הכרזה על קרקע כחקלאית מהווה חלק מתוכנית פוגעת לצורך פיצוי הפרט בגין פגיעה במקרקעין

בית המשפט קבע לאחרונה, בע"א 1968/00, חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה (להלן – "פסק הדין"), כי הכרזה על קרקע חקלאית, כשלעצמה, אינה מזכה את בעל הזכות במקרקעין, בפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 (להלן – "החוק"), אולם, התפיסה החותרת לצמצום היקף הפגיעה בבעל הקניין הפרטי בלא פיצוי, על רקע זכותו החוקתית שנפגעה, מצדיקה את ראיית ההכרזה והתוכנית המייעדת את הקרקע לשימוש חקלאי הבאה בעקבותיה, כמקשה אחת לצורך חישוב הפיצוי המגיע לבעל הקרקע.

במקרה שבנדון, תבעה המערערת מהועדה המקומית לתכנון ובנייה פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק בטענה, כי התכניות הפוגעות פגעו בחלקה, אשר נרכשה על ידי המערערת בשנת 1974, במובן זה שייעודה על פי התכנית המקורית לדרכים ולבנייה שונה ליעוד חקלאי ונאסרה בה הבנייה למגורים, ובעתיד הרחוק ישתנה יעודה לבנייה ציבורית, דבר אשר יחייב גם פעולות הפקעה. הועדה דחתה את טענות המערערת וכך אף בית המשפט המחוזי, בטענה שהמערערת לא הוכיחה כי נגרם לה נזק עקב החלת התוכניות על מקרקעיה, ומכאן שלא נתגבשה זכותה לפיצוי.

בית המשפט המחוזי ביסס את קביעותיו העובדתיות על חוות דעתו של שמאי מטעם ועדות התכנון וקבע, כי השימוש בחלקה במהלך ה- 18 השנים האחרונות היה שימוש חקלאי בלבד; החלקה נמצאת בלב אזור חקלאי ללא פיתוח ותשתית לבניה למרות סיווגה מאז 1943 כאזור בניה למגורים. לפיכך, משלא נעשה מאומה כדי להכשירה למטרה זו, לא הוכח כי נגרם למערערת נזק כתוצאה מהתוכניות הפוגעות.

סעיף 197 לחוק, אשר מהווה מקור להגשתן של תביעות רבות, קובע:

"(א)נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.

(ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התוכנית; שר הפנים רשאי להעריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה".

סעיף 200 לחוק מפרט את הוראות הפטור מחובת תשלום פיצויים על פגיעה במקרקעין, ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין.

זה מכבר דן בית המשפט בהחלתו של סעיף 197 לחוק, אשר פוגע, שלא במתכוון, בזכות הקניין של הפרט, היינו פגיעה בסעיף 3 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, שכן "אין פוגעים בקניינו של אדם".

בע"א 377/79, אדיתפייצר ואח' נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ואח', פ"ד ל"ה (3) 645, קבע בית המשפט, כי משהופקעה קרקע בדרך של הוראה מפורשת, קמה הזכות לפיצוי הוגן וככל שנתחזק מעמדה של זכות הקניין, כך גבר הצורך לצמצם את הפגיעה בה להכרחי בלבד, ועמה נתחזקה חובת פיצוי בעל הקניין על פגיעה בזכותו.

בפסק הדין שלפנינו, הדגישה אף כבוד השופטת פרוקצ'יה, כי:

"השינוי שהתרחש במעמדה של זכות הקנין לאור חקיקתו של החוק היסוד, העניק מעמד על-חוקתי לזכות זו והביא שינוי באיזון הראוי בין זכויות בעל הקנין הפרטי שנפגע לבין האינטרס הציבורי הנוגד (בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל). תפיסה זו מביאה עמה פירוש מצמצם לזכות הרשות הציבורית לפעול לתכנון בנין עיר בלא פיצוי לפרט הנפגע (דויטש, קנין, 1997, כרך א', עמ' 286-7; פסק דינו של השופט טירקל בפרשת הורוויץ, שם, פסקה 5). ככל שנתחזק מעמדה של זכות הקנין, כך גבר הצורך לצמצם את הפגיעה בה להכרחי בלבד, ועמה נתחזקה החובה לפצות את בעל הקנין על פגיעה בזכותו".

מהי אם כן הדרך לחישוב הפיצויים המגיעים לפי סעיף 197 לחוק בגין פגיעה בערכו של מגרש בגין שינוי תכנית בניין עיר?

במספר פסקי דין שניתנו בעבר נקבע, כי לצורך חישוב הפיצוי, יש לקבוע את ערך המקרקעין ערב תחילת התוכנית, בניכוי ערכם כמקרקעין המיועדים לצורכי ציבור. היינו, המדובר במבחן אובייקטיבי, בו נבחנת מידת הפגיעה על פי היחס בין שווי המקרקעין ערב ההודעה על התוכנית הפוגעת לבין שווי המקרקעין ערב החלתה של התכנית. לפיכך, מידת הפגיעה ובחינת הפגיעה בערכו של מגרש בגין שינוי תכנית בניין עיר הנה שאלה שמאית. בשאלה זו, נכשלה כאמור, העוררת, מחוסר הוכחה, משהתשתית הראייתית העיקרית לצורך שמאות אומדן הפגיעה לקה בחסר מהותי, שכן, גישתו של השמאי מטעם המערערת, התעלמה מהשלכותיה של תוכנית ת.מ.א 3 על אפשרויות הבניה בחלקה, ושמטה בכך את הקרקע תחת חוות הדעת השמאית. משכך, בהיעדר חוות דעת שמאית משכנעת, הכוללת את מלוא הנתונים החיוניים לתביעת הפיצויים, לא קמה תשתית עובדתית המבססת את תביעת הפיצויים.

