היטל השבחה במקרה שקיימת תוכנית פוגעת

לאחרונה פורסמה פסיקתו של בית המשפט העליון בעניין הנדון בבתי המשפט מזה עשור שנים. בפסק דין ארוך ומפורט שוטחים השופטים את נימוקיהם והסבריהם להחלטתם. פסק הדין נדון בהרכב שבעה שופטים והוכרע בדעת רוב שיוצגה ע"י כבוד השופט תיאודור אור בו תמכו חמשה שופטים כנגד דעת המיעוט שיוצגה ע"י כבוד השופט מישאל חשין שבדעתו תמכו שני שופטים. נפסק כי העתירה נדחית וההחלטה שהתקבלה בערעור הראשוני בבית המשפט העליון (רע"א 7172/96) נשארת על כנה. בפסק דין נוגעים השופטים המכובדים בנושאים רבים הקשורים, דרך של שגרה, במלאכתם של שמאים ומשפטנים העוסקים בהיטלי השבחה ובתביעות פיצויים על ירידת ערך. כמו כן ניתן למצוא בפסק דין התייחסות נרחבת לפסיקה העדכנית וההיסטורית בנושאים אלו.

מעבר להחלטה על חבותם של העותרים בתשלום היטל השבחה עוסק פסק הדין רבות בשאלת פרשנותו של סעיף 4(5) בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, בשיטת חישוב היטל השבחה מדרגות או מקפצה, בהשוואה מבחינה חוקית, ישומית וכלכלית בין היטל השבחה ופיצויים לפי סעיף 197. במספר נושאים לא נאמרה המלה האחרונה כמו שאלת פרשנותם של הוראות המעבר בתוספת השלישית.

פרשנות כבוד השופט חשין

הקדמה

לדעת כבוד השופט חשין מטרת הפסיקה דלהלן היא פרשנותן של הוראות החוק המתייחסות לתכניות פוגעות מול תכניות משביחות והגדרה פשטנית של הזיקה בין הוראות אלו.

חלוקי הדעות בערעור הראשוני נסבו סביב שאלות הקשורות להיטל השבחה בגין מקרקעין שחלים עליהם תכניות משביחות ופוגעות כאחד בלי ששולם היטל עקב אף אחת מתכניות אלו. השאלות שנדונו בערעור הראשוני כלהלן: האם חישוב היטל השבחה מתייחס לתכניות משביחות ופוגעות כאחת החלות על מקרקעין? וכן כיצד יעשה החישוב של היטל השבחה כשחלות על מקרקעין תכניות משביחות ופוגעות?

מהי השבחה?

השבחה מוגדרת בתוספת השלישית כ"עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". החבות בתשלום היