רפורמה משפטית או הפיכה משטרית? מה אפשר ללמוד ממקסיקו

אתגרי עצמאות מערכת המשפט במקסיקו לאור תיקוני החוקה משנת 2024

מבוא 

לפני כארבע שנים התקיים בישראל אירוע מרשים של כנס נציגויות השופטים הבינלאומי. שופטים מכל העולם הגיעו לארץ בשם נציגויות השופטים שבארצם. יו"ר הנציגות בארץ, כב' השופט ירון לוי, הטיל עלי את תפקיד ליווי המשלחות הלטיניות, לאור הכירותי את השפה והמנטליות שלהם.

בין היתר השתתפו ארבעה שופטים ממקסיקו שעימם קשרתי קשרי ידידות. אלו סיפרו לי אז על הרפורמות הצפויות בארצם ותיקוני החוקה, וחששם שהדבר יפגע בעצמאות הרשות השופטת ובמעמדם האישי והמקצועי, ועל. אז נראו לי הדברים רחוקים מאוד ולא רלוונטיים אלינו. בשנת 2024 עברה רפורמה משפטית רחבת היקף בחוקי מקסיקו, אשר המניע שלה כלשונם של תומכיה:  Cómo es posible que los Jueces, que no son¿ elegidos por el pueblo, anulen leyes y acciones adoptadas por los representantes electos del pueblo?" ( ובתרגום חופשי - "הכיצד שופטים שאינם נבחרי העם, יבטלו חוקים ופעולות שנעשו בידי נבחרי העם?") מזכיר מאוד את המניע לרפורמה המשפטית בישראל. גם חלק מתיקוני החקיקה מזכירים את יוזמות החקיקה בארץ. מטרת ביקורי במקסיקו (מעבר לחוויות המונדיאל הנהדרות!) היתה לבקר בבתי המשפט, לשוחח עם שופטים מכהנים, שופטים בדימוס ועם אקדמאים העוסקים בתחום ולהבין כיצד הרפורמה במקסיקו השפיעה על מלאכת השפיטה ומעמדה של הרשות השופטת ואמון הציבור בה.

הקדמה 

מקסיקו ממוקמת בין ארצות הברית למרכז אמריקה. בירתה מקסיקו סיטי. אוכלוסייתה כ- 135 מיליון תושבים. שיטת הממשל היא רפובליקה נשיאותית פדרלית.

נשיאת מקסיקו הנוכחית היא  קלאודיה שיינבאום, הידועה בכינוי "LA DOCTORA" בשל כך שהיא פיזיקאית בעלת דוקטורט בהנדסת אנרגיה והייתה חלק מפאנל מדעני האקלים של האו"ם שקיבלו את פרס נובל לשלום. היא כיהנה לפני בחירתה לנשיאות, כראש עיריית מקסיקו סיטי, אחת הערים המאוכלסות ביותר בעולם (כ- 10 מיליון תושבים).

עם בחירתה היא הפכה לאישה הראשונה, וליהודייה הראשונה (הוריה היו חברי ה"בונד" במזרח אירופה שנמלטו למקסיקו), שנבחרה לנשיאת מקסיקו, במדינה קתולית ברובה, הידועה בתרבותה הפטריארכלית העמוקה. שיינבאום ניצחה עם כ-60% מהקולות בבחירות הגדולות ביותר בהיסטוריה של מקסיקו, תוצאה שסימנה הישג היסטורי.

פופולריות זו והשליטה בבית המחוקקים הביאו לקידומם של סדרת יוזמות חקיקה שהחל בהן הנשיא הקודם, אנדרס מנואל לופז וששינו את יחסי הכוחות וכללי המשחק שבין הרשות המבצעת לרשות השופטת במקסיקו.

בין היתר הוגבלו סמכויות בית המשפט במתן צו AMPARO ,[2] שונתה שיטת בחירות השופטים, כולל שופטי בית המשפט העליון ושופטים פדרליים ומקומיים, לשיטה בה הם נבחרים על ידי האזרחים בקלפי; ארגון מחדש בית המשפט העליון כך שמספר השופטים צומצם מ-11 ל-9, ותקופת הכהונה הוגבלה ל-12 שנים; הוקמו גופי פיקוח חדשים על הרשות השופטת כגון בית דין משמעתי לשופטים ולעובדי מערכת המשפט; הוקם מוסד של "שופטים ללא פנים" המאפשרת אנונימיות לשופטים העוסקים בתיקי פשיעה מאורגנת כדי להבטיח את ביטחונם. כמו כן בוצע קיצוץ רוחבי בהוצאות הרשות השופטת, כולל ביטול הטבות שונות לשופטים וקביעת תקרות שכר לפי ערכאות, כנגזרת של אחוזים משכרו של נשיא הרפובליקה.

חלק מתיקוני החקיקה הזו מזכירים את הצעות החוק שקידמו הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בישראל לפני כשלוש שנים וגרמו למחלוקת חריפה בחברה הישראלית. ההתקפה האיסלמונאצית ב 7/10/23 והמלחמות שבאו בעקבותיה במספר זירות הקפיאו בינתיים את מרבית יוזמות חקיקה אלו בישראל.