אולם, כאמור, הדיון העיקרי בפסק הדין שלפנינו, עסק בסוגיית משמעות הכרזתה של קרקע כחקלאית ואישור התוכנית הפוגעת מספר שנים לאחר מכן לעניין חובת הפיצוי של הפרט בגין הפגיעה בקניינו. על פי העובדות שבפסק הדין, עיקר ייעודה של החלקה הנדונה, על פי התוכנית המקורית שלה, היה לאזור מגורים ג', והתוכניות הפוגעות ייעדו את החלקה לשימוש חקלאי ובעתיד לאזור מגורים ג'. בין התוכנית המקורית, לבין התוכניות הפוגעות אשר ייעדו את החלקה לשימוש חקלאי ובעתיד לאזור מגורים ג', אירעו שני אירועים תכנוניים שעשויה היתה להיות להם השפעה על שווי המקרקעין בטרם הוחלו התכניות הפוגעות: האירוע האחד נוגע להכרזת המקרקעין כקרקע חקלאית (בשנת 1968), והאירוע האחר מתייחס לתכנית הדרכים הארצית תמא /3 (להלן – "תוכנית תמא /3") (בשנת 1976), אשר קבעה את המרחב האסור לבנייה מכביש החוף ועד לקו הבנין במגרשים הסמוכים.

בית המשפט בחן, האם היתה לאירועים אלה השפעה על שווי המקרקעין בטרם הוחלו התכניות הפוגעות, ואם כן, מהו שיעורה של הפגיעה, ומגיע למסקנה, כי ההכרזה עלולה להביא עמה ירידה ניכרת בערך המקרקעין, גם בלא ששונה יעוד המקרקעין על פי התוכנית.

ומכאן קובעת השופטת פרוקצ'יה, כי אומנם קיימים מיקרים בהם קיימת סמיכות זמנים בין החלת ההכרזה לבין החלת התוכנית המייעדת את הקרקע לחקלאות ואז טבעי הדבר, כי יש לראותם כהליך תכנוני אחד. אולם, וכאן החידוש, "גם מקום שקיים פער זמנים, ואפשר אף פער של שנים, בין ההכרזה לבין התוכנית, ראוי לראות בשני השלבים הליך תכנוני אחד...

במקרה שלפנינו, חלפו שנים רבות ממועד ההכרזה על הקרקע כחקלאית ב- 1968 ועד לאישור התכניות הפוגעות ב- 1982. חרף מעבר השנים הרב בין שני שלבי ההליך התכנוני, ראוי להשקיף על ההכרזה והתכניות הפוגעות כמיקשה אחת לצורך חישוב היקף הפגיעה של בעל זכות הקנין".

בית המשפט קבע, כי נטל ההוכחה בדבר קיום פגיעה ושיעור הפגיעה מוטל, על התובע פיצוי, כאשר הוכחת הפגיעה נעשית באמצעות הערכה שמאית, וכאן כאמור, לא עמדה המערערת בנטל המוטל עליה. התשתית הראייתית העיקרית לצורך שמאות אומדן הפגיעה לקה בחוסר מהותי, כאשר השמאי מטעם המערערת הניח, בניגוד לקביעת בית המשפט המחוזי, כי מגבלות תמ"א 3 לגבי המרחב האסור לבנייה בסמוך לכביש המהיר אינן חלות על החלקה.

כבוד השופט ריבלין, הוסיף לעניין שאלת היקף הפגיעה ממנה סובל מי שרכש את קניינו לאחר שהרשות פגעה במקרקעין מבלי לשלם פיצוי לבעלים המקורי, כי שיטה לפיה רוכש נכס זכאי לפיצוי בגין פגיעה תכנונית באותו הנכס, משל היה בעליו בעת הטלת המגבלה, היא רצויה, שכן הרשות, המייצגת את כלל הציבור, היא שצריכה לשאת בעלות של הפגיעה.

פסק הדין התקבל כאמור ברוב דעות.

אם כן יוצא, כי בית  המשפט בפסק דינו, מנסה לצמצם ככל הניתן את האפשרות לפגיעה בקניינו של הפרט ללא תשלום פיצוי בצידה, גם אם הפגיעה משרתת את האינטרס הציבורי בכללותו, תוך הרחבת הגדרתו של  ההליך התכנוני מן השלב המוקדם ועד לשלב הסופי, גם אם המדובר בפער זמנים גדול.

* עו"ד רוית קוקוי, ממשרד עוה"ד אלטשולר-ולנר מתמחה בדין האזרחי - מסחרי, דיני חברות, חוזים, קניין רוחני והעבודה. כמו כן, עו"ד קוקוי עורכת תכנים באתר המשפט הישראלי פסקדין

**כל המידע המוצג במאמר זה הנו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/או חוות דעת משפטית כלשהי. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים