה ליתרון לנסות להרויח מכך, והדבר כולל גם את האפשרות לבקש הארכת הזכיון.

2(( חלק נוסף בחוות הדעת של פרופ' מאוטנר דן בשאלת הבעלות של חברות הכבלים בנכסי הזכיון, במהלך ובגמר תקופתו, וכן בשאלת החובה למכרם בתום הזכיון; חוות הדעת מתייחסת גם לשווי הנכסים, במקרה של הכפפה לחובת מכירה:

)א( פרופ' מאוטנר גורס, כי על פי מושכלות היסוד של דיני הקנין יש לראות את הנכסים שרוכשות או יוצרות חברות הכבלים, ושבהם משתמשות החברות במהלך תקופת הזכיון, לצורך הזכיון, כנכסים שבבעלותן, גם לאחר תום תקופת הזכיון. על כך ניתן ללמוד, לדברי פרופ' מאוטנר, ממספר הוראות, בחוק הבזק ובזכיון - סעיף 6י)ב( לחוק הבזק, ממנו עולה, כי על נכסים המשמשים לשידורים, ושאינם בגדר "ציוד מישק", יחולו ההוראות הרגילות של דיני הקנין; הוראת סעיף 6לב לחוק, המכוון, לדעת פרופ' מאוטנר, להגן על הבעלות של חברות הכבלים בנכסים, שעל פי חוק המקרקעין היו יכולים להיחשב מסתפחים לבעלותם של בעלי המקרקעין במקרקעיהם; סעיף 9.8 לזכיון, המכיר בזכות לשעבד את נכסי הזכיון, ולהעביר בהם זכויות בעלות לבעל משכון, בנסיבות של מימוש נכסי הזכיון על ידיו.

)ב( באשר לשאלת חובת המכירה נטען, כי סעיף 6יא)ב( נוקט בלשון "ירכוש בעל הזכיון החדש" בהבדל מלשון "ימכור בעל הזכיון הקודם"; בדומה, הסעיף מורה כי השר רשאי "לפטור מרכישת תחנת השידור, כולה או חלקה"; והדבר נותן בסיס לטיעון לפיו הסעיף בא להגן על בעל הזכיון הקודם; לדעת פרופ' מאוטנר, יש להבין את הסעיף האמור על רקע סעיף 50 לחוק הבזק, שהקנה בלעדיות לחברת "בזק" בכל הנוגע לאספקת שורה נרחבת של שירותי תקשורת. עם ביטולו של סעיף 50 לחוק הבזק, "מובן מדוע חברות הכבלים אינן זקוקות עוד להגנתו של סעיף 6יא)ב( לחוק"; פרופ' מאוטנר מוסיף וטוען, כי נוכח העדר חד משמעיות בנוסחו של סעיף 6יא)ב(, יש לפרשו לאור הוראות סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, האוסר פגיעה בקנין, באופן שלא ייחשב כמטיל חובת מכירה; לבסוף נטען, כי הוראת סעיף 6יא)ב( אינה מתאימה לחול על המשטר המשפטי החדש שאותו מבקשת הממשלה להחיל בתחום שידורי הטלויזיה בכבלים, וכן על המצב של ריבוי תשתיות.

)ג( על פי חוות הדעת, בעלותן של חברות הכבלים משתרעת הן על התשתיות הפיסית והן על כלל הנכסים השייכים ל"עסק החי", וזו אינה מסתיימת עם תום תקופת הזכיון, אלא נמשכת לעד. מכאן, שגם אם יוחלט, בניגוד לעמדתן של חברות הכבלים, כי ניתן לחייבן למכור את התשתית, התשלום צריך שיהיה על פי אמת המידה של "העסק החי".

4. עמדת הממונה על ההגבלים העסקיים

א. לדעת הממונה על ההגבלים העסקיים, אינטרנט רחב-פס יקבע את פני המשק, והפרשנות המשפטית למחלוקת חייבת להתחשב בהשלכותיה על התחרות והציבור.

ב. ניסיון לחייב בכפייה מכירה של תשתית הכבלים הוא בעייתי, והמחלוקת תגרור התדיינויות משפטיות ארוכות. מכירה כפויה תביא לבלעדיות.

ג. עמדת הממונה היא, כי יש לאפשר הפעלת אינטרנט רחב-פס, תוך פתיחת תחומים שונים לתחרות, ובמקביל לדון בשאלת התמורה.

ד. הממונה סבור, כי החלת חובת מכרז חורגת מהפרקטיקה הנוהגת בישראל ונוגדת תקדימים, וכי מכרז להרחבת השימוש בתשתית יביא לעיכוב המימוש עד תום תקופת הזכיון.

ה. טענה כי רשיון שאינו בלעדי שווה סכומי כסף ניכרים מחייבת ביסוס.

5. השלמת טיעוני משרד האוצר

א. בעקבות טיעוני משרד התקשורת וחברות הכבלים ביקשו הממונה על התקציבים והיועצת המשפטית לאוצר להשלים בכתב טיעוניהם, בנוסף למפגש בעל פה שקיימנו עמם ועם ואנשיהם.

ב. לדבריהם, המכרז המוצע על ידיהם הוא על הזכות לרכוש את תשתית הכבלים הקיימת, כאשר ידוע כי הזכויות בה יאפשרו למחזיק בהן לקבל גם רשיון לשירותי תקשורת פנים- ארצית נייחת.

ג. את "שווי ההטבה" ניתן לדעתם לגבות על פי הנסיבות הקיימות, שכן המדובר בזכות ייחודית - שאין למפעילים אחרים - להפעיל תשתית קיימת המחוברת ליותר ממליון לקוחות, הן לצורך שידורי כבלים והן למתן שירותי תקשורת פנים-ארצית נייחת, כאשר התמורה לבעל הזכיון הקודם היא תשלום שוויה הפיסי של התשתית.

ד. הזכות הייחודית המוענקת מצדיקה עריכת מכרז כדי לאפשר שוויוניות.

ה. אשר לחובת המכירה, נטען כי עמדת משרד התקשורת וחברות הכבלים אינה מאפשרת השגת המטרה של רציפות השידורים ואינה מתיישבת גם עם האינטרס הציבורי בעת חקיקת הסעיף, למנוע השקעה חסרת תועלת בהקמת תשתית נוספת וגלגול עלויותיה על הציבור.

ו. אין לדעתם לקבל את הטענה שלאחר פקיעת הזכיון רשאיות חברות הכבלים לעשות שימושים אחרים בתשתית, שכן על פי הוראות החוק, עם פקיעת הזכיון אסור כל שימוש בתשתית.

6. השלמת טיעוני משרד התקשורת

א. אף משרד התקשורת ביקש להשלים בכתב טיעוניו, בנוסף למפגש בעל פה עם המנכ"ל, היועץ המשפטי ואנשי המשרד.

ב. לדעת המשרד, במשטר הרשיונות והליברליזציה מימושו של עקרון השוויון יהא על דרך של תחרות אופקית מקבילה, בין שחקנים המפעילים מגוון תשתיות, וכן ספקי שירות נוספים שיקבלו גישה לתשתיות וזכות שימוש בהן לשירותיהם; קבלת עמדת גורמי האוצר תביא לשוויון למראית עין בלבד, שכן בפועל לחברות הכבלים יתרון מובנה על פני כל מתמודד אחר, ויתרון זה יבטיח למעשה זכייה במכרז. שווי תשתית הכבלים לעניין העברת הזכויות אינו ברור. אי הוודאות תצמצם את מספר המעוניינים להתמודד במכרז, ותגרום לדיונים משפטיים ארוכים.

ג. ההתייחסות הרגולטורית המתאימה, בעת פתיחה לתחרות, כלפי שחקן ותיק, שהתבסס וצבר עמדת יתרון, היא להטיל עליו חובות ודרישות מתאימות, בפרט כאלה שיתרמו לרווחת הציבור ולקידום התחרות ההוגנת.

ד. פרשנות חוק במציאות טכנולוגית משתנה מצריכה גישה דינמית; ראוי לבחור )בהנחה של חובת מכירה( בפרשנות מצמצמת לביטוי "זכויותיו בתחנת השידור ששימשה לשידוריו", קרי, פרשנות המותירה בידי הזכיין הקודם את הרשת, ומחייבת אותו לאפשר לבעל זכיון או לבעל רשיון חדש )אם יהא כזה( שימוש ברשת לצורך שידוריו.

ה. לדעת המשרד, האפשרות לפתוח את ענף התקשורת הפנים-ארצית הנייחת לתחרות מוגבלת, באורח שלא יכלול, בשלב ראשון, את תשתית הכבלים - בלתי סבירה, באשר היא מנוגדת להגיון הרגולטורי.

ו. אמנם נדרשים תיקוני חקיקה להסדרת המעבר ממשטר של זכיונות למשטר של רשיונות, אך אין הצדקה לעכב בגינם את פתיחת הענף לתחרות ואת הפעלתה של תשתית הכבלים למתן שירותי תקשורת מתקדמים ומהירים.

ד. דיון

1. מתווה

כאמור, השאלה השנויה במחלוקת שבה התבקשה הכרעתי היא, האם רשאי שר התקשורת להעניק עתה לחברות הכבלים רשיון תקשורת בתחום התקשורת הפנים-ארצית הנייחת. לצורך הכרעה בשאלה זו אדון תחילה בשאלה הנוגעת לפרשנותו של סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק, והיא האם מוטלת על חברות הכבלים חובה להעביר - בתשלום - את תשתית הכבלים לזכיין החדש בתום תקופת הזכיון. בהמשך אבחן האם ניתן - כעמדת משרד האוצר - לערוך כעת מכרזים לשידורי כבלים. על יסוד הקביעות בשתי אלה, אפנה לדיון במסגרת סמכותו ושיקול דעתו של שר התקשורת בבואו לבחון הענקת רשיון כאמור. ככל שהתוצאה תהא כי אין הדבר בידיו של השר, אציג את הפתרון הראוי לדעתי, משפטית, להגשמת יעדי הממשלה - שעליהם אין לכאורה חולק - בהקשר דנן.

2. סעיף 6יא)ב( - חובת מכירה?

א. כללי

סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק קובע לאמור:

"בוטל או פג תקפו של זכיון וניתן זכיון חדש במקומו, ירכוש בעל הזכיון החדש, בתשלום, מאת בעל הזכיון הקודם את זכויותיו בתחנת השידור ששימשה לשידוריו, ובלבד שהתחנה ראויה לשימוש לצרכי המשך השידורים; באין הסכמה בין בעלי הזכיונות בדבר מצבה של תחנת השידור כאמור או בדבר גובה התשלום בעדה - יכריע השר במחלוקת ורשאי הוא לפטור מרכישת תחנת השידור, כולה או חלקה; על החלטת השר ניתן לערער לפני בית משפט".

אין חולק, כי שאלת פרשנותו של סעיף 6יא)ב( לחוק, על ההכרעה הנגזרת ממנה בדבר קיומה - או העדרה - של חובה על חברות הכבלים להעביר, בתשלום, עם תום תקופת הזכיון - את תשתית הכבלים לזכיין החדש, עומדת בבסיס המחלוקת דנן. ממנה יתד וממנה פינה להכרעה בסוגיות השנויות במחלוקת. היא טומנת בחובה גם משמעויות כלכליות נרחבות. ואכן, הצדדים הרחיבו בעניין זה, כאמור, וטענו בפני, זה בכה וזה בכה, כי הפרשנות המוצעת על ידיהם היא הנכונה ואין בלתה.

כזכור, עמדת משרד האוצר בסוגייה היא כי מנוסח הסעיף ומהגיונם של דברים עולה, שעל בעל הזכיון החדש מוטלת חובה מוחלטת לרכוש את תשתית הכבלים )כל עוד זו ראויה לשימוש לצרכי המשך השידורים( מבעל הזכיון הקודם, וברור כי חובה זו כוללת גם את חובתו של בעל הזכיון הקודם למכור תשתית זו לבעל הזכיון החדש. לבד מהתכלית של הפחתת הפגיעה בבעל הזכיון הקודם משפקע זכיונו, מצויות בבסיסו של סעיף 6יא)ב( - אליבא דמשרד האוצר - גם מטרות של המשך שידורי הכבלים ורציפותם, ומניעת השקעה מיותרת בפרישת תשתית כבלים נוספת.

עמדת משרד התקשורת היא, כי לזכיין הקודם הזכות למכור, אם הוא חפץ בכך, ואזי חובתו של הזכיין החדש לרכוש ממנו. למצער, יש לפרש את הסעיף באופן שהרשת תיוותר בבעלות הזכיין הקודם, והזכיין החדש ירכוש זכות שימוש.

חברות הכבלים גורסות אף הן כי הסעיף אינו מטיל חובת מכירה. הבעלות במערכת הכבלים היא של בעל הזכיון, והטלת חובת מכירה משמעה פגיעה בקניין.

משעלו וניצבו בפנינו הטענות כולנה, נפנה לדון בהן כסדרן.

ב. המסגרת הנורמטיבית

תיקון מס' 4 לחוק הבזק )מתשמ"ו - 1986( מעגן את ההסדר הראשוני לשידורי הטלויזיה בכבלים.

פרק ב1, שכותרתו "שידורי טלויזיה בכבלים ולמנויים", מציב מסגרת חוקית לשידורי הטלויזיה בכבלים. בשנת 1988 תוקן הפרק, ובמסגרת תיקון זה )תיקון מס' 5(, הוסף גם סעיף 6יא)ב( בנוסחו הנוכחי.

הפרק מסדיר את הסוגיות הנוגעות לשידורי טלויזיה בכבלים, ומורכב ממספר נדבכים: הזוכה נבחר במכרז; לבעל הזכיון בלעדיות באזורו )סעיף 6יט לחוק(; החוק דן גם במהות השידורים, בתפקידי המועצה לשידורי כבלים, באופן הפרישה של התשתית, בתוכן השידורים ועוד. עם זאת, נותר כר נרחב למחוקק המשנה, שר התקשורת, אשר התקין, בין השאר, ולענייננו, את תקנות הבזק )זכיונות(, התשמ"ח - 1987 ותקנות הבזק )מכרזים(, התשמ"ח - 1987.

ההסדר שבפרק ב1 משקף תפישה ייחודית בהסדרת תחום הטלויזיה בכבלים, היא התפישה הביזורית, של חלוקה לאזורים; לכל בעל זכיון בלעדיות באזורו, ומשמעותה היא, כי בעל זכיון לשידורי כבלים הוא הגורם היחיד הרשאי לפרוש באזורו תשתית כבלים ולשדר באמצעותה את שידוריו.

ההסדר שבחוק הוא פשוט: הארץ תחולק לאזורים, שבכל אחד מהם יינתנו זכיונות לשידורי כבלים למי שיזכה במכרזים שאותם תפרסם המועצה לשידורי כבלים. מספר האזורים נקבע בתקנות הבזק )זכיונות(. בעת גיבוש החוק ראה המחוקק את שידורי הכבלים בעיקרם כשידורים אזוריים, ובעל הזכיון קיבל מעין "מונופול" על שידורי הכבלים באזורו.

בשל מעמדה המיוחד של תשתית הכבלים באזור בהיבט הבלעדיות, נקבעה סמכות ליתן הוראות לבעל זכיון לאפשר לאחר שימוש בחלק מאפיקי הרשת. סעיף 6לד לחוק קובע:

")א( השר רשאי, לאחר התייעצות במועצה, להורות לבעל זכיון לאפשר שימוש, בתשלום, באפיקי רשת הכבלים שלו, בהתאם להוראות סעיף קטן )א1( ובלבד שקיבולת האפיקים שתיוותר לבעל הזכיון לא תפחת מחמש שישיות.

...."

הסעיף נשוא המחלוקת מצוי בסימן ג', שכותרתו "זכיון לשידורי כבלים", ובו מרבית ההוראות הנוגעות לאופן מתן הזכיון, בחירת הזוכה, תנאי הזכיון וביטולו, הגבלתו או התלייתו. תקופת הזכיון נקבעה בתקנות, מכוח סמכות השר בסעיף 6ט)א()1(, והיא נקצבה כידוע ל - 12 עד 15 שנים, עם אפשרות הארכה בתנאים שפורטו.

ג. לשון החוק

אכן, מעיון בסעיף 6יא)ב( עולות, לפחות להלכה, שלוש אופציות לשוניות:

1(( חובה לרכוש שמולה אופציה למכור;

2(( חובה לרכוש שמולה חובה למכור;

3(( אופציה לרכוש שמולה חובה למכור.

להלכה אמרנו, שכן האפשרות השלישית תיכנס אך בדוחק לגדרי לשונו של הסעיף דנן. מכל מקום, לשיטת הצדדים כולם, אין זו הפרשנות הסבירה בנסיבות העניין. נעבור איפוא לבחון, על רקע תכלית החקיקה, איזוהי אופציה טובה שיבור לו הפרשן.

ד. תכלית החקיקה

בבואנו לפרש דבר חקיקה, שומה עלינו לבחור - מבין מגוון המשמעות הלשוניות - את המשמעות המשפטית, זו המגשימה בצורה הטובה ביותר את תכלית החקיקה.

כמאמר השופט זוסמן -

"חוק הוא מכשיר לשם ביצועה של מטרה תחיקתית, ולכן הוא צריך פרשנות לפי המטרה הגלומה בו" )ע"א 481/73 אוסקר רוזנברג נ' אפרים )ארנסט( שטסל, פ"ד כ"ט )516 ,505 )1(.

וכן -

"גם חוק שלשונו ברורה מחייב פרשנות, שכן אין חוק ללא פרשנות" )בג"צ 249/82 משה ועקנין נ' בית הדין הצבאי לערעורים, פ"ד ל"ז)427 ,393 )2 - פסק דינו של השופט )כתארו אז( ברק והאסמכתאות שם(.

תכליתו )הסובייקטיבית והאובייקטיבית( של דבר חקיקה ניתנת להילמד, בין היתר, מלשון החוק, מההיסטוריה החקיקתית, מסביבתה הנורמטיבית של ההוראה ומעקרונות היסוד של השיטה. לא נפקד אף מקומם של השכל הישר והגיונם של דברים )ראו בש"א 1481/96 )דנ"א 2401/95 רות נחמני נ' דניאל נחמני ואח' , פ"ד מ"ט )598 ,)5(.

עוד לעניין זה ראו: א' ברק, פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה )תשנ"ג(; וכן ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד ל"ט)70 ,)2:

"על תכלית החקיקה יש ללמוד ממקומה של ההוראה בחוק, ממבנהו הכללי של החוק, וממקומו במערך החקיקה הכללי. אך מעבר לכך, ניתן ללמוד על מטרת החקיקה ממקורות שמחוץ לחקיקה עצמה, כגון מהמצב המשפטי שהתקיים בטרם הוחק החוק, ומהתקלה שהוא בא למנוע. מקור חשוב ללימוד בדבר מטרת החקיקה הוא ההיסטוריה החקיקתית והפרלמנטרית. אכן, על מטרת החוק ניתן ללמד מכל מקור אמין" )שם, בעמ' 74-75(.

בחינת הסעיף מביאה בעינינו לכלל מסקנה, כי אין המדובר אלא בהסדר, לפיו - בתום תקופת הזכיון - תועבר התשתית, בתמורה, מבעל הזכיון הקודם לבעל הזכיון החדש. החוק, על פי לשונו, מתאר פעולה - מעין עסקה. על פי התיאור בחוק, פלוני ירכוש דבר מה מאלמוני. ההוראה לבצע את ההסדר היא אכן הוראה שבחובה )למעט במקרים הקבועים בחוק(, ומאליו יובן כי חובת הביצוע מוטלת על הקונה והמוכר כאחד. לאותה תוצאה ניתן להגיע מתוך הגיונם של דברים, המוביל למסקנה כי המדובר בחובת רכישה שמולה עומדת חובת מכירה לפיו יש לבצע - ex lege - המשלימה אותה; בין כך ובין כך המדובר בהסדר שבחובה בנסיבות מסוימות מעין עסקה, וחובה זו מוטלת במישרין על שני הצדדים לה, שאותם קבע החוק.

ה. ההיסטוריה החקיקתית

כאמור, סעיף 6יא)ב( לחוק לא נכלל בהצעת החוק הממשלתית שעל בסיסה הוחק תיקון מס' 4 לחוק הבזק, ולפיכך אין בידינו ללמוד עליו מדברי ההסבר להצעת החוק או מדברים במליאה במסגרת הדיון בקריאה הראשונה. עם זאת, ניתן לנסות ללמוד על כוונת המחוקק - ולוא במעט - מהדיונים בוועדת הכלכלה.

בפרוטוקול הדיון בוועדה מתאריך 19.2.86, שעניינו ההסדר המקורי, עוד בטרם נחקק סעיף 6יא)ב(, אומר חה"כ אברהם פורז )בעמ' 7-8( -

"...צריך גם לחשוב מה קורה במקרה של ביטול זכיון לרשת - כבלים. יכול אדם להשקיע בהכנות להפעלת רשת כבלים מליוני דולרים לעתים ואם יסריט סרט כחול ברשת שלו דבר שבעקבותיו צריך לבטל את הזכיון שלו, הרי לא יעלה על הדעת שפשוט יזרקו אותו החוצה כך סתם אחרי כל ההשקעה שהוא השקיע ברשת. החוק צריך למצוא תשובה למצב כזה או להסמיך את השר להתקין תקנות מתאימות בנושא זה ולאפשרות כזו. אביא בפניכם דוגמה להבהרת הענין. קבלן בונה בית ספר עבור רשות מקומית מסויימת. בשלב מתקדם או אפילו לא כל כך מתקדם של הבנייה, התברר שהקבלן לא עמד בתנאי החוזה, והרשות המקומית מחליטה להפסיק קשריה אתו ולזרוק אותו מהאתר. האם לא תשלם לו אף פרוטה על העבודה שכבר עשה? פרישת רשת כבלים זה ענין הנמשך מספר ניכר של שנים. האיש עושה עבודה טובה, עד שיום אחד הוא נקלע לקשיים ואינו יכול להמשיך בעבודתו. צריך לקבוע כי מי שיכנס לנעליו ויקבל את הזכיון במקומו, יצטרך לשלם לו. החוק צריך להסדיר עניין זה ... המדובר הוא בעבודה רצינית ביותר. בהשקעה גדולה בעבודה של הקמת רשת תת-קרקעית וכו'" )ההדגשה הוספה(.

בפרוטוקול הדיון בוועדה מתאריך 1.3.88, שבו נדון סעיף 6יא)ב(, אומר היו"ר, חה"כ אליהו שפייזר )בעמ' 12( -

"אמרנו שיש לשר אפשרות לבטל זכיון שניתן לבעל זכיון. בעל זכיון התקין מערך טלוויזיה בכבלים, ובנסיבות המפורטות בחוק יכול השר לבטל את הזכיון שלו. התיקון הזה ]סעיף 6יא)ב( -א"ר[ מביא בחשבון דבר נוסף שלא הבאנו בחשבון קודם לכן, והוא אומר שהקונה החדש צריך להביא בחשבון שהדבר שהשר כבר אישר ושחבר המומחים בדק הוא אובייקט המצוי למכירה וכי הוא קונה אותו, ואם אינו מסתדר עם המוכר אזי השר יפסוק בכמה זה עובר." )ההדגשה הוספה(.

בפרוטוקול הוועדה מתאריך 8.3.88 אומר חה"כ שפייזר )בעמ' 15( -

"...]ב[וטל ]או[ פג תוקפו של זכיון ]ו[ניתן זכיון חדש במקומו ירכוש בעל הזכיון החדש בתשלום מאת בעל הזכיון הקודם את זכויותיו בתחנת השידור זאת אומרת מה שפה זה בוטל, יש פה מעין חובת רכישה שהיא כאילו באה להבטיח את המשך השרות, את הרציפות, אנחנו אומרים, אדם השקיע והקים תחנה, מסיבות שונות השר יום אחד קבע הוא מפקיע את זכותו זו, אבל נניח שהמקרה הקריטי שהוא הפקיע, ביטל את רשיונו, ביטל זו פגיעה, בא השר ואומר: זאת תהיה חובה על האיש הבא לרכוש את המתקן לפי הערכה שאם לא יגיעו ביניהם להסכמה השר יקבע את ההערכה ואפשר לערער בפני בית משפט, כל זה בשביל להמשיך לתת שרות לציבור." )ההדגשה הוספה(.

עולה מן האמור, כי המחוקק צפה מצב בו בעל הזכיון אינו יכול עוד - נוכח פקיעת הזכיון - להשתמש בתשתית הכבלים, ולפיכך הסדיר את העברתה לזכיין הבא אחריו, באורח הוגן.

אכן, האמת ניתנת להאמר, כי דומה שלעת ההיא לא נצפה שתשתית הכבלים תוכל לשמש לכלל השירותים העומדים על הפרק כיום; וככל הנראה הנחות היסוד בחקיקת סעיף 6יא)ב( היו הצורך להגן על בעלי הזכיונות מפגיעה כלכלית בעת החילופין, פגיעה שמטבע הדברים עוצמתה מתגברת ככל שהזכיון פג במועד קרוב לנתינתו, אך בה במידה הנחיצות שבהבטחת רצף השידורים, והרצון למנוע פרישתה של תשתית כבלים נוספת.

כאן המקום להדגיש שהנחת תשתית כבלים, לא כל שכן בפרישה ארצית, לאו מילתא זוטרתא היא. המדובר בפרויקט מסובך וממושך; כרוכות בו השקעות עתירות הון; הוא מורכב הן מבחינה פיסית והן מבחינה תכנונית; הוא מחייב כניסה לחצרים בבעלות אחר )שאינו המתקין או שולחו(; במהלך ביצועו נגרמת אי נוחות של ממש - סביבתית, תעבורתית וכיוצא באלה; דומה שדי שנציין את העובדה שלפני למעלה מעשור החלה הנחת התשתית נושא דיוננו, וטרם כלתה המלאכה - ומועד סיומה מי ישורנו; סוד גלוי הוא שאת חשבון העלויות הכרוכות באמור ואחרות משלם - בסופו של יום - הצרכן, והן ניכרות בכיסו )או בחסרונו(. אכן, לא בכדי ניתן זכיון והובטחה בלעדיות לתקופה כה ארוכה, ולא בכדי נקבע הסדר להעברת התשתית בסיומה; הא בהא תליא.

שמא ניתן למצוא תימוכין לכך בדבריו של חה"כ אוריאל לין בפרוטוקול מאותו תאריך )בעמ' 16( -

"...האם אנחנו רוצים לכפות עליו לקבל את המתקנים האלה? גם שהוא חושב שהם לא ראויים, האם אנחנו מעוניינים?... אנשים לא מטורפים, הם לא זורקים כסף בכוונה כי הם לא ילכו לפתוח תעלות בכוונה. השאלה אם אנחנו יכולים בעצם ליצור מצב שאנחנו כופים עליו לרכוש את המתקנים הישנים?"

בפרוטוקול מתאריך 26.7.88 אומרת גב' דוידה לחמן-מסר, שהשתתפה בדיון כנציגת משרד המשפטים )בעמ' 11( -

" השאלה היתה איך לייעל תהליכים. האחד יוצא והשני צריך להכנס מהר, אז צריך לבוא מישהו ולקבוע. אם ההחלטה של השר אינה מוצאת חן בעיני אחד הצדדים, יכריע בית המשפט."

ניתן ללמוד מהאמור כי מטרות ההסדר שנקבע היו להבטיח, כי בעל הזכיון החדש יהיה חייב לרכוש את התשתית מבעל הזכיון הקודם, וזאת הן על מנת למנוע פגיעה בזכיינים, הן על מנת להבטיח רצף בשידורים והן כדי למנוע את הצורך להניח תשתית כבלים נוספת ברחבי המדינה. אכן, אחד החששות עמם התמודד המחוקק היה שבעל הזכיון החדש לא ירצה לרכוש את תחנת השידור, ונראה שבשל כך הודגשה בחוק פעולת הרכישה. ואולם, נראה כי למחוקק לא היה ספק שבמסגרת הסדר זה, וכהשלמה לו - שהרי בלעדיה אין הוא בר יישום - מחויבות חברות הכבלים להעביר, תמורת תשלום, את התשתית לזכיין החדש. נקודה נוספת העולה מהפרוטוקולים היא, כי למחוקק היה ברור שעם סיומו של הזכיון, מכל סיבה שהיא, לא ייעשה כל שימוש נוסף בתשתית הכבלים על ידי מי שזכיונו נסתיים.

למעט מקרה בו תשתית הכבלים אינה ראויה לשימוש )או שהצדדים אינם מסוגלים להגיע להסכמה, ובכפוף להחלטת השר( לא ראה המחוקק לנגד עיניו את האפשרות לחייב את הזוכה החדש במכרז בהנחת תשתית כבלים חדשה, שפירושה בזבוז משאבים גדול הנובע מחפירה מחודשת על ידי בעל הזכיון החדש. למרות שהנושא לא נדון ספציפית, כנראה כיוון שבעת חקיקת החוק לא נצפה ששאלה כזו עלולה להתעורר, ניתן ללמוד על כוונת המחוקק, בין היתר, מכך שביקש לצמצם ככל האפשר את החפירה על ידי חברות הכבלים עצמן ואיפשר להן, לבקשתן, להשתמש בתשתית חברת "בזק":

"אני רוצה להציג בפניך מצב מסויים: אדם קיבל זכיון לטלוויזיה בכבלים. אין זה הגיוני וכלכלי שהוא יעשה חפירות משלו ויניח תעלות חדשות משלו. זה יהיה בזבוז הוצאה, שהרי מישהו צריך לשלם את זה. זה הגיוני וכלכלי שהוא יעשה שימוש בתשתית של חברת בזק..." ]מתוך דבריו של חה"כ אוריאל לין, פרוטוקול הדיון מתאריך 26.7.88 , בעמ' 13; ההדגשות הוספו[.

לענין זה ניתן ללמוד אף מדברי נציגן של חברות הכבלים בדיון בוועדת הכלכלה:

"...כאשר אומרים לנו ...שאנחנו יכולים שלא לפנות לבזק אלא יכולים ללכת ליוזמה הפרטית ולחפור מחדש את כל המדינה, הרי זה דומה לאימרתו של לואי ה14- שאסר גם על העשירים וגם על העניים לישון מתחת לגשרי ]ה[סיינה. הבזק ]ח[פר את כל המדינה בכספי משלם המסים, ויש לו את זה כבר מזמן בעלות אפס, ועל כל ההפרש הגדול שבין עלות אפס לבין העלות האדירה של חפירת המדינה מחדש יש לנו הברירה או לעשות זאת או להיכנע לדרישות הבזק. זו דוגמה קלסית של ניצול ] [ המונופוליסטי הממשלתי נגד היוזמה הפרטית." ]מתוך דבריו של מר יוסף לפיד, אז נציג חברות הכבלים, בפרוטוקול מתאריך 20.7.88, בעמ' 13[

אמנם, דברים אלה לא נאמרו ישירות לענייננו; ואולם יש בהם כדי ללמד שמטרת המחוקק היתה למעט ככל הניתן בחפירה שאינה נחוצה, ועל ידי כך להפחית עלויות והפרעות שאינן מחויבות המציאות; מטרה זו היא בין המטרות העומדות גם ביסוד ההסדר, לפיו בתום תקופת הזכיון של בעלי הזכיון הנוכחיים תעבור התשתית הקיימת לבעלי הזכיון החדשים, תמורת תשלום. לאור דברים אלה תוקן סעיף 5 לחוק הבזק, ונקבעה במפורש זכותו של בעל זכיון לשידורי כבלים לעשות שימוש בתשתית חברת "בזק".

ואכן, סעיף 5)א(, בנוסחו המתוקן, קובע כי:

"היה ביצוע פעולות בזק או מתן שירותי בזק בידי בעל רשיון כרוך בשימוש במתקני בזק של בעל רשיון אחר, רשאי השר, לאחר ששקל את ענין הציבור ואת ענינו של בעל הרשיון האחר, לחייב את בעל הרשיון האחר לאפשר את השימוש במתקני הבזק לבעל הרשיון הזקוק לכך, ולקבוע את אופן השימוש והיקפו. הוראות סעיף קטן זה יחולו, בשינויים המחוייבים, גם לעניין ביצוע שידורים בידי בעל זכיון, כהגדרתם של אלה בסעיף 6א" )הדגשה הוספה(.

ו. תימוכין נוספים

תימוכין לעמדה זו ניתן למצוא גם בלוחות הזמנים שנקבעו בתקנות הזכיונות - החל במועד ההחלטה על תום תקופת הזכיון, דרך פרסום המכרז וכלה בבחירת הזוכה והמשך השידורים.

תקנה 2 לתקנות הזכיונות, הדנה בתקופת תוקפו של זכיון והארכתה, קובעת בסעיף קטן )ד(, כי:

"בקשתו של בעל זכיון להארכת תקפו של זכיון שניתן לו תוגש לשר בכתב במהלך ארבעים וחמישה ימים שתחילתם שמונה עשר חודשים לפני תום תקופת הזכיון; הודעה על החלטת השר תינתן לבעל הזכיון לא יאוחר משנה לפני תום תקופת הזכיון" )הדגשה הוספה(.

מתקנה זו ניתן ללמוד, כי אם מחליט השר שלא להאריך את הזכיון, נותרת כשנה אחת בלבד לעריכת מכרז חדש, לבחירת הזוכה, ולתחילת ביצוע השידורים על ידיו - לאחר השלמת ההיערכות לכך בהיבטים השונים. אם נקבל את הטענה כי אין חובת מכירה של התשתית, פירושו של דבר שלזוכה עומדת תקופה של שנה בלבד להנחת תשתית כבלים חדשה, על כל הכרוך בכך; אין זה פרק זמן סביר כל עיקר. לצורך המחשה נציין, כי לחברות הכבלים ניתן פרק זמן של שש שנים להשלמת פרישת התשתית )ולמעשה עד היום ישנם כאמור יישובים שעדיין לא חוברו על ידיהן, על אף ההתחייבות לכך(. אם אין מקבלים את העמדה לפיה חלה על חברות הכבלים חובה למכור לבעל הזכיון החדש את התשתית הקיימת, נוצר מצב לפיו בעת סיום הזכיון , ובחירת הזכיין החדש, אין - ולא תוכל להיות - תשתית קיימת אחרת לשידורי כבלים. אין להניח שזה מצב הדברים לו התכוון המחוקק, ועל כן פרשנות תכליתית והגיונם של דברים מובילים למסקנה כי אכן חלה חובת מכירה על בעל הזכיון הקודם. כל פרשנות אחרת תביא לכך שלא יובטחו המשכיות ורציפות במהלך השידורים, כפי שביקש המחוקק להבטיח בחוקקו את סעיף 6יא)ב(, וציבור המשתמשים בכבלים ייצא ניזוק.

זאת ועוד, על מנת לסייע בידי הזוכים במכרז בתהליך הנחתה של תשתית הכבלים נקבעו בחוק ובכללים הוראות מיוחדות לעניין זה. קשה להלום, והדברים עולים כאמור גם מן הפרוטוקולים של דיוני ועדת הכלכלה, כי הן המחוקק והן חברות הכבלים התכוונו לכך שפחות מתריסר שנים לאחר שהחלו לחפור את המדינה לראשונה לשם הנחת תשתית הכבלים - וטרם הושלמה המלאכה - יוחל בתהליך פעם נוספת, מבראשית.

אכן, אחת המטרות המרכזיות ביסוד הסעיף היתה להגן על הזכיינים ממצב, שבו עם תום תקופת הזכיון ייוותרו כשבידיהם תשתית המוטלת כאבן שאין לה הופכין. תכלית זו, שעמדה לנגד עיני המחוקק, ואשר מימושה יביא לכך שחברות הכבלים יקבלו תשלום בגין זכויותיהן בתחנת השידור, מוגשמת גם על ידי הפרשנות לפיה סעיף 6יא)ב( מחייב את הזוכה החדש במכרז לרכוש את התשתית, ואת בעל הזכיון הקודם - למכרה. העובדה שכיום חברות הכבלים אינן מעונינות למכור את התשתית אינה מעלה או מורידה לעניין זה; אכן, חברות הכבלים סבורות, נוכח התפתחויות טכנולוגיות ומשקיות, שכיום כדאי להן יותר מבחינה עסקית שהתשתית תיוותר בידיהן; ואולם שיקול זה מצוי במישור הכדאיות הכלכלית ולא במישור התכלית החקיקתית, ואין בו, כשלעצמו, כדי לשנות את התכלית החקיקתית של הסעיף דנן. התכלית אינה - בכל הכבוד - מקסום האינטרסים הכלכליים של חברות הכבלים, אלא הבטחה שהתשתית תירכש מהן בתום תקופת הזכיון, ותכלית זו היתה - ועודנה - שלובה כאמור בתכליות נוספות, כגון הבטחת רציפות השידורים והימנעות מפרישת תשתית כבלים חדשה, בכל אזור ואזור ברחבי המדינה, על כל הכרוך בכך; זאת ככל שניתן הדבר מבחינת מצבה של "תחנת השידור" כמשמעה בחוק )על כך עוד להלן(. שינוי נקודת האיזון הכלכלית בין התכליות השונות אין די בו להטות את הכף מבחינת נקודת האיזון הפרשנית.

ז. הוראות וטענות נוספות

להלן נידרש לסעיפים נוספים בחוק הבזק שנטען כי הם משליכים לענייננו, ולטענות אחרות.

1(( סעיף 6יב

משרד התקשורת וחברות הכבלים טוענים כי המחוקק התכוון להסדיר את מצב הביניים, קרי - הבטחת רצף השידורים, על ידי סעיף 6יב לחוק הבזק, המאפשר לשר התקשורת לקבוע הסדרים בעניין רציפות השידורים.

סעיף 6יב לחוק הבזק קובע כי:

"השר רשאי לקבוע בתקנות הוראות לעניין קיום רצף בשידורים שהופסקו בשל אחת מהעילות המפורטות בסעיף 6יא, לרבות לעניין מינוי נאמן לניהול תחנת השידור והפעלתה, וכן לקבוע תנאים לתשלום דמי שימוש בתחנה לבעל הזכיון ושיעורם".

סעיף זה - כבר על פי לשונו - עניינו בשידורים שהופסקו במהלך תקופת הזכיון ולא בשידורים הצפויים להסתיים בתום תקופת הזכיון, באורח "טבעי". העילות להפסקת זכיון מפורטות בסעיף 6יא)א( לחוק הבזק. סעיף 6יב, שהוחק קודם לחקיקתו של סעיף קטן )ב( בסעיף 6יא, מסמיך את השר לקבוע הוראות למקרה שיופסק זכיונו של בעל הזכיון. הוא נועד לטפל במצבים חריגים, שעה שהשר מחליט לבטל, להגביל או להתלות זכיונו של בעל זכיון לפי אחת העילות המפורטות בסעיף 6יא)א( לחוק הבזק, ועניינו הסדרים זמניים לפי טיבם, לטווח המיידי. סעיף זה לא נועד למצב הדברים הרגיל, של סיום הזכיון בתום תקופתו. חזקה על המחוקק שאילו התכוון לעניין זה לפרשנות המוצעת, היה קובע לוח זמנים שונה, או קובע הסדר מפורש לפיו בעל הזכיון החדש רשאי להשתמש בתשתית של בעל הזכיון הקודם עד לפרישת תשתית משלו.

2(( סעיף 6לב

משרד התקשורת וחברות הכבלים העלו גם את הטענה כי הבעלות בתשתית הכבלים היא כל-כוללת. זאת, למשל, מכוח סעיף 6לב לחוק הבזק הקובע כי:

"על אף האמור בסעיף 12 לחוק המקרקעין, רשת כבלים שהונחה כדין במקרקעין של אחר תהיה בבעלותו של מי שהתקין אותה".

לגישתנו, אין ניתן ללמוד מסעיף זה לגבי הסוגיה בה עסקינן, קרי - החובה המוטלת על בעל הזכיון שפקע להעביר את התשתית לבעל הזכיון החדש. מטרתו של הסעיף היא להבטיח כי על אף האמור בחוק המקרקעין, ביחסים בין בעל המקרקעין למי שהתקין את התשתית, לא תהא לבעל המקרקעין בהם הונחה תשתית הכבלים טענה כי רשת הכבלים שייכת לו; נקבע, איפוא, כי חרף הבעלות - כמשמעותה בסעיף 12 האמור - של בעל המקרקעין, הבעלות ברשת הכבלים תהיה של מי שהתקינה. סעיף זה בא להגן על המתקין מפני הכבדות משפטיות מצד בעלי המקרקעין, אך לא להעניק לו זכויות נצח. השאלה שבפנינו אינה נוגעת גם לבעלות בתוך תקופת הזכיון אלא לחובת העברה בתום התקופה. לגישתנו, אין ניתן ללמוד מסעיף זה, כי הבעלות בתשתית הכבלים משתרעת מעבר לתקופת הזכיון, וכי לנצח תיוותר הבעלות בתשתית בידי המתקין; אלא כי בתקופת הזכיון, הבעלות היא של המתקין, ואולם זו מסוייגת במובן זה שיש חובה להעבירה לזכיין החדש עם תום תקופת הזכיון. מכל מקום, אין ניתן להקיש מסעיף זה אלא את פשוטו, קרי, היחסים שבין הבעלים במקרקעין לבין מתקין תשתית הכבלים שהונחה בהם.

3(( העדר הגבלה

משרד התקשורת וחברות הכבלים טוענים עוד, כי גם העובדה שאין בהוראות חוק הבזק או בזכיון הגבלה כלשהי לעניין העברת נכסי הזכיון, ובזכיון עצמו מצויה הוראה לפיה בעל זכיון רשאי לשעבד את נכסי הזכיון בשעבוד ספציפי או בשעבוד צף, שעה ששעבוד ספציפי טעון אישור, יש בה כדי להעיד על בעלותן המוחלטת של חברות הכבלים בתשתית הכבלים )סעיף 9 לזכיון(. לגישתנו, גם בטענה זו, ממנה ובה, יש כדי לבסס את בעלותם של בעלי הזכיון בתקופת הזכיון בלבד.

4(( אי התאמה למצב בשוק התקשורת כיום

בחוות הדעת שהוגשו על ידי משרד התקשורת ועל ידי חברות הכבלים חזרה הטענה, כי סעיף6יא)ב( אינו מתאים למצב בשוק התקשורת כיום. משרד התקשורת מבקש לנקוט פרשנות דינמית, שעל יסודה ייקבע )בהנחה של חובת מכירה(, כי התשתית תיוותר בידי הזכיין הקודם, שיחויב לאפשר לזכיין החדש שימוש ברשת לצורך שידוריו. על פי הטענה, שדרוג תשתית הכבלים, ובכלל זה הרחבת הסרט ומעבר לטכנולוגיה ספרתית )דיגיטציה( וההפרדה במרחב התדר בין שירותי בזק והשידורים, יאפשר - טכנולוגית - לפצל את השימוש בתשתית )לאפשרות הטכנולוגית, בין אם היא בת ביצוע ובין אם לאו, לא נידרש כאן(. באופן זה, יוכלו חברות הכבלים להשאיר בבעלותן את תשתית הכבלים, ולהעביר באמצעותה שירותי תקשורת, ככל שיתיר הרשיון. חברות הכבלים תמכו יתדותיהן בסעיף 50 לחוק הבזק, שקבע בלעדיות בעיקר בשירותי טלפוניה לחברת "בזק", ושמאז ביטולו אין להן עוד חפץ בהגנת סעיף 6יא)ב(; לטענה אחרונה זו התייחסנו גם לעיל.

נדגיש מיד: לא לשון החוק, לא תולדות החקיקה המצויות בידינו ואף לא התכלית החקיקתית, עולות בקנה אחד עם פרשנות, לפיה החובה שמטיל סעיף 6יא)ב( לחוק היא מתן אפשרות לזוכה במכרז לעשות שימוש בחלק מרוחב הפס על מנת להעביר שידורי טלויזיה רב-ערוציים.

לשון סעיף 6יא)ב( עוסקת בתשתית הפיסית עצמה ולא ביכולות המופקות ממנה. הסעיף נוקט בלשון "תחנת השידור", ואינו עוסק בחלק מתחנת השידור או בשירותים המסופקים באמצעותה. זאת ועוד, הגדרת המונח "תחנת שידור" כוללת את המילים "מיתקן", "התקן" וכן "מוקד תפעול" ו"רשת כבלים". מושגים אלה משמעותם החלקים הפיסיים של תשתית הכבלים, ולא שימוש חלקי בשירותים שניתן לספק באמצעות תחנת השידור.

כזכור, החובה על בעל הזכיון החדש היא לרכוש, בתשלום, מאת בעל הזכיון הקודם את "זכויותיו בתחנת השידור ששימשה לשידוריו".

המונח "תחנת שידור" מוגדר בסעיף 6א לחוק כך:

"תחנת שידור- מיתקן או התקן המשמש או המיועד לשמש בעיקר לצרכי שידורים, לרבות מוקד תפעול ורשת כבלים" )ההדגשות הוספו(.

המונח "מוקד תפעול" מוגדר אף הוא באותו סעיף:

"מוקד תפעול - המקום שבו נמצאים ומופעלים האמצעים לשידורי כבלים ואמצעים אחרים המאפשרים מתן שירותים שונים למנוי וכן מוזנים בו השידורים הנקלטים מהאויר".

הפרשנות המוצעת מרוקנת את המונח "תחנת שידור" מתוכנו כהגדרת המחוקק, היינו, התשתית הפיסית המשמשת לשידורי טלויזיה בכבלים. מעבר לכך, אין יסוד להניח, כי המחוקק ראה לנגד עיניו את הפיתרון האמור של "חלוקת זכויות", שאינו חלק מהמצב המשפטי הנוהג, גם אם הוא אפשרי מבחינה טכנולוגית.

כפי שכבר צויין, עמדו ביסוד הסעיף בעת חקיקתו תכליות שונות, שהן תקפות גם כיום. שנית, אין בנסיבות שנוצרו כדי להביא לפרשנות מרחיקת לכת המביאה לביטולו של הסדר הקבוע בחקיקה ראשית. אם עמדת משרד התקשורת היא כי יש מקום לשנות את החקיקה הראשית כדי להתאימה להתפתחויות הטכנולוגיות, נראה כי יש לפעול בהליך של חקיקה ראשית, כמקובל. אכן, בבואנו לחשוף את התכלית האובייקטיבית שדבר חקיקה בא להגשים, אין מניעה - ולעתים אף נחוץ - להביא בחשבון שינויים מאוחרים למועד החקיקה, כגון התפתחות טכנולוגית; אלא שכאן המבוקש, לפי עמדת משרד התקשורת, הוא למעשה ריקון הוראת חוק מתכנה מכל וכל. הדרך היא איפוא - ככל שהדבר נחוץ ורצוי - בחקיקה מתאימה.

למותר לציין, כי אין - בכל הכבוד - פגם בגישה מעין זו שעליה ממליץ משרד התקשורת, כשלעצמה, במובן זה שהיא גישה לגיטימית; אלא שאין לה לעת הזאת אחיזה בדין, והפרשנות המוצעת תחרוג מכל גבול סביר של פרשנות תכליתית.

ח. "זכויותיו בתחנת השידור"

הגענו, איפוא, לכלל מסקנה כי קיימת חובה להעברת התשתית בתום תקופת הזכיון. נידרש עתה בקצרה למשמעותה של החובה הקבועה בחוק, ולטענות שהועלו בענין התמורה הצריכה להשתלם לחברות הכבלים בגין העברת התשתית כאמור.

חוות דעת משרד האוצר גורסת, כי על פי לשון סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק, עם תום תקופת הזכיון ובחירת זוכה במכרז, התשלום בעד זכויותיו של בעל הזכיון הקודם בתחנת השידור צריך להיות בעד ערך התשתית הפיסית בלבד, וכי אין כל יסוד לטענה שתשלום זה מתייחס אף לזכותו של בעל הזכיון הקודם להפעיל את הרשת ולהפיק רווחים באמצעותה בתקופת הזכיון החדש .

חוות דעת משרד התקשורת קושרת בין שאלת חובת המכירה, ככל שהיא קיימת, לבין היקפה-

"...בהקשר זה עולה שאלה פרשנית לגבי סעיף 6יא)ב( לחוק, האם הביטוי 'זכויותיו בתחנת השידור ששימשה לשידוריו' מכוון לזכויות ברשת בלבד, או למלוא הזכויות בעסק. השלכותיהן של שתי אפשרויות פרשניות אלה תלויות בין היתר בשאלה שדנו בה לעיל, האם הביטוי 'ירכוש בעל הזכיון החדש' מלמד על חובה 'מוחלטת' כעמדת האוצר, או על חובה שמותנית באופיו של הזכיון הקודם, כעמדתנו."

על פי חוות דעת פרופ' מאוטנר, בעלותן של חברות הכבלים משתרעת הן על התשתית הפיסית והן על כלל הנכסים השייכים ל"עסק החי". בעלות זו, כך ממשיכה הטענה, אינה מסתיימת עם תום תקופת הזכיון, אלא נמשכת לעד, על אף תום הזכיון. מכאן נובעת המסקנה, על פי חוות הדעת, כי גם אם יתקיים מכרז עם תום תקופת הזכיון, וגם אם יוחלט )בניגוד לעמדתן של חברות הכבלים( כי ניתן לחייב את חברות הכבלים למכור את התשתית, עדיין, על פי סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק, לא ניתן להסתפק בתשלום בגין התשתית הפיסית, והתשלום צריך שיהיה בעבור כלל הפעילות של "העסק החי" של חברות הכבלים, ובכלל כך מוניטין העסק. על פי גישה זו, כל החלטה אחרת תהיה "הפקעה" ו"הלאמה".

לדעת פרופ' מאוטנר, אין מקום ליצור הבחנה בין סוגי הנכסים השונים של חברות הכבלים. החישוב הנכון לתמורה - אם בכלל - לחברות הכבלים, הוא על פי שווי חברות הכבלים כ"עסק חי"

,((going concern

"...כמיכלול אורגני, כעסק פעיל, ששוויו נגזר משילוב יחדיו של כל הרכיבים היוצרים את יכלתו של העסק להניב רווחים, באופן מיידי, כגון: נכסי המקרקעין שבבעלות העסק, הציוד הגלום אצל (know-how) ונכסי המיטלטלין שבבעלות העסק, היכולת הניהולית של העסק, הידע מנהלי ועובדי העסק, החוזים שהעסק הוא צד להם )עם עובדים, ספקים, לקוחות וכו'(, המוניטין של העסק, היינו העובדה שיש לעסק רפוטציה בקרב מאגר לקוחות ממשיים ופוטנציאליים וכיו"ב."

סעיף 6יא)ב( קובע, כאמור, כי הזכיין הקודם יעביר את "זכויותיו בתחנת השידור" לזכיין החדש.

כבר אמרנו, כי בחינת לשונן של הוראות החוק מובילה לכלל מסקנה כי הכוונה היא לתשתית הכבלים, היינו, לנכסים הפיסיים. אין כל אזכור בהגדרה לנכסים מסוג שונה. משמעות זו הניתנת למילים "תחנת שידור", מתיישבת אף עם האמור בסעיף 6יא)ב(, העוסק כל כולו בחלק הפיסי של התשתית - כגון ב"מצבה" של תחנת השידור, ולא בהסכמי עבודה או במוניטין.

זאת ועוד, אילו חפץ המחוקק להטיל חובת התקשרות כה נרחבת בין בעל הזכיון הקודם לבין בעל הזכיון החדש, הדעת נותנת שהיה נוקט במונחים רחבים יותר, הכוללים נכסים שאינם פיסיים בלבד; ראו, למשל, השימוש במונח "מפעל" בפקודת החברות ]נוסח חדש[, התשמ"ג - 1983 במסגרת הגדרת המונח "אגרת חוב", או בהגדרת המונח "שעבוד צף" ועוד.

בהקשר זה יש להבחין בין שלושה: ראשית, התשתית הפיסית אותה יש חובה על פי דין להעביר מן הטעמים שמנינו. שנית, נכסים אחרים של חברות הכבלים, הניתנים לרכישה במסגרת משא ומתן בין קונה מרצון למוכר מרצון; בכך כלולה, למשל, העברת ידע "הגלום אצל מנהלי ועובדי העסק", כלשון פרופ' מאוטנר, מבעל הזכיון הקודם לבעל הזכיון החדש. שלישית, יתרונות כלכליים שהוקנו לבעלי הזכיונות לשידורי טלויזיה בכבלים מכוח היותם בעלי זכיון וכאלה הפועלים בבלעדיות באזור. באשר לאחרונים, אין ניתן לומר שאלה נותרים לעד בידי בעל הזכיון, והם מסתיימים, מטבע הדברים ובמהלכם הרגיל, עם תום תקופת הזכיון.

מכוח הבחנה זו אין בידי - בכל הכבוד - להסכים לעמדתו של פרופ' מאוטנר בנושא: ראשית, ההסדר הקבוע בפרק ב1 אינו מחייב את בעל הזכיון החדש ובעל הזכיון הקודם לבצע עסקה בה יועבר כלל "העסק החי" לזוכה במכרז. החובה היחידה הקבועה היא זו הנוגעת לתשתית הפיסית. כך למשל, החוק אינו מחייב כי מוניטין חברות הכבלים, בעלות הזכיון כיום, יועבר לחברות אחרות אשר יזכו במכרז. כך גם באשר לידע הגלום במנהלים ובעובדים המועסקים על ידי חברות הכבלים. נכסים אלה אינם נדונים בסעיף 6יא)ב( לחוק הבזק, ואם יחפוץ בכך הגורם שיזכה במכרז, יוכל לפנות אל חברות הכבלים ולנהל מו"מ על רכישתם - כולם או חלקם. משלא נקבעה לגבי נכס מסוים חובת העברה, ממילא אין מקום לפיצוי בגינו.

שנית, אין מקום "לנכס" לחברות הכבלים מה שאינו שייך להן בכל הנוגע לחלק מהנכסים הנזכרים בחוות דעת זו. כך למשל, החדירה המסיבית שלהן לשוק יכולה היתה להתרחש רק בשל הבלעדיות שניתנה להן על ידי המדינה. היתרונות הגלומים בבלעדיות לא נועדו "ללוות" את חברות הכבלים גם לאחר תום תקופת הזכיון. קרי, המחוקק לא ראה מקום לפצות את חברות הכבלים בעבור יתרונות שבהם לא יוכלו לעשות שימוש עם תום תקופת הזכיון.

מחד גיסא איפוא, על פי החוק, אין עליהן חובה להעביר את נכסיהן, מעבר לתשתית הפיסית, לבעל הזכיון החדש, ומאידך גיסא לא נקבעה בחוק כל חובה לפצותן על כך ששוב לא יוכלו לפעול ולהרוויח כאילו היו בעלות זכיון ובלעדיות כבעבר; והרי זו ממש - כפשוטה - משמעותו של תום הזכיון, קרי, אבדן היכולת לפעול כבעבר.

האמור מתיישב אף עם תכלית החקיקה. ראשית, הדברים עולים בקנה אחד עם הקטעים שצוטטו לעיל מהפרוטוקולים של הדיונים בוועדת הכלכלה של הכנסת. שנית, כפי שציינתי, אחת ממטרותיו של סעיף 6יא)ב( היתה להבטיח את רציפות השידורים. תנאי הכרחי לכך הוא קיומה של תשתית פיסית להעברת שידורי כבלים. לכן, מצא לנכון המחוקק ליצור חובה שבחוק בענין זה. בנוסף, אין דינה של תשתית פיסית, על כל הכרוך בכך, כדינם של נכסים אחרים כמו מלאי, הסכמי עבודה וכיוצא באלה. לא הרי מטלטלין כהרי רשת כבלים בפרישה ארצית, והדברים בחינת פשיטא. נראה שאין חולק על הקושי הרב וההשקעה )עליהם כבר עמדנו לעיל( הכרוכים בחפירת הקרקע לשם הנחת תשתית כבלים. כך, למשל, מצא המחוקק לנכון לקבוע הוראות חוק שיאפשרו לבעל הזכיון לבצע מטלה זו ביתר קלות, והקלות אלה אינן דבר שבשגרה. ראוי לשוב ולהזכיר גם את לוח הזמנים על פי הדין, קרי - כשנה מההחלטה בבקשת ההארכה ועד תום הזכיון. להבדיל, רכישת נכסים אחרים המשמשים בפעילות חברות אשר מעבירות שידורי טלויזיה בכבלים, אינה כרוכה בקשיים המייחדים את פרישת התשתית, ולגביהם לא נדרשה קביעת חובת העברה כנגד תמורה כקבוע בסעיף 6יא)ב(. זאת ועוד, לוא התכוון המחוקק לרכישת כל "העסק החי", מה טעם ראה לקבוע עריכת מכרז חדש? והרי כוונתו היתה, בין היתר, כי במכרז חדש תהא הזדמנות לשחקנים חדשים להיכנס לתחום שידורי הטלויזיה בכבלים.

ט. פגיעה בקנין?

נאמר דברים קצרים בנושא העולה בחוות הדעת של משרד התקשורת ושל חברות הכבלים, ובמיוחד אצל פרופ' מאוטנר, קרי, הטענה בדבר פגיעה בקנין )טענת ה"הפקעה" או ה"הלאמה"(. זו לשון הנשמעת כטענה שובת לב ועשויה על פניה, כמובן, לקומם כל אדם מן הישוב, המצוי בנתיבי העולם החופשי, שהרי מושגים כאלה, במסגרת עסקית מקובלת, אינם אורח רצוי במקומותינו. וכי מדינה מודרנית "מלאימה" ר"ל נכסים?

פרופ' מאוטנר מפנה בחוות דעתו לדיני הזכיונות האמריקאיים. אולם, נראה כי אין מחלוקת שהנכסים הפיסיים, המוחשיים, שהוקמו על ידי חברות הכבלים מצויים בבעלותן, וכי אם כלשון הפסיקה שהובאה בחוות דעתו. ,compensation) ) נמכרים הם, על בעליהם לקבל פיצוי

עם זאת, הבדיקה הראשונה שיש לערוך מקום שנטען כי דבר חקיקה פוגע בזכות היא, האם אכן "פוגע" אותו דבר חקיקה באופן כלשהו בזכות בסיסית )א' ברק, פרשנות במשפט - פרשנות חוקתית )תשנ"ד(, עמ' 395(.

אין כאמור מחלוקת שהנכסים מצויים, במהלך כל תקופת הזכיון, בבעלותן של חברות הכבלים. אין גם חולק כי זכות זו חוסה בצילה של הזכות לקנין המעוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ואולם, מקום שנטענת פגיעה בזכות יסוד מוגנת, יש לתור אחר מהותה ותוכנה של הזכות.

במאמר מוסגר נעיר, כי עסקינן בחוק שקדם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וחוסה בצל שמירת הדינים הקבועה בו )סעיף 10(; אלא שמקובל עלינו, על פי הפסיקה, לפרש גם חקיקה קודמת לאור חוק היסוד. ואולם, לדעתנו אין המדובר במקרה דנן בפגיעה בזכות הקנין, שכן, עסקינן בזכות בעלות שסויגה מלכתחילה בחוק, שעה שנקבעה חובה להעביר את הבעלות לאחר - בתשלום - בתום תקופת הזכיון. אשר על כן, אין יסוד לדעתנו לטענה כי בכוונת המדינה "להפקיע" או "להלאים" נכסים של חברות הכבלים ואין לראות את מימוש סעיף 6יא)ב( כ"הלאמה" או "הפקעה".

י. סעיף 6יא)ב( - סיכום

לגישתנו, הפרשנות המתבקשת והנכונה להוראת סעיף 6יא)ב( לחוק, קרי - זו המגשימה בצורה הטובה ביותר את התכלית החקיקתית שביסודו - היא כי עם תום תקופת הזכיון, על בעל הזכיון הקודם, שפג תקפו, להעביר, תמורת תשלום, את התשתית לבעל הזכיון החדש, שנבחר בדרך של מכרז, כקבוע בסעיף 6ח לחוק הבזק. זהו לדעתנו המצב המשפטי הקיים.

סבורנו, כי ההסדר האמור לא נועד רק להגנתם של בעלי הזכיון לשידורי כבלים, אלא נקבע גם מתוך הצורך להבטיח רציפות השידורים וכן מטעמים משקיים לאומיים, הנעוצים ברצון למנוע בזבוז משאבים שבהנחת תשתית נוספת בפרישה ארצית, תוך חיוב הציבור לשאת בעלויותיה פעם אחר פעם. פרשנות אחרת תסכל לדעתנו את תכלית החקיקה.

על פי המצב המשפטי הקיים כיום, בתום תקופת הזכיון של בעלי הזכיונות הנוכחיים, יש לערוך מכרז לבחירת בעל הזכיון החדש, והזוכה חייב לרכוש את זכויותיו של בעל הזכיון הקודם ב"תחנת השידור", וזה חייב למכרן לו.

3. מכרז עכשיו?

א. נוכח עמדת היועצת המשפטית לאוצר, כי יש לקיים כבר בתקופה הקרובה מכרז לזכיון לשידורי טלויזיה בכבלים, התעוררה שאלה משפטית נוספת הנוגעת לסמכותו של שר התקשורת, והיא היכולת להקדים את מועד המכרז; הרשאי השר לדון כבר כיום בנושא זה?

ב. עמדת משרד האוצר היא, כי אף שעל פי תקנות הזכיונות רשאי שר התקשורת להאריך לחברות הכבלים את זכיונן לתקופה של ארבע שנים נוספות, הנה נוכח התנהגותן של חברות הכבלים ונוכח נימוקים נוספים - לא יוכל לעשות כן, והחלטה על הארכת זכיונן תהיה, לדעת משרד האוצר, החלטה בלתי סבירה.

היועצת המשפטית לאוצר סבורה, כי על מנת להסדיר את פתיחת התחרות בשוק התקשורת יש לערוך כבר כיום מכרז באשר לתשתית הכבלים, והזוכה יחל לפעול בין השנים 2005 - 2002.

על פי חוות דעת היועצת המשפטית לאוצר, יש אפשרות להוציא, תוך זמן סביר ובהתאם לחוק ולתקנות, מכרז לזכיון לשידורי כבלים. לגישתה ניתן לבצע מכרז זה עתה, או בזמן הקרוב, ולקבוע בו כי תאריך מימושן של הזכויות על פיו ייעשה בתום תקופת הזכיונות של חברות הכבלים. במכרז יצוין כי יתכן שבחקיקה שתיקבע בעתיד תבוטל הבלעדיות לאזורי הזכיון וכן יינתנו זכיונות או רשיונות נוספים, לרבות בתחומי השידור. יתרונו של הזוכה במכרז יהיה בקבלת הזכות לרכוש את התשתית מחברות הכבלים, ומכאן גם בקבלת רשיון מפ"א לגבי תשתית זו. באשר לטענת משרד התקשורת כי טרם הגיעה העת להכריע בבקשה להארכת הזכיונות כאמור לעיל, ולפיכך לא ידוע מועד תום הזכיון, הנה לדעת היועצת המשפטית לאוצר ניתן להתמודד עם טענות בדבר העיתוי על ידי שינוי לוחות הזמנים הקבועים בתקנות. זאת, שכן מלכתחילה נקבעה תקופת הזמן של 18 חודשים כדי להקל על הרגולטור, משרד התקשורת; אין, לדעת האוצר, בהקדמת מועד הבדיקה משום פגיעה מהותית בציפיות חברות הכבלים, מכיוון שתקופת הזכיון אינה מושפעת הימנו.

עוד טוענת היועצת המשפטית לאוצר, כי אם ייבחר זוכה אחר, שאינו בעל הזכיון הנוכחי, לא יהא בכך כדי לעכב את שילוב רשת הכבלים בתחרות, שכן הזוכה יגיע להסכמה כלכלית עם חברות הכבלים באשר לשדרוג התשתית והפעלתה לשימושים אחרים עד תום תקופת הזכיון.

ג. משרד התקשורת - מנגד - טוען, כי החובה למכור את תשתית הכבלים טרם התגבשה, וכי לחברות הכבלים הזכות לבקש את הארכת הזכיון על פי התקנות. לדעת משרד התקשורת, לא ניתן להכריע עתה בסוגיית הארכת הזכיונות, בטרם הגיע המועד לדון בבקשת חברות הכבלים. השר אינו רשאי לדחות בקשה שטרם הוגשה לו ושטרם הגיע המועד להגשתה.

ד. שני המשרדים מסכימים כי כיום אין מקום להפעלת הסמכות לפי סעיף 6נא לחוק, ולפיכך לא אדרש לעניין זה.

ה. חברות הכבלים טוענות, כי תקופת זכיון הניתנת להארכה - בכפוף לקיום תנאים מוקדמים שהם בשליטתו ובאחריותו של בעל הזכיון - יוצרת ציפייה והסתמכות של בעל הזכיון , כי זכיונו ניתן לא רק לתקופה המקורית, כי אם גם לתקופתו המוארכת, וכי לא על נקלה תתקבל החלטה שלא להאריך זכיון.

ו. בענין זה תמימי דעים אנו עם עמדת משרד התקשורת, כי אין ניתן לדון לעת הזאת בסוגית הארכת הזכיונות. על כן, )וראו הערתנו להלן באשר לצורך לבחון את האופן והמידה בהם עמדו חברות הכבלים בתנאים שהיה עליהן למלא על פי הדין ועל פי כללי הזכיון(, אף לגישתנו, עמדת משרד האוצר, שלפיה ניתן לערוך מכרז עתה, אינה יכולה להתקבל. זאת - מכיוון שלא ניתן להכריע כבר כיום בשאלת הארכת תוקף הזכיון, בטרם הגיע המועד להגשת הבקשה להארכה ולדיון בה, ולכאורה תהא בכך פגיעה בזכויותיהן של חברות הכבלים. התוצאה היא, כי אין מקום להקדמת המכרז.

ז. לא אוכל, עם זאת, למנוע עצמי מלהידרש כאן בקצרה ובמישור העקרוני, לעניין השיקולים בהארכת הזכיון, אף כי מועדה טרם הגיע. הדיבור בתקנה 2 לתקנות הזכיונות, כי תנאי לשיקול השר באשר להארכת זכיונות הוא שבעל זכיון "מילא בקפידה אחר הוראות החוק, התקנות לפיו, כללי המועצה ותנאי הזכיון", וכן הדיבור "פעל בהתמדה לשיפור השירותים, גיוונם והרחבת היקפם", אינו בחינת פטומי מילין בעלמא. הביטוי "בקפידה" אינו שיגרת לשון בפי מחוקק המשנה, אלא מבטא הוא את כוונת מתקין התקנות להבטיח שהציבור יקבל מידי הזכיינים את השירות הראוי לו במלואו, ללא פשרות הנובעות מנוחיות כזאת או אחרת, ובעלי הזכיון קיבלו על מנת כן את זכיונם. לכן, משניתן בידי זכיינים זכיון רב ערך כלכלי, פשיטא שעליהם להיכבד ולמלא את חובותיהם כלפי הציבור.

לא מצאתי, בכל הכבוד, לפחות בטיעונים בפני, התמודדות ממצה של חברות הכבלים בחוות דעתן עם דרישת המחוקק באשר למילוי בקפידה של תנאי הזכיון. חברות הכבלים אומרות בעניין זה )חוו"ד אביטל-אגמון( "לא נאריך כאן בדברים, ורק נאמר כי קיימת הבנה בין הרשות הרגולטורית המוסמכת - והיא אינה משרד האוצר - לבין חברות הכבלים לענין חיבור בפועל של הישובים המרוחקים, והחברות תפעלנה על פי הוראות הרשות הרגולטורית כנדרש. חברות הכבלים לא הפרו בענין זה את תנאי זכיונן ואף לא תפירנה בעתיד". היועץ המשפטי למשרד התקשורת אומר )סעיף 23 לחוות דעתו( "אי חיבורם של ישובי הפריפריה, ואף של אתרים במרכז הארץ, הוא אכן דבר חמור, ומשרד התקשורת נוקט לאחרונה פעולה כדי להביא לקיום החובה". צורף כנספח 9 לחוות הדעת מכתבו של היועץ המשפטי למשרד התקשורת, מיום ב' בחשון תש"ס )12.10.99(, אל מנהלי חברות הכבלים, והגם שהמכתב מנוסח באיפוק רב, כדרכו של היועץ המשפטי למשרד התקשורת, עולה מתוכו לכאורה כי החובה בנושא זה לא קוימה כראוי לאורך תקופה ניכרת. יצוין, כי נתקבלו גם אצלנו פניות של מי שמייצגים ישובים מן הפריפריה.

איני רוצה להקדים את המאוחר, ונושא זה אינו במוקד דיוננו הנוכחי, אך הוא מציף את השאלה המתבקשת, האם לא נוצר מצב שבו פיגרו הזכיינים מאוד בנושא חשוב זה, שכמובן כרוך בהשקעה כספית, אך שבוודאי חפץ מעניק הזכיון כי יבוצע לטובת אותם בציבור שמרוחקים הם ממרכזי בילוי ותרבות, ובעבורם הערוצים השונים הם תחליף חשוב ונחוץ; אכן יש עתה, ככל הנראה, פעילות נמרצת יותר לכיוון זה, אך יהא על השר לבחון האם ניתן לומר שבכך מולאה החובה בקפידה? - לכך אין תשובה ברורה; מכל מקום, אם יתברר לשר, בשלב המתאים להחלטה, כי ההוראות לא מולאו בקפידה, יהא עליו לשקול אם בידו לתת למי שחובתו לא קוימה לכאורה במלואה לאורך שנים, אם כך יוברר, להמשיך ולזכות בברכה כלכלית אדירה. מטבע הדברים, תיוותר השאלה בעינה עד הגיע המועד לבירורה.

4. הענקת רשיונות מפ"א לחברות הכבלים

א. כללי

משמצאנו כי קיימת חובה להעברת התשתית בתום תקופת הזכיון, וכי טרם הגיע המועד לדון בהארכת הזכיונות, וממילא מכרז אינו ניתן לביצוע עתה, עלינו לבחון - על יסוד מצב דברים זה -

את השאלה המקורית, היינו האם רשאי שר התקשורת, במצב המשפטי הקיים כיום, ליתן מכוח סעיף 4 לחוק הבזק רשיונות מפ"א לחברות הכבלים, המתבססים על תשתית הכבלים שהוקמה על ידיהן. על ההכרעה בשאלה זו להתקבל תוך בחינת מסגרת סמכותו ושיקול דעתו של השר על רקע הוראות הדין.

סעיף 4 לחוק הבזק קובע לאמור:

"הענקת רשיון, 4. )א( השר רשאי להעניק רשיון לביצוע פעולות בזק

שינויו ושלילתו ולמתן שירותי בזק ולקבוע בו תנאים ורשאי הוא להורות כי הרשיון יוענק בדרך של מכרז; הרשיון יכול שיהיה כללי או מיוחד; אין במתן רשיון כללי כדי למנוע מתן רשיון מיוחד לפעולה או לשירות הכלולים ברשיון הכללי.

)ב( במתן רשיון יובאו בחשבון, בין השאר,

שיקולים אלה:

1( ( מדיניות הממשלה בתחום הבזק;

1( א( שיקולים שבטובת הציבור;

2( ( התאמתו של מבקש הרשיון לבצע את

פעולות הבזק ולתת את שירותי הבזק

שלגביהם הוא מבקש רשיון;

3( ( תרומת מתן הרשיון לתחרות בתחום הבזק

ולרמת השירותים בו."

כאמור, שר התקשורת מבקש ליתן רשיונות למפעיל פנים-ארצי לכל דורש, לרבות חברות הכבלים, אשר יעמוד בתנאי סף ובקריטריונים שייקבעו בתקנות, שטיוטתן הועברה לעיוננו )טיוטת תקנות הבזק )הליכים ותנאים לקבלת רשיון כללי למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים(, התש"ס- 2000( )להלן - טיוטת התקנות(.

ב. הענקת רשיון - המשמעות המעשית

במסגרת בחינת המשמעות המעשית של הענקת רשיונות מפ"א לחברות הכבלים נודעת חשיבות מיוחדת לתנאי הקבוע בתקנה 17 לטיוטת התקנות -

17 ".)א( בעל הרשיון יהיה הבעלים והמפעיל של רשת הבזק הציבורית שבאמצעותה הוא מספק שירותים למנוייו" .

על פי ההוראה, בעל הרשיון, קרי - בעל רשיון להפעלה פנים-ארצי, המוגדר בתקנה 1 כ"רשיון למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים", יהא בעל "רשת בזק ציבורית", שהגדרתה: "מערכת של מיתקני בזק, המשמשת או המיועדת לשמש לאספקת שירותי בזק לכלל הציבור באזור מוגדר, הכוללת מרכזות ומתגי מעבר, רשת גישה וציוד תמסורת, לרבות כבלים מתכתיים, סיבים אופטיים או קווי תמסורת אלחוטיים המשולבים ברשת, והכל לרבות מערכת רט"ן, ומערכת בזק בין-לאומית, ולמעט רשת פרטית, קו נל"ן, ציוד קצה וציוד קצה רט"ן".

נוכח מסקנתנו לעיל, לפיה חלה על חברות הכבלים חובה להעביר את התשתית לבעלי הזכיונות החדשים בתום תקופת הזכיון, מתעוררים שני קשיים במישור המעשי.

ראשית, בהתחשב בתקופתו של הרשיון כמפורט לעיל - אין בטחון שחברות הכבלים עומדות בתנאי האמור; זאת, הואיל וישנה וודאות לגבי בעלותן בתשתית - ככל שהמדובר בתשתית הכבלים הקיימת - רק ביחס לחלק קטן מתקופת הרשיון, ולאחריו קיימת אפשרות שתתממש חובת מכירתה, אם יזכה גורם אחר במכרז. יוצא איפוא שלכאורה אין חברות הכבלים עומדות - על פי המצב המשפטי לעת הזאת - בתנאי של קיומה בידיהן, למשך תקופת הרשיון, של רשת בזק ציבורית, כנדרש בטיוטת התקנות.

שנית, על פי עמדת משרד התקשורת, יקבלו חברות הכבלים רשיון למפעיל תקשורת פנים-ארצית נייחת, אשר מכוחו יוכלו, בתוך זמן קצר יחסית, לאחר שדרוג מערכת הכבלים, ליתן לכל מנוייהן שירותי אינטרנט מהיר ושירותים מתקדמים אחרים, כמו גם שירותי טלפוניה. כך, בין אם יוארכו זכיונותיהן לשידורי כבלים ובין אם לאו, יהיה בידיהן רשיון למתן שירותי תקשורת על גבי תשתית הכבלים, שתוקפו הרבה מעבר לתקופת הזכיון הנוכחית, וזו תהפוך בעצם חסרת משמעות. כזכור, על פי טיוטת הרשיון, הכוונה היא לתיתו לתקופה של 10 או 12 שנים, אשר בסיומה ניתן להאריכה - מפעם לפעם, ללא הגבלה - לתקופות נוספות של 10 שנים כל אחת; ואילו תום התקופה המקורית של הזכיונות הנוכחיים הוא בין השנים 2002 ו- 2005. התוצאה המעשית תהא, כי לא יהיה עוד מקום לעריכת מכרז לזכיון לשידורי כבלים, כיוון שלא ניתן יהיה לכפות על החברות את העברת התשתית לזוכה, בשעה שבידיהן רשיון התקף הרבה מעבר לתקופת הזכיון.

אכן, לכאורה אין קשר בין שני ההסדרים: בעת מתן הרשיון למפעיל פנים-ארצי כמבוקש מצויה בידי חברות הכבלים תשתית בזק בבעלותן. תקופת הרשיון נקבעת ברשיון עצמו ולא בתקנות, כך שניתן, לכאורה, לטעון כי הדרישה לתשתית אינה לכל תקופת הרשיון, ולפיכך אין מניעה ליתן לחברות את הרשיון עתה ולדון עמן בעתיד בשאלת הבעלות. ואולם, אין לכך לדעתנו אחיזה במצב המשפטי הקיים, ואין לקבל גישה הקובעת סטטוס רב-שנים ובעל משמעות שאינו חוקי כיום ושחוקיותו תיקבע רק בחקיקה מאוחרת, אם בכלל. להלן נפרט את נימוקינו.

ג. פעולה מינהלית והסדר חקיקתי

1. סעיף 6ז)א( לחוק הבזק קובע לאמור:

"לא ישדר אדם שידורי כבלים, לא יקים ולא יקיים תחנת שידור ולא יפעילה אלא אם כן קיבל זכיון לפי פרק זה"

סעיף 6ח)א( לחוק קובע כי:

"זכיון לשידורי כבלים יינתן על פי מכרז פומבי שתפרסם המועצה".

סעיף 6 יט לחוק ממשיך וקובע:

"השר רשאי לתת לגבי כל אזור זכיון אחד לשידורי כבלים".

מהוראות הדין שהובאו לעיל עולה, כי מתן רשיון במתכונת המוצעת כיום, שימנע מכרז בעתיד, יסכל את תכלית ההסדר בנוגע לשידורי כבלים, כנתינתו בחוק. אכן, יש קושי גדול בקבלת עמדת משרד התקשורת, לפיה רשאי השר ליתן רשיון כיום. קושי זה טמון בכך שפרק ב1 לחוק הבזק מהווה הסדר כולל, לרבות מתן זכיון בדרך של מכרז ובלעדיות בשידורי כבלים באזור הזכיון. מתן רשיון כאמור יסכל לא רק את חובת המכרז ואת חובת המכירה, אלא ירוקן למעשה מתוכן את ההסדר הקבוע בפרק ב1 לחוק הבזק.

במקרה דנן, הקביעה כי שידורי טלויזיה בכבלים יבוצעו על פי זכיון שיינתן לזוכה במכרז שתפרסם המועצה היא מהקביעות המרכזיות שבהסדר האמור, אם לא היסודית שבהן. ממנה נגזרות קביעות רבות נוספות. העובדה שמשרד התקשורת מעוניין שהשידורים בכבלים יהיו על פי רשיונות אין די בה, מכיוון שהמחוקק קבע שהדבר ייעשה על פי זכיון. על משרד התקשורת, איפוא, לילך למחוקק ולשכנעו שהגיעה העת לשנות את קביעתו הקודמת, שהיתה - ועודנה - בבסיס ההסדר כולו. דבר זה לגיטימי, כמובן- אך הפה שאסר - רק הוא יכול להתיר.

2. לא למותר להזכיר כאן את טענת משרד התקשורת בסוגיית הקדמתו של מועד המכרז. על פי הטענה - המקובלת עלינו כאמור - אין ניתן להכריע עתה באשר להארכת הזכיונות, הואיל וטרם הגיע המועד לדיון בה. ואולם, אותה טענה עצמה כוחה יפה גם בהקשר דנן, דהיינו - אם אין ניתן לדון בסוגית הזכיונות, לא ניתן לכאורה גם לנקוט כיום בפעולה מינהלית של מתן רשיון מפ"א ל - 10 או ל- 12 השנים הבאות, כמפורט בטיוטת הרשיון. זאת - שכן משמעותה המעשית היא כאמור ויתור על הדיון בסוגיית הארכת הזכיונות, ובצורך לפרסם מכרז חדש ולהעביר את התשתית לזוכה שייבחר.

3. אף עמדת חברות הכבלים היא, כי גם אם לא תתקבל גישתן באשר לפרשנות סעיף 6יא)ב( לחוק הבזק, הנה אם יינתן להן כיום רשיון לשירותי תקשורת לפי סעיף 4 לחוק, לא תהא עוד בתום תקופת הזכיון חובת מכירה, שכן תשתית הכבלים לא תהא כזאת המשמשת בעיקרה לצרכי שידורים, כהגדרת המונח "תחנת שידור" בסעיף 6א לחוק. זאת, הואיל ואם יינתן לחברות הכבלים כיום רשיון מפ"א, תהא תמונת המצב, בתום תקופת הזכיון, של אספקת שירותים רבים נוספים על גבי התשתיות הקיימות, אשר לגישתן של חברות הכבלים יהוו עיקר. אם יתממש תרחיש זה ירוקן איפוא מתוכן מכל וכל ההסדר החוקי הקיים כיום.

4. )א( אכן, עמדת משרד התקשורת היא כי - חרף הקושי - יש ליתן לאלתר רשיונות לפי סעיף 4, והודגש כי המשרד שואף לשנות את החוק בנוגע לשידורי הכבלים, אך הצהיר כי בכוונתו לבצע שינוי זה לאחר מתן הרשיונות. בסדר דברים זה יש כדי לעורר בעיות רבות )מעבר לאמור לעיל(, המטעימות בעינינו את העדר האפשרות המשפטית לביצוע צעד זה.

)ב( כך למשל, מתן רשיון לפי סעיף 4, במצב החקיקתי הקיים, עלול למנוע מהמחוקק את חופש הפעולה הנדרש בגיבוש מחדש של ההסדר בתחום שידורי הכבלים, כיוון שהמחוקק יידרש להכרעה לאחר שכבר ניתנה לחברות הכבלים הזכות לתשתית, וכמאמר חכמים "הלכה חמורך, טרפון", קרי, החלב כבר נשפך וההפסד לציבור נגרם, וזאת על-ידי מעשה מינהלי המנוגד להסדר שבחוק.

)ג( יתר על כן, מי לידנו יתקע כי חקיקה תתקבל בכנסת כפי שתוצע על ידי משרד התקשורת, והיו דברים מעולם. במקרה זה עלול להיווצר מצב שבו שוק התקשורת הוסדר למעשה - על-ידי המינהל, אך לא להלכה, על-ידי המחוקק; מחד גיסא יינתנו רשיונות אשר יעצבו מציאות מסוימת, אך מאידך גיסא תורה החקיקה הראשית על הסדר שונה. עם מצב כזה אין להשלים, ובוודאי שאין לילך לעברו בעיניים פקוחות.

)ד( כאמור, עמדת משרד התקשורת היא כי יש לתת לאלתר רשיון לפי סעיף 4 לחוק לחברות הכבלים, ומתן הרשיון ייעשה תוך "הידברות" עימן והסכמה על ביטול הבלעדיות בתחום שידורי הטלויזיה בכבלים.

גם אם יסכימו חברות הכבלים עם החלתה של מדיניות חדשה ומתן רשיונות על פי סעיף 4 לחוק, כעמדת משרד התקשורת, וליצירת מצב משפטי חדש שבו אין עוד בלעדיות בשידורי טלויזיה בכבלים, אין בהסכמתן כדי לאיין את הוראת הבלעדיות הקבועה בחוק. זאת, כיוון שההגבלה על מתן זכיונות נוספים אינה רק זכות של בעלי הזכיונות הקיימים, אלא הוראה בדבר חקיקה המופנית אל השר.

)ה( זאת ועוד, הלכה היא, כי שאיפה של רשות מרשויות המדינה או הסכמתה לשינוי עתידי במדיניות אינה יכולה ליתן בסיס לריקון דבר חקיקה ראשי מתוכן.

שידורי הטלויזיה בכבלים שינו את אופיים משנת 1986 ועד היום. כך - לדוגמא - ביקשו חברות הכבלים ליצור שינוי דה פקטו על ידי יצירת מסך אחיד ושידורים משותפים. פעולה זו, אף שזכתה לתמיכת הרגולטור, לרבות המועצה לשידורי כבלים והממונה על ההגבלים העסקיים, לא אושרה על ידי בית הדין להגבלים העסקיים, בהעדר הסדר חוקי מתאים וביטוי מפורש לכך בחוק.

כה אמר בית הדין טרם שינוי החקיקה:

"אנו סבורים, כי ההסדר הכובל אותו אנו מתבקשים לאשר, אינו עולה בקנה אחד עם מטרת המחוקק בחוק הבזק. כוונת המחוקק, כפי שהיא משתקפת בחוק הבזק והתקנות שהותקנו מכוחו, היתה ליצור רשתות שידור בכבלים אזוריות, ולא כפי שמתקבל על ידי ההסדר הכובל, רשת שידור ארצית )שיש בה "חלונות" מקומיים(. כוונה זו מסוכלת על ידי ההסדר הכובל." )תיק הגבלים עסקיים 445 אי.סי.אס. מערכות כבלים בישראל בע"מ ואח' נגד הממונה על ההגבלים העסקיים, הגבלים עסקיים, הוצאת ועד מחוז תל-אביב-יפו )תשנ"ה( 316 ,298(

ולמטה משם הוסיף בית הדין:

"משמעותה של טענה זו, למעשה, היא כי ראוי ליצור )כפי שיצרו המבקשות בפועל בכפוף לאותם "חלונות"( - רשת שידור ארצית בכבלים. טענה זו קוראת לנו לשים את עצמנו במקומו של המחוקק. המחוקק היה מעוניין ברשתות כבלים אזוריות דווקא ואילו אנו, אם נקבל את הטענה, נביע בכך את דעתנו שהמחוקק שגה בקונספציה אותה שיווה לנגד עיניו" )שם, שם(.

אכן, על החלטה זו הוגש ערעור לבית המשפט העליון )ע"א 614/94 אי.סי.אס. מערכות כבלים בישראל בע"מ ואח' נ' הממונה על ההגבלים העסקיים ואח'(; מהסיבות המפורטות בהחלטה שם חזרו בהם הצדדים מהערעור, ומכל מקום הוסרו המכשולים שנזכרו בהחלטת בית הדין דלעיל עם חקיקתם של תיקוני החקיקה המתאימים )ראו תיק מחוזי - ה"ע 446/95 )י-ם( עידן חברה לכבלים בע"מ ואח' נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, דינים מחוזי, כרך כ"ו )469 ,)4(.

הוא הדין גם לענייננו. מתן רשיונות על פי סעיף 4 לחוק הבזק יביא לשינוי במפת התקשורת באופן מהותי ודרמטי הרבה יותר מאשר קיומם של שידורים משותפים.

גישתי איפוא היא, כי כל עוד ההסדר החקיקתי הקיים הוא הסדר מלא ושלם, שמכוחו מוגשמים ערכים שונים, כמו שוויון בדרך מכרז, בלתי אפשרי לעקפו כל עוד לא תוקנה החקיקה.

ד. דו"ח רוזן

אתייחס, בקצירת האומר, לטענה לפיה המהלך האמור נעשה במסגרת יישום המלצות דו"ח רוזן. אעשה כן מבלי לקבוע מסמרות באשר למעמדו המשפטי של הדו"ח.

בהמלצה 24 בדו"ח נאמר, בהאי לישנא:

"מומלץ לבצע הסדרה מחדש של ענף הכבלים, תוך הידברות עם חברות הכבלים; ההסדרה צריכה לכלול את פתיחת ענף הכבלים לתחרות, הארכת תקופת הזכיונות של חברות הטלויזיה בכבלים והענקת רשיונות למתן שירותי תקשורת פנים-ארצית נייחת )תשתית, תמסורת, תקשורת נתונים וטלפוניה(, שיאפשר לחברות אלה המשך מתן שירותי הטלויזיה בכבלים ואפשרות לאספקת שירותי תקשורת ומולטימדיה מגוונים.

התנאי המקדים להרחבת מעמדם של מפעילי הטלויזיה בכבלים ושינוי אופי פעילותם, ממעמד של מפעילי טלויזיה בכבלים על פי זכיון למעמד של מפעילי שירותי תקשורת בעל רשיון כללי, ומזכיונות המוגבלים לתום תקופת הזכיון הנוכחי לרשיונות בעלי אופק זמן ארוך - כמקובל ברשיונות לתחום התקשורת, הוא ביטול המונופול "דה פקטו" שירותי טלויזיה רב-ערוציים בכבלים והסדרה מחדש של ענף הטלויזיה בכבלים" )ההדגשות הוספו(.

יש לקרוא המלצה זו בין היתר על רקע החלטת הממשלה מס' 1177 מיום 3.1.97, שעניינה "בחינת המדיניות בענף התקשורת ופתיחתו לתחרות"; בסעיף א.7 להחלטה זו, שבעקבותיה הוקמה ועדת רוזן, נאמר:

"לפתוח לתחרות את תחום הטלוויזיה בכבלים

)טל"כ( עם סיום תקופת הזכיון הראשונה של

חברות הטל"כ...

בנוסף לאמור, אם בתהליך הפתיחה לתחרות של

תחום התקשורת הפנים-ארצית, כאמור לעיל,

יורשו חברות הטל"כ לפעול בתחום זה, יתאפשר

לאחרים לספק שידורי טל"כ לפני סיום תקופת

הזיכיון הראשונה של חברות הטל"כ".

היועץ המשפטי למשרד התקשורת מציין בהגינותו בחוות דעתו, כי "מהלך זה יחייב תיקון שורה של הוראות בחוק הבזק". לצורך זה היו ערים גם מחברי דו"ח רוזן שהוגש לשרת התקשורת ולשר האוצר עוד באלול תשנ"ח ) ספטמבר 1998 ( ) ראו המלצה 36 לדו"ח (.

אודה ולא אבוש: קשה להלום כיצד התהפכו היוצרות באופן שהמותנה הקדים עצמו לתנאי המקדים, ותנאי זה הפך עמום ונתון להידברות; אתמהה.

ואם יטען הטוען כי החלטת הממשלה או דו"ח רוזן גובשו בשעה שטרם בשל האינטרנט המהיר, אף אנו נשיבו כי היא הנותנת; ייכבדו איפוא משרדי הממשלה ויביאו את המכלול בפני המחוקק על מנת שיאמר את דברו.

ה. הסדרים חקיקתיים בתחום התקשורת

אכן, ייחודיותו של שוק התקשורת, הן מבחינת האינטרסים הציבוריים החשובים שהוא מגשים, והן מבחינת מורכבותו וריבוי בעלי התפקידים בו, הביאה לכך שככלל, בטרם נכנסו שחקנים חדשים לשוק, קדמה קביעה מפורטת בחוק של הסדרים עיקריים. כך למשל, ההסדר בפרק ב1 לחוק הבזק עובר לכניסת שידורי הכבלים; חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן 1990-, שקדם לכניסת הטלויזיה המסחרית והרדיו האזורי; פרק ב2 לחוק הבזק שהכין את הקרקע לכניסת שידורי הלויין; ולאחרונה ההסדר החקיקתי בעניין הערוץ השלישי.

יתר על כן, גם שינוי מהותי בתנאי פעולתו של שחקן מסוים בשוק זה בא לידי ביטוי בחקיקה. כך - לדוגמה - תוקן פרק ב1 לחוק הבזק במטרה לאפשר שידורים משותפים לחברות הכבלים )ראו דיוננו לעיל(, וכן על מנת לאפשר ערוצים ייעודיים בכבלים. הוא הדין לאפשרות שהוענקה לבעלי הזכיון לשידורי כבלים, למשדרי הערוצים הייעודיים בכבלים ולבעלי הרשיון לשידורי לויין, לשדר שידורי חדשות שאינם אזוריים, אפשרות שאף היא עוגנה בחוק בהסדר מפורט.

במיוחד כך - לענייננו - כאשר המציאות שונה באופן משמעותי כל כך מזו שהייתה לנגד המחוקק עת חוקק את הסדר שידורי הטלויזיה בכבלים. הדעת נותנת, כי לא ניתן לבטל על דרך פרשנות או באקט מינהלי את ההסדר שקבע המחוקק, ובכך לרוקנו מתוכן, לקעקעו ולהפכו לאין, על מנת להתאימו למציאות החדשה. דרך הישר היא שינוי דבר החקיקה; על המחוקק לשוב וליתן דעתו לסוגיות השונות העולות בהיבטים המשפטיים, הציבוריים, החברתיים והתקשורתיים ולהסדיר, בדרך שתראה בעיניו מתאימה, בעקבות הצעה ממשלתית ותוך קיום דיון ציבורי, את פני שוק התקשורת המתהווים.