אך כיוון שנראה שמדובר בהקפאה זמנית ויתכן שהנושא יחזור לסדר היום הלאומי, מעניין לראות כיצד השפיעה הרפורמה המשפטית/ההפיכה המשטרית במקסיקו, הן בקשר לפעילותו של בית המשפט העליון והן בפעילותם של השופטים בכלל הערכאות, לרבות הערכאות הדיוניות.

מאמר זה נעשה במסגרת שבתון לימודים במקסיקו ומסתמך הן על עיון בדברי חקיקה, פסיקה מקומית ומאמרים משפטיים והן על שיחות עם עמיתים מקסיקנים ועם אנשי אקדמיה. כמובן שגם משחקי המונדיאל שהתקיימו במקסיקו עניינו אותי והיו מהסיבות שהביאו אותי לבנות תוכנית שבתון זו.

עצמאותה של מקסיקו

מלחמת העצמאות של מקסיקו התחוללה בשנים 1810-1821 ובה השיגה מקסיקו את עצמאותה מידי  האימפריה הספרדית, ששלטה בה משנת 1521. המלחמה החלה כמרידת איכרים כנגד אדוני הקרקעות, אך גרמה בסופו של דבר לשיתוף פעולה בין הכוחות הליברלים ובין הכוחות השמרנים והביאה לעצמאותה של מקסיקו.

בתחילה הוגדרה מקסיקו כמונרכיה חוקתית. זו הייתה המושבה לשעבר היחידה של האימפריה הספרדית שהקימה מונרכיה לאחר עצמאותה.[3] אך זו לא האריכה ימים. המלוכה בוטלה אחרי כשנתיים בגלל מרידות עממיות ואיבוד תמיכת הצבא. הקיסר אוגוסטין דה איטורבידה, כינס את הקונגרס בשנת 1823 והתפטר. החוקה הראשונה של מקסיקו שהקימה את הרפובליקה נחקקה בשנת 1824. זו הייתה חוקה פדרלית, שהתבססה על עקרונות הרפובליקה האמריקאית ודגלה בהקמת מערכת פדרלית של ממשל.

בשנת 1857 פרצה מלחמת האזרחים המקסיקנית בין השמרנים לליברלים. מלחמה זו הייתה עקובה מדם ונמשכה כשלוש שנים אז כיהנו שתי ממשלות בו זמנית, ממשלה אחת שמרנית במקסיקו סיטי וממשלה ליברלית בוורה קרוז. המלחמה הסתיימה בינואר 1861 בניצחון של הליברלים והתקבלה חוקה חדשה שכללה עקרונות ליברליים.

בעקבות לחצים לביצוע תיקונים לחוקה, באוקטובר 1916 התקיימו בחירות לאספה מכוננת חדשה. ב- 5 בפברואר 1917, אושרה החוקה החדשה, שכללה צמצום בעקרונות הליברלים שהיו מקובלים בחוקה הקודמת. חוקה זו, עם התיקונים שהתקבלו במשך השנים, תקפה עד היום.

החוקה המקסיקנית

החוקה המקסיקנית ( Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) היא הנורמה הבסיסית (Grundnorm) של המערכת המשפטית והפוליטית של מקסיקו.

החוקה נחקקה כאמור בשנת 1917, לאחר מאבקים פוליטיים, כלכליים וחברתיים והיא כללה חידושים מהותיים במבנה השלטוני של המדינה לצד עקרונות סוציאליים וחקיקתיים. החוקה מבטיחה את עקרון הפרדת הרשויות בין הרשות השופטת, הרשות המבצעת והרשות המחוקקת, כאשר בראש הרשות המבצעת עומד נשיא המדינה, אשר אחראי על ביצוע החוקים שמחוקק הקונגרס הפדרלי.

החוקה המקסיקנית מורכבת מ-9 פרקים. היא העניקה לבתי המשפט הפדרליים סמכות שיפוט במקרים של מחלוקות חוקתיות, סכסוכים בין מדינות או בין אחת המדינות שמרכיבות את מקסיקו לבין הרשות הפדרלית ועניינים הנוגעים לאמנות בין לאומיות.

צו אמפרו

במשך עשרות שנים המאפיין הייחודי במערכת המשפט המקסיקנית היה הסמכות לתת  צו "AMPARO" שמשמעו הגנה או סיוע. המדובר בכלי משפטי חוקתי רב-עוצמה להגנה על זכויות יסוד מפני הפרות של הרשות המבצעת או המחוקקת. הצו היה נהוג עוד מהמאה ה-19 ומטרתו להגן על זכויות האזרחים מפני עוולות שלטוניות. השימוש הנפוץ במתן צו אמפרו נעשה בכדי להגן על יחידים מפני חוקים או פעולות של רשויות המדינה הפוגעות בזכויותיהם החוקתיות ובאמנות הבין לאומיות. הוצאת צווים מסוג זה בתחום המיסוי (ביטול הטלת מיסים לא סבירים) הביאו להתנגשות קשה בין הרשות המבצעת לבין הרשות השופטת בעשור האחרון. הרפורמה משנת 2024 שנכנסה לתוקף באוקטובר 2025 הגבילה את יכולת בתי המשפט להעניק צווים אלו.

כיום קיימת דרישה ל"אינטרס לגיטימי" (נזק ישיר), מה שעורר חששות לגבי שחיקת הגנות הפרט. יתירה מזו, נקבע שבדרך כלל אי החוקתיות של פעולות הרשות המבצעת, תחול רק על העותר ולא על כלל הציבור.

יצויין שניתן לעתור גם למתן צווי אמפרו עקיפים (מעין "תקיפה עקיפה" של המשפט הישראלי) בפני בתי המשפט המחוזיים נגד חוקים, אמנות בינלאומיות ותקנות הגורמים נזק לעותר. נוסף על כך בתי המשפט המחוזיים דנים במסגרת צווי האמפרו העקיף גם בעניינים נוספים, כגון פעולות של גופים סטטוטוריים, פעולות של בתי דין מנהליים, פעולות של הרשות הפדרלית המשפיעים על הריבונות של המדינות או על תחום השיפוט של המחוז הפדרלי, החלטות הפרקליטות בדבר אי הגשת כתבי אישום או ביטול צעדים פליליים שכבר ננקטו.

עליונות החוקה

סעיף 133 לחוקה של מקסיקו קובע את עקרון העליונות החוקתית. החוקה הפדראלית ותיקוניה, ביחד עם הוראות האמנות הבינלאומיות שנחתמו על ידי נשיא הרפובליקה באישור הסנאט, מהווים את הנורמה העליונה של המדינה. החוקה מחולקת לשני חלקים: הדוגמטי והאורגני. החלק הדוגמטי מתייחס, בין היתר להגנה על זכויות האדם והאזרח. החלק האורגני מטרתו לארגן את השירות הציבורי. סעיף 135 לחוקה קובע שתיקוני החוקה נעשים בידי הקונגרס באמצעות הצבעה הדורשת רוב מיוחס של שני שליש מהנוכחים בקונגרס. טענת המבקרים הבסיסית נגד הרפורמה היא שחלק ממרכיביה עברו ללא רוב מיוחס  (וגם החלק שעבר ברוב מיוחס, הושג בתרגילים פוליטיים לא הוגנים).

הרשות המחוקקת במקסיקו

הקונגרס של מקסיקו (Congresso de la Unión), כמו בארה"ב כולל שני בתים: הבית התחתון (Cámara de Diputados ) והבית העליון (Senado da República). הקונגרס אחראי בעיקר לחקיקה, לפיקוח על פעולתה של הרשות המבצעת ולאישור תקציב המדינה. הבית התחתון כולל 500 חברים שמחולקים לשניים: 300 חברים נבחרים על פי אזורי בחירה, כאשר כל מחוז במדינה בוחר את נציגיו. 200 חברים נוספים נבחרים באופן של ייצוג יחסי ארצי. התפקידים של הבית התחתון: לחוקק חוקים, לנהל דיונים בסוגיות של מדיניות הממשל, לפקח על פעולתה של הרשות המבצעת ולאשר מועמדים לתפקידים בכירים. חברי הבית התחתון נבחרים אחת ל- 3 שנים.

הסנאט מורכב מ-128 חברים שמחולקים כך: 64 חברים נבחרים על פי אזורי בחירה ו- 32 חברים נבחרים בשיטת ייצוג ארצי. 32 חברים נוספים נבחרים דרך מערכת שהיא סינתזה של ייצוג אזורי ויחסי. תפקידי הסנאט הינם: אישור חוקים שמועברים מהבית התחתון, פיקוח על פעולתם של הכוחות המזויינים, אישור הסכמים בין-לאומיים מדיניים ומסחריים. 

הרשות המבצעת במקסיקו

הרשות המבצעת מונהגת בידי הנשיא של מקסיקו. הנשיא הנבחר מכהן לתקופה של שש שנים ואין אפשרות להיבחר מחדש לכהונה נוספת. מועמד לתפקיד הנשיא צריך להיות לפחות בן 35, יליד מקסיקו ותושב בה לפחות שנה לפני הבחירות. לנשיא סמכויות רחבות ביותר, כך למשל הוא רשאי למנות ולפטר פקידים בכירים בממשל.

הנשיא אחראי לקבוע את מדיניות החוץ של המדינה והכלכלה. כמו כן הוא המפקד העליון של הכוחות המזוינים ואחראי על מינוי הגנרלים של הצבא. בנוסף, נשיא מקסיקו הוא הגורם המוסמך להכין את תקציב המדינה ולהחליט כיצד לחלק את התקציב בין הגורמים השלטוניים. ביטול חוקי מס שונים שחוקק הפרלמנט גרם לקריסת תכנון התקציב הממשלתי ולמשבר קשה מול הרשות השופטת, והיווה ה"טריגר" הגדול לרפורמה המשפטית.

הרשות השופטת במקסיקו

הרשות השופטת של מקסיקו ממלאת תפקיד חיוני וחשוב בשמירה על שלטון החוק, זכויות אדם והאיזון בין הרשויות במדינה. החוקה מעניקה לרשות השופטת את הסמכות לפרש חוקים, להבטיח את יישומם הנכון ולפקח על הרשות המבצעת.