ו. הענקת רשיונות- סיכום

התוצאה היא איפוא, כי על פי הוראות החוק, ונוכח חשיבותו של המכרז במשפט הישראלי - בחוק ובפסיקה - ומן הבחינה הכלכלית והחברתית, ומרכזיותו בהסדר הכולל המצוי בפרק ב1, אין ניתן לעקוף את הוראות הדין בנושא זה באמצעות פעולה מינהלית, ויהא השיקול - התחרות - חיובי וראוי כאשר יהא. מתן רשיון מפ"א לחברות הכבלים - המרוקן למעשה מתוכן את ההסדר הקבוע כיום בחוק - ללא שינוי כולל בחקיקה, הוא בלתי אפשרי. אכן, הואיל ובמצב המשפטי הקיים כיום אמורה תשתית הכבלים לעבור לזוכה החדש שייבחר במכרז, מתן רשיון כאמור יהיה פעולה בחוסר סמכות, ולמצער - שהשר אינו רשאי לעשותה בגדרי שיקול הדעת, ונדרשת חקיקה ראשית בטרם מתן רשיונות.

שינוי ההסדר החקיקתי, אם יידרש, לצורך שימוש בתשתית הכבלים למטרות האחרות, ראוי שיתן מענה, כאמור, לבעיות המתעוררות ממעמדן של חברות הכבלים ביחס לתשתית מזה, ולערכים הכלכליים והחברתיים שיש לשקוד על הסדרתם בעידן הנוכחי, מזה.

לא למותר לציין, כי גם נוכח התפתחויות בשוק התקשורת, שאך על מקצתן עמדנו לעיל, פשיטא הוא כי קיימים גם שיקולים חדשים אשר התעוררו בשנים האחרונות, שכיום יש להביאם בחשבון עם הסדרת נושא שידורי הטלוויזיה בכבלים. כך, למשל, יתכן כי במבנה החדש השתנו למעשה ארחות יישומה של הזכות לחופש הביטוי, והתווספו פרמטרים הדורשים הגדרה שונה של מהות - בכלי התקשורת האלקטרונית ובעידן של תחרות. אדרש לכך בקצרה בהמשך.

בדרך האמורה, תוכל הממשלה להציג בפני המחוקק הסדר כולל, ובכלל זה גם שינויו או ביטולו של ההסדר המופיע כיום בפרק ב1. לדעתנו, על כל הסדר חקיקתי בנושא לשקף את ערכי היסוד של שיטת הממשל והמשפט בישראל, הצריכים להנחות את המחוקק בבואו לפעול בתחום התקשורת, במיוחד נוכח הפוטנציאל הגלום בתשתית הכבלים, ובשים לב לסוגיית הבעלות בה; נראה שזו הדרך הנכונה והראויה.

ה. חקיקה

על מנת לממש מדיניות בתחום התקשורת, כפי שהיא מוצגת על ידי משרד התקשורת, יש כאמור צורך בשינוי המצב החוקי; על החקיקה שתגובש יהיה לענות על הערכים שעמדו ביסודה של דרישת המכרז. במלים אחרות, אם יוחלט על ויתור על מכרז בגלל הסיבות שתוארו לעיל, יחייב הדבר תיקון בחקיקה, שבו - הדעת נותנת - יובאו לידי ביטוי, בין היתר, הערכים שיפורטו להלן. מובן כי איני בא לשים עצמי במקומו של המחוקק, אלא לציין את העקרונות הראויים - לדעתנו - להישקל.

כאמור, שיטתנו המשפטית מכירה, ככלל, בחשיבות המיוחדת שבעריכת מכרז. אין זה חידוש. זהו פשוטם של דברים. על הרעיונות העיקריים שביסודו של המכרז עמד גם בית המשפט העליון במספר הזדמנויות. בבג"צ גוזלן קבע השופט )כתארו אז( שמגר:

"שניים הרעיונות העיקריים ביסודו של המכרז:

)א( האינטרס הציבורי - היינו הבטחת ממשל תקין על ידי ניהול עניינה של הרשות בדרך שיש בה משום מתן סיכוי שווה ויחס זהה והוגן לכל איש מתוך הציבור. בשל אינטרס זה על הרשות לכלכל מעשיה באופן כזה שלא תעניק זכויות במתן אספקה או שירותים, אלא על פי כללים, שנועדו להבטיח שוויון והעדר משוא פנים וליצור אמון בשיקוליהם והוראותיהם של המופקדים על המינהל הציבורי.

...

)ב( האינטרס העסקי - משמע, המטרה להשיג מן הקבלן או הספק המציע שירותים או אספקה את האיכות המעולה ביותר האפשרית של השירות או המוצר, תמורת מחיר נמוך ככל האפשר ותוך המועד התואם את דרישותיה של הרשות" )בג"צ, 368/76, אליהו גוזלן נ' המועצה המקומית בית שמש ואח', פ"ד ל"א)505 ,)1, בעמ' 511; ראו גם בג"צ 6176/93 אליקים 1986 - אגודה שיתופית חקלאית להתיישבות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ"ח )158 ,)2(.

הכלל הנוהג והדעה המקובלת הם, כי הקצאת המשאבים בדרך של מכרז היא, על פי רוב, לא רק שוויונית אלא גם הנכונה והיעילה למשק. מכרז הוא, בדרך כלל, הכלי המתאים ביותר לתמחור הזכות המוקצית.

ואולם, מקובלנו כי ייתכנו נסיבות מסוימות שבהן - לאחר שקילה ובחינה - יתברר כי אינטרס הציבור מצדיק סטייה מסוימת מהכלל האמור, והעדפת הסדר אחר; ובענייננו - כוונת משרד התקשורת לעבור ממשטר רגולטורי של זכיונות בדרך של מכרז למשטר של רשיונות, אם אכן כך יסוכם. דומה שאין חולק שמעבר כאמור אינו מייתר את הצורך להבטיח גם את הערכים העומדים בבסיס המכרז.

כאמור, לגישתנו - והדברים חורגים אל מעבר לעמדתו של משרד האוצר - התמורה הכלכלית למדינה בהקשר דנן איננה התמורה היחידה הנדרשת. על כל חקיקה שתוצע ליתן מענה לערכים דוגמת שוויון, חופש הביטוי, ערכים כלכליים, שמירה על התחרות ושירות יעיל והוגן לצרכן. אעמוד בקצרה על עיקרי הדברים:

1(( שוויון

ויתור על מכרז מחייב שמירה על ערך השוויון, אשר ביטויו, בהעדר מכרז, עשוי להיות - למשל - בהבטחת נגישות התשתית למשתמשים, הן בתחומי תקשורת הנתונים והן בתחומי השידורים, באופן שאינו נתון לויכוח עתידי ולפרשנויות שונות מצד בעל התשתית כלפי המתחרים בו במתן השירותים. בלא מתן אפשרות גישה לתשתית, יקשה עד מאוד לפתח תחרות אמיתית. ראוי לשקול כיצד להבטיח כי מי שבידיו תשתית כה חיונית, המשמשת הן לשידורי כבלים והן לשימושי תקשורת מגוונים, לא יהיה הגורם הבלעדי - מעין שומר סף - שישלוט גם בגישה לאותה תשתית, תוך מניעתה מאחרים לפי רצונו.

2(( חופש הביטוי

לשם שמירה על חופש הביטוי יש להבטיח קיומן של במות שונות בשוק התקשורת, ובמסגרת זו ראוי שהמחוקק יתן דעתו גם לסוגיית הבעלות הצולבת בשוק התקשורת, לענפיו השונים.

3(( ערכים כלכליים

אחד העקרונות המנחים בבחירת הזוכים במכרזים בתחום התקשורת בשנים האחרונות כולל, במקרים המתאימים, בין היתר, את שיקול התמורה הכלכלית שתקבל המדינה בעבור המשאב המועבר לזוכה. ההשקפה שבבסיס גישה זו היא, כי בעבור נכס הניתן לזוכה יש לקבל תמורה נאותה. הדברים נכונים בין אם המדובר בנכס השייך למדינה, ובין אם זו זכות המוענקת על ידי המדינה. הדבר נובע מעמדה בסיסית, שלפיה נכסים וזכויות מעין אלה הם קניינו של הציבור, ותמורת כל הטבה שמעניק הציבור, בצורה כלשהי, במישור הכלכלי-העסקי, באופן שקניין ציבורי הופך למקור רווח לפרטים בחברה, הוא זכאי לתמורה הולמת. עמדה זו אינה מאבדת מחיוניותה גם בהקשר דנן. במסגרת ההסדר החקיקתי יש איפוא לשקול את האופן בו תובטח תמורה כלכלית הולמת למדינה. אין להעלות על הדעת אחרת.

4(( שמירה על התחרות

שמירה על תחרות במשטר של רשיונות בנסיבות הקיימות, שבהן תימצאנה חברות הכבלים בנקודת זינוק טובה בהרבה מגורמים פוטנציאליים אחרים, יכולה להעשות באמצעות מספר עקרונות שיהוו חלק מההסדר החקיקתי, על פי בחירת המחוקק, כגון, בתחום השידורים - הפרדה של הבעלות על התשתית מן הבעלות על ערוצי שידור או צמצום מהותי של בעלויות צולבות בהקשר זה. בדרך זו ניתן יהיה להבטיח כי מי שבידיו הבמות לא ישלוט בתכנים המשודרים. לפיכך, יש לשקול להבטיח בחקיקה, כפי שמציע משרד התקשורת, כי בעלות בתשתית הכבלים לא יהא פירושה בעלות בשידורי הכבלים. אמצעי אחר הוא מניעה של בעלויות צולבות והגבלת שיעור הבעלות הכוללת מתוך שוק התקשורת הרחב יותר. לעניין זה ניתן ללמוד מהמגבלות החלות במדינות מערביות שונות בהקשר זה. הדעת נותנת כי ריבוי שחקנים בתחום, ופתיחת מגוון אפשרויות בפני הצרכן, יביאו עמם שירות טוב יותר לציבור, במחירים סבירים.

5(( זכויות צרכנים

בעת עיצובה של החקיקה המתאימה לעידן התקשורת החדש, יש ליתן את הדעת גם לזכויות הצרכנים ולאופן הבטחתן.

6(( שמירה על זכויות המדינה

זכותה של המדינה להתיר שימוש בשישית מתשתית הכבלים קבועה בסעיף 6לד לחוק הבזק; זכות זו אינה צריכה לכאורה להיגרע במקרה של מעבר ממשטר של זכיונות למשטר של רשיונות, ויש להקפיד כי תישמר בכל הסדר חקיקתי חדש.

ו. סיכום

על יסוד האמור לעיל הגעתי לכלל מסקנה כי אין בידיו של שר התקשורת, במצב המשפטי הקיים, להעניק רשיונות לשירותי תקשורת פנים-ארצית נייחת לבעלי הזכיון לשידורי כבלים, וכי נדרשים תיקוני חקיקה קודם להענקת רשיונות כאמור וכתנאי לה.

אומר דברים אחדים לסיום: הטענה העיקרית העלולה להיטען נגד חוות דעת זו היא, כי אין בה כדי לפתוח את השוק לתחרות במלואה כאן ועכשיו, שלא כציפיית משרד התקשורת. התשובה לכך, בעיני, היא בשניים.

ראשית, ישנם כידוע צעדים שניתן לנקוט אשר יקדמו מתן שירותי אינטרנט מהיר לציבור, ואין להקל בהם ראש, גם אם לא נעברה כל כברת הדרך. זאת, באמצעות הליכים למתן רשיונות מתאימים על בסיס טכנולוגיות זמינות אחרות. אכן המדובר בעניין שבמדיניות והוא מסור לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים.

שנית במישור העקרוני: הדגש בגישתי המשפטית בעניין זה אינו רק התמורה הכספית שתגיע לקופת המדינה. זהו שיקול חשוב; אין הוא העיקרי. האינטרסים החברתיים והציבוריים-ערכיים הם היסוד.

אכן, כוח והון מעורבים בנושא דנן. אינטרס הציבור הוא, ולכן חיוני הדבר, כי המדינה תשקול היטב את סוגיית ריכוז הכוח בתחום רגיש כמו התקשורת; שיקול זה מתחייב מן השכל הישר ומתוך חובת ההגינות. אינטרס הציבור הוא לתת הזדמנות לגורמים נוספים להתחרות על משאבים מרכזיים. פתיחה מהירה של התחרות, גם עם חברת "בזק", היא יעד חשוב; גם זו צריכה להעשות תוך שוויוניות והוגנות כלפי הציבור.

לעניות דעתי, עדיף לעצב הסדר ראוי בחקיקה ראשית, על בכיה לדורות, וכבר היו דברים מעולם. נושא רגיש, הכולל אינטרסים אדירים, טוב שיידע הציבור כי המחוקק נתן דעתו עליו, גם אם הדבר יימשך עוד חודשים אחדים, וכמאמר חכמינו בענייני דרכים "זו קצרה וארוכה וזו ארוכה וקצרה" )עירובין נ"ג ע"ב(; שיקולים לטווח ארוך ראוי שיגברו על שיקולים לטווח קצר. המשמעות היא הפשלת שרוולים ומאמץ גדול בשיתוף פעולה מצד כל הנוגעים בדבר.

בחתימת הדברים אודה מאוד למשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד דוידה לחמן-מסר, לעוזרי עו"ד יורם בונן ולעו"ד נגה רובינשטיין ממחלקת הייעוץ והחקיקה על סיועם הטוב, בימים ולילות של דיונים.

אליקים רובינשטיין

פרסומת - תוכן מקודם
פסקדין הוא אתר תוכן משפטי ופלטפורמה המספקת שירותי שיווק דיגיטלי למשרדי עורכי דין,
בהכנת הכתבה לקח חלק צוות העורכים של פסקדין.