מערכת בתי המשפט במקסיקו כוללת סוגים שונים של בתי משפט. הערכאה הגבוהה ביותר הינה בית המשפט העליון של האומה. מתחתיו קיימת מערכת בתי המשפט הפדרליים הכוללת בתי משפט לערעורים, בתי משפט אזוריים ובתי משפט לעניינים מסוימים (כגון: דיני עבודה, דיני משפחה, דיני זכויות אדם, דיני עונשין). כל מחוז (STATE) במקסיקו אחראי להקים מערכת משפטית עצמאית משלה. במקרה של סכסוכים בין השלטון הפדרלי לשלטון המדינתי המקומי, ההכרעה נמסרת בחוקה לבית המשפט העליון. המבנה והסמכויות של בתי המשפט מזכירים מאוד את המצב השורר אצל שכנתה הגדולה, ארה"ב. [4]

בנוסף, הרשות השופטת במקסיקו ממלאת תפקיד מרכזי בשמירה על המשטר הדמוקרטי. בית המשפט העליון רשאי לפסול חוקים אם הם סותרים את החוקה ולבטל פעולות מנהליות שפוגעות בזכויות אדם ובזכויות הפרט (חופש הביטוי, זכות להליך הוגן ועוד). עד לרפורמה לפי החוקה היה יכול כל אדם לפנות לבית המשפט במקרה של הפרת זכויות אדם, גם אם הוא לא היה הנפגע הישיר מאותה פעולה. כיום זכות העמידה יוחדה רק למי שנפגע ישירות מפעולה חקיקתית או ביצועית.

בית המשפט העליון של האומה (SCJN)

בית המשפט העליון במקסיקו הוא הערכאה השיפוטית הגבוהה ביותר במערכת המשפט במקסיקו. בבית המשפט העליון כיהנו עד לרפורמה 11 שופטים.[5] לפני הרפורמה השופטים בבית המשפט העליון נבחרו על ידי הנשיא והמינוי הצריך אישור של הקונגרס. בית המשפט העליון היה דן בהרכב של 5 שופטים לפי מחלקות שמתמחות בתחומים שונים: עניינים פליליים, עניינים מנהליים, עניינים אזרחיים, ענייני עבודה ומחלקה נוספת העוסקת ביתר הנושאים. לאחר הרפורמה, מספר השופטים ירד לתשעה, זמן כהונתם הוגבל ל- 12 שנים והמחלקות בוטלו. כיום כל הנושאים נדונים בפורום הרחב של כלל שופטי בית המשפט העליון.

לבית המשפט העליון סמכות בלעדית לדון במחלוקות חוקתיות בין הממשל הפדרלי לבין אחד מהמחוזות המרכיבים את מקסיקו, למעט מחלוקות חוקתיות הנוגעות לענייני בחירות (בהמשך אתייחס לבית הדין לענייני בחירות). כמו כן, לבית המשפט העליון סמכות לערוך ביקורת שיפוטית על חוקים פדרליים או מדינתיים העומדים בסתירה לחוקה.[6]

עד לרפורמה, נשיא מקסיקו היה מגבש רשימה בת שלושה מועמדים לכל משרת שופט המתפנה בבית המשפט העליון. הסנאט, היה עורך שימועים לכל המועמדים ובוחר מקרבם את השופט שימונה, ברוב מיוחס של 2/3 מהנוכחים בהצבעה בסנאט. אם לא התקבלה החלטה בתוך 30 ימים, יכול  היה נשיא המדינה לבחור מתוך הרשימה את השופט שימונה. אם דחה הסנאט את כל המועמדים המופיעים ברשימה, על הנשיא היה לגבש רשימה חדשה בת שלושה שמות. אם דחה הסנאט גם את הרשימה החדשה, הנשיא היה בוחר את המועמד שמצא לנכון, בין אם הופיע ברשימה ובין אם לאו.[7]

את נשיא בית המשפט העליון בוחרים השופטים מקרבם לתקופת כהונה של 4 שנים.[8] שופטי בית המשפט העליון יכלו עד לרפורמה לפסול ביוזמתם חוקים לא חוקתיים, גם אם לא הוגשה עתירה בעניין.  נשיא בית המשפט העליון היה מודיע על כך לרשות הרלוונטית ובחלוף 90 יום אם אי-החוקתיות לא תוקנה, בית המשפט העליון יכול היה למסור הכרזה כללית על אי חוקתיות הנורמה, תוך ציון היקפה ותנאיה. בעבר נדרש שהכרזה כאמור תתקבל ברוב של שמונה מתוך 11 שופטים.[9] בספטמבר 2024, במסגרת תיקוני החוקה, צומצם כאמור מספר השופטים בבית המשפט העליון מ11 ל-9. כמו כן, בוטלה המסורת של דיון בהרכבים מצומצמים וכל התיקים נשמעים כעת בהרכב מלא של כל שופטי בית המשפט. סמכותו של בית המשפט לבצע ביקורת שיפוטית נשמרה, והוא עדיין רשאי להכריז על בטלות חוקים אך זאת רק ברוב של שישה מתוך תשעת השופטים.

בית המשפט העליון מכונה כ"אפוטרופוס של החוקה", תפקידו להבטיח את הפרדת הרשויות, את העיקרון הדמוקרטי וזכויות היסוד וכאמור הוא עומד בראש הרשות השופטת של הפדרציה. מנגנונים אלו מכונים אמצעי שליטה חוקתית. כשומר החוקה בית המשפט שומר על הסדר החוקתי שנכפה על הגופים המנהלים ועל זכויות וחירויות של אזרחי המדינה. החלטות בית משפט זה מחייבות את כל בתי המשפט ובתי דין אחרים במדינה.

כאמור, ההחלטות מתקבלות כעת בהרכב מלא כאשר כל שופטי בית משפט העליון משתתפים בדיונים. השופטים יחד עם צוותי העבודה שלהם מכינים טיוטות של החלטות בנושאים שעל הפרק. כל ההחלטות מתקבלות באמצעות הצבעה, באופן גלוי ולעיני כל.

נשיא בית המשפט העליון של מקסיקו המכהן היום הוא הוגו אגילר אורטיס [Hugo Aguilar Ortiz] הוא נבחר לתפקיד בבחירות הישירות שנערכו ביוני 2025, והושבע לתפקידו ב-1 בספטמבר 2025. אורטיס, הוא ממוצא ילידי (מיקסטק), הוא הנשיא הראשון של בית המשפט שנבחר ישירות.

לפני שנבחר לשופט ולנשיא בית המשפט העליון, אורטיס ניהל קריירה של עורך דין שהתמקדה במשפט חוקתי ובהגנה על זכויות עמים ילידיים. הוא שימש במשך שבע שנים כמתאם הכללי לזכויות עמים ילידיים ב"מכון הלאומי לעמים ילידיים" (INPI) של ממשלת מקסיקו, ותחת תפקיד זה סייע למפלגת השלטון לנהל התייעצויות ציבוריות סביב פרויקטים גדולים של תשתיות. בשנת 2011 כיהן כתת-שר לענייני עמים ילידיים בממשלת מדינת אואחאקה (Oaxaca). עוד בשנות ה-90 שימש כיועץ משפטי לחברי "הצבא הזפטיסטי לשחרור לאומי" (EZLN) וסייע בניסוח תיקונים חוקתיים הנוגעים לזכויות קהילות ילידיות. 

הכרעה במחלוקת בין רשויות

כשמתעוררות התנגשויות בין שתי סמכויות פדרליות (המחוקקת והמבצעת), או בין הסמכויות של המחוזות (המחוקקת, המבצעת והשופטת), לבין הגופים המנהליים של מקסיקו, או בין רמות שונות של הרשות המבצעת (פדרלית, מחוזית, מוניציפלית) הדבר מועבר להכרעת בית המשפט העליון. המטרה העיקרית בהליך זה הינה לחזק את הפדרליות של החוקה ולוודא את עוצמתה.[10]

פעולות הנגועות באי חוקתיות

עתירות לבית המשפט העליון של האומה, בטענה של סטייה מן הנורמות הכלליות, חוק, צו או תקנה, מוגשת בידי התובע הכללי של מקסיקו או בידי מי מהמפלגות הפוליטיות באמצעות הנהגותיהן הארציות או המדינתיות. תהליך הבדיקה על ידי בית המשפט מתחיל בניתוח מופשט של חוקתיות הנורמה, בית המשפט מסתכל על הנורמה מ"מעוף הציפור" ואינו עוסק במקרים פרטניים. אם בית המשפט מגיע למסקנה שהנורמה אינה חוקתית, הוא יכול לבטל אותה ברוב מיוחס של הרכב השופטים שיצביעו בעד ביטול הנורמה, כאמור לעיל.

בתי הדין לבחירות

בית הדין לבחירות הוא גוף מיוחד השייך לרשות השופטת של הפדרציה ולו סמכות השיפוט בענייני בחירות. זהו הגוף שאחראי לפתור מחלוקות שמתעוררות בבחירות הפדרליות והמקומיות. הוא גם מופקד על ביצוע הספירה הסופית של הקולות בבחירות לנשיאות ונותן תוקף לתוצאות הבחירות, תוך הכרזה על שמו של הנשיא הנבחר של מקסיקו.[11] הכרעתו סופית ולא ניתנת לערעור. לבית הדין מסונפות חמש לשכות אזוריות.[12] בית הדין לבחירות מורכב משבעה שופטים, המכהנים בתפקידם לתקופה בלתי ניתנת להארכה של 10 שנים.  חברי בית הדין בוחרים את נשיאו. הנשיא עומד בראש בית הדין ומכהן בתפקידו למשך 4 שנים. בית הדין הוא גוף קבוע, אך הלשכות האזוריות הן גופים זמניים, כלומר, הם עובדים רק בתקופת בחירות. כל אחת מהלשכות מורכבת מ- 3 שופטי בחירות. השופטים ממונים באותה לשכה לתקופה שאינה ניתנת להארכה של 8 שנים.

הלשכות האזוריות מוסמכות לדון, בין היתר, בנושאים הבאים: 1) בדיקת אי התאמות בעקבות הבחירות. 2) ערעורים על החלטות של רשויות הבחירות המחוזיות 3) טיפול בפניות אזרחים בקשר לטעויות הקשורות לרשימת הבוחרים או אי קבלת אישור הצבעה.

בית הדין לבחירות דן בעניינים הבאים: 1) ערעורים שהוגשו נגד פעולות או החלטות של הממונה הפדרלי לבחירות. 2) התנגדויות לתוצאות הבחירות המחוזיות. 3) ערעורים על החלטות של הלשכות האזוריות 4) דיון בעתירות בקשר להגנה על זכויות הפוליטיות-אלקטורליות של אזרחים 5) ביקורת חוקתית בקשר לדיני בחירות. 6) סכסוכי עבודה המתעוררים בקשר לעובדי הלשכות המחוזיות 7) הטלת סנקציות וקנסות על יחידים ומפלגות בגין הפרת חוקי בחירות.[13]

בתי משפט לערעורים

Tribunales Unitarios de Circuito הן ערכאות ערעור כלליות שמפוזרות בעשרים ותשע מחוזות שיפוט במקסיקו. תפקידם לדון ב: 1) ערעורים על פסקי דין, פסקי בוררות או החלטות ממשל מקומי 2) ערעורים על החלטות ביניים (Autos)  שניתנו על ידי בתי משפט מחוזיים (Jueces de Distrito)  3) ערעורים על החלטות של בתי המשפט הפדרליים לעניינים מנהליים  4) עניינים שהועברו מבית המשפט העליון של מקסיקו.

בתי המשפט המחוזיים Tribunales de Distrito

בתי המשפט המחוזיים הם הגופים השיפוטיים בערכאה הראשונה של הרשות השופטת של הפדרציה. הם מופקדים על סכסוכים המתעוררים בתחומים אזרחיים, פליליים, מנהליים ובענייני משפחה.

בנוסף קיימות כמה ערכאות מיוחדות: בית המשפט לנוער, האחראית על ההליכים השיפוטיים בעניינים פליליים ובענייני משפחה אשר נוגעים לילדים ונוער. בית הדין לעבודה העוסק ביישום חוקי העבודה. ובית משפט למקרקעין לו סמכות ייחודית לדון במחלוקת הנוגעת לעניין במקרקעין.

הרפורמה המשפטית של 2024 במקסיקו

הרפורמה המשפטית של 2024 היא שינוי חוקתי עמוק שהפך את מקסיקו למדינה הראשונה בעולם המנהיגה בחירה של כל שופטיה על ידי הצבעה עממית. הרפורמה הוצעה על ידי הנשיא לשעבר אנדרס מנואל לופס אוברדור (AMLO) ואושרה בצו תיקון חוקתי היסטורי (Decree) שפורסם ברשומות הרשמיות של המדינה ב-15 בספטמבר 2024.

במסגרת הרפורמה, שונו, נוספו ובוטלו סעיפים רבים בחוקת מקסיקו (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). התיקונים המרכזיים שחוללו את הרפורמה המשפטית הם כדלקמן [14]:

• בחירה בבחירות ישירות: כאמור לעיל, כל השופטים, כולל שופטי בית המשפט העליון ושופטים פדרליים ומקומיים, נבחרים על פי החוקה כיום על ידי האזרחים בקלפי. שופטים פדרליים נבחרים לקדנציה של 9 שנים (עם אפשרות לבחירה מחדש).

הקונגרס, הרשות המבצעת והרשות השופטת מציעים רשימות מועמדים. על המועמדים להחזיק בתואר במשפטים עם ממוצע ציונים גבוה, ניסיון רלוונטי של 5 שנים לפחות וללא עבר פלילי חמור.

חל איסור על מפלגות פוליטיות או גופים פרטיים לממן את קמפיין הבחירות של השופטים, והפיקוח על הבחירות מנוהל על ידי המכון הלאומי לבחירות (INE).

• ארגון מחדש של בית המשפט העליון (SCJN) :מספר השופטים צומצם מ-11 ל-9, ותקופת הכהונה הוגבלה ל-12 שנים. בוטלה החלוקה ללשכות (Salas): בית המשפט העליון פועל כעת רק במליאה מלאה (Pleno) בטענה שזה מגביר את השקיפות ומאפשר קבלת החלטות מרוכזות.
• גופי פיקוח חדשים: הוקם בית דין משמעתי ייחודי (גוף חיצוני למערכת המשפט) לחקירת שופטים ועובדי גוף מנהל של מערכת המשפט, ה-Tribunal de Disciplina Judicial. התיקון ביטל את "מועצת השפיטה הפדרלית" (CJF) הקודמת, שהייתה אחראית גם על ניהול בתי המשפט, והפריד את הפיקוח המשמעתי מהניהול המנהלי.

בית דין למשמעת שיפוטית מורכב מחברים שנבחרים גם הם בהצבעה עממית. לגוף זה יש סמכות לחקור, לשפוט ולהעניש שופטים ועובדי מערכת המשפט על שחיתות או חריגות, והחלטותיו הן סופיות ולא ניתנות לערעור.

• "שופטים ללא פנים"Jueces sin rostro) ): התיקון הכניס לחוקה מנגנון המאפשר  אנונימיות לשופטים העוסקים בתיקי פשיעה מאורגנת כדי להבטיח את ביטחונם.
• פגיעה בשכר השופטים וזכויותיהם: בוטלו הטבות שונות לשופטים, כולל תוספות וותק ונקבעו תקרות שכר במערכת המשפט לפי ערכאות באופן שהשכר מבוסס על אחוזים משכרו של נשיא הרפובליקה (Salary Caps). התיקון קבע כי אף שופט או עובד ברשות השופטת אינו יכול להרוויח שכר או ליהנות מהטבות ופנסיות הגבוהות מהתקרה שנקבעה לשכרו של נשיא הרפובליקה.

התנגדויות, מחלוקות והשפעות הרפורמה:

המהלך עורר התנגדות עזה מבית ומחוץ. המבקרים וארגונים בינלאומיים הזהירו כי הרפורמה עלולה לגרום לפוליטיזציה של בתי משפט ולאפשר למפלגת השלטון להשפיע על בחירת המועמדים. בנוסף, עלה חשש בקרב משקיעים זרים לגבי הביטחון המשפטי במדינה. כיום, הרפורמה נמצאת ביישום מלא תחת ממשלה של הנשיאה קלאודיה שיינבאום, הטוענת כי המהלך נחוץ למיגור השחיתות.[15]

בשיחות שניהלתי עם שופטים בדימוס, שופטים מכהנים, שופטי בית המשפט העליון והערכאות הדיוניות במחוז NUEVO LEON ועם אקדמאים מומחי משפט שעוסקים בתחום, הושמעו הסתייגויות רבות בקשר לרפורמה. נטען שאחוזי ההצבעה לבחירת שופטי בית משפט העליון היתה נמוכה מאוד (כ- 11%), שהתקציב שאושר למתמודדים להשתמש בבחירות ( מיליון פזות, שהם כ- 50 אלף דולר) אינו מאפשר להגיע לציבור הבוחרים ובפועל נבחרו שופטים לפי רשימות מומלצי מפלגת השלטון ,MORENA שדלפו לעיתונות עוד לפני הבחירות. שכרם של השופטים ותנאיהם נפגעו קשות ועצמאות הרשות השופטת בשפל חסר תקדים, לאור החששות של שופטים שלא להיבחר מחדש, תוך טענה שכתוצאה מכל הנ"ל, רק משפטנים בינוניים היום בוחרים בקריירה שיפוטית.

מאידך, המצדדים ברפורמה ובתוכם שופטים שנבחרו בדרך זו ומנהל בתי המשפט מציינים שהמגמה של ירידת אמון הציבור בבתי המשפט נבלמה ואף קיימים ניצנים של עלייה באמון הציבור במערכת המשפט. בנוסף מועמדים לשפיטה לא מוצגים לבחירה אוטומטית עם הגשת מועמדותם, אלא קיימת וועדת מסננת מקצועית, אשר בודקת את כשירותם המקצועית והאתית של המועמדים. רק אלו שמוכיחים רמת ידע משפטי מעולה, אופי מתאים לשפיטה ורקע אישי אתי ללא רבב, יכולים להציג את מועמדותם לבחירות.

למול זה, שופטי העיר MONTERREY (בירת מחוז נואבו ליאון בצפון מקסיקו) הביעו דאגה של ממש על עתידם המקצועי ורבים שוקלים לפרוש מתפקידם (כפי שחלק משופטי בית משפט העליון עשו) כשיישום הרפורמה תגיע למחוזם (בינתיים נדחה היישום לשנת 2027).

סיכום ומסקנות

מערכת השלטון במקסיקו מבוססת על הפרדת רשויות עם דגש חזק על סמכויות הנשיא. החוקה המקסיקנית מבטיחה עקרונות דמוקרטיים וזכויות אדם, אך חוותה שינויים ורפורמות לאורך השנים (השינוי העיקרי החל בעקבות הרפורמה המשפטית שקידמה הנשיאה הנוכחית בשנת 2024), ביניהם צמצום כוחו של צו האמפרו ורפורמות בהרכב ובבחירת השופטים בכל הערכאות, לרבות בבית המשפט העליון.

מעניין לציין שעל אף שהשלטון במקסיקו בידי מפלגת שמאל (MORENA) ובישראל בידי מפלגות ימין, הטענה הראשונית לרפורמה משפטית/הפיכה משטרית היא בדיוק אותה טענה, לאמור – "הכיצד שופטים שלא נבחרו בידי העם יבטלו דברי חקיקה וביצוע מדיניות של אלו שנבחרו בידי העם?".

ניתן לציין את התחושות של אלו ששוחחתי איתם והתחושות שקיבלתי אני בכל הביקורים בבתי המשפט ובשיחות והתכתבויות מייל עם דמויות אקדמיות. אלו חוששים מאוד לעתיד מערכת המשפט במקסיקו ועצמאותה והושמעה ביקורת רבה על יישומה. ניכר שנעשה מאמץ לרכך את תוצאות הרפורמה על ידי מנגנוני סינון ובקרה.

למען האמת, עוד מוקדם ליתן חוות דעת אובייקטיבית בקשר לתוצאות הרפורמה המשפטית במקסיקו. הדבר מצריך ביצוע מחקר אמפירי כמותי ואיכותני בחלוף כחמש שנים מהרפורמה, בכדי לבדוק את הטענות בעניין העלייה באמון הציבור במערכת המשפט.

עם זאת, בצד המקרו כלכלה ניתן לציין את החששות המרכזיים של המשקיעים הזרים מהרפורמה המשפטית במקסיקו בגלל הפגיעה בוודאות המשפטית, שחיקת העצמאות של בתי המשפט והחשש מפני השפעה פוליטית ואף פלילית על שופטים. המשקיעים חוששים כי בחירת שופטים בקלפי תהפוך אותם לתלויים במפלגת השלטון ובאינטרסים פוליטיים ושביטול שיטת המינויים המקצועית המבוססת על כישורים וניסיון לטובת מנגנון פופולרי, יכול להביא לכך ששופטים חסרי ניסיון וכישורים מתאימים יכריעו בסכסוכים מסחריים מורכבים. 

כתוצאה מכך קיים חשש כבד כי שופטים שנבחרו על ידי הציבור ייטו לפסוק לטובת אינטרסים לאומיים או חברות ממשלתיות (כמו חברת הנפט PEMEX או חברת החשמל CFE), על פני הגנה על זכויותיהם של משקיעים פרטיים וזרים.  המשקיעים גם חוששים שהרפורמה מפרה את מחויבויותיה של מקסיקו תחת הסכם הסחר עם ארה"ב וקנדה (USMCA), המזכיר מערכת משפט עצמאית ונקייה מהשפעות פוליטיות. אי-הוודאות כבר גרמה לפיחות של 15% אחוזים בערך הפסו המקסיקני מול הדולר בשנת 2024 ולפגיעה בדירוג האשראי. עם זאת ממחצית שנת 2025 ניכרת התאוששות של הפסו.

נכון הוא שעל אף הטענה העקרונית שצוינה לעיל שמושמעת בשתי מערכות שלטוניות (אצלנו ואצל המקסיקנים), בכל זאת השוני גדול בפרטים. למשל, הטענה המרכזית של שחיתות שפשטה בערכאות השיפוטית או ההשפעה של קרטל הסמים על מערכות השלטון כולל מערכת המשפט, הן טענות שזרות לחלוטין למצב בארץ. עם זאת, חייבים להיות ערים למתרחש בחו"ל בנושאים שנושקים לאתגרים שגם בארץ מערכת המשפט מתמודדת איתם, וללמוד מניסיונן.

 מנחם (מריו) קליין

אב, תשפ"ו

[1] שופט בכיר בבית משפט השלום בתל אביב-יפו. דוקטור למשפטים (Ph.D) מטעם אוניברסיטת תל אביב, מרצה באוניברסיטת בר אילן. ראשית תודתי נתונה לכב' הרשם רונן שוורץ מהמרכז להכשרה ולהשתלמות שופטים, לנטאלי קמחי, מנהלת המחלקה לקשרי חוץ וקשרים בינלאומיים בבית המשפט העליון ולגב' דליה נוימן, דוברת השגרירות ישראל במקסיקו, על הקשרים שעזרו לי ליצור עם גורמי הרשות השופטת במקסיקו ועם המוסדות האקדמיים שבה. תודתי גם לסטודנט יואל יפרח שערך מחקר מקדים על הנושא וכן לעו"ד אורי שרגאי ולכב' השופט ד"ר אביעד איגרא שעברו על המאמר והעירו הארות והערות חשובות. המאמר הוכן לצורך פרסום בעלון השופטים ע"ש השופט שמואל ברוך ז"ל.  

[2] סעד חוקתי מיוחד עליו ארחיב בהמשך.

[3] באמריקה הוקמו עוד שתי מונרכיות – האחת בברזיל, מושבה של פורטוגל לשעבר והשנייה האיטי, מושבה צרפתית לשעבר.

[4] ראו בקשר לכך מאמרי "מערכת ושיטת המשפט במדינת ניו יורק"  פורסם בעלון השופטים ע"ש השופט שמואל ברוך ז"ל-  https://www.psakdin.co.il/Document/%D7%9E%D7%A2%D7%A8%D7%9B%D7%AA-%D7%95%D7%A9%D7%99%D7%98%D7%AA-%D7%94%D7%9E%D7%A9%D7%A4%D7%98-%D7%91%D7%9E%D7%93%D7%99%D7%A0%D7%AA-%D7%A0%D7%99%D7%95-%D7%99%D7%95%D7%A8%D7%A7

[5] סעיף 94 לחוקה המקסיקנית.

[6] ראו גם - עדי כהן אהרונוב, ביקורת שיפוטית בידי בית המשפט העליון במקסיקו, מרכז המחקר והמידע, 3 במאי 2023.

[7] סעיף  96 לחוקה, לפני תיקונו.

[8] סעיף 97 לחוקה.

[9] סעיף (11) 107 לחוקה.

[10] https://www.nyulawglobal.org/globalex/judicial_power_high_courts_latin_america.html#mexico

[11]  מעין מקבילה לוועדת בחירות מרכזית אצלנו.

[12] מעין מקבילות לוועדות בחירות אזוריות אצלנו.

[13] מעין מקבילה לסמכות מבקר המדינה אצלנו.

[14] https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2024-09/senado-do-mexico-aprova-reforma-judicial-em-vitoria-de-lopez

[15] https://www.wilsoncenter.org/article/mexicos-2024-judicial-reform-politicization-justice

פרסומת - תוכן מקודם
פסקדין הוא אתר תוכן משפטי ופלטפורמה המספקת שירותי שיווק דיגיטלי למשרדי עורכי דין,
בהכנת הכתבה לקח חלק צוות העורכים של פסקדין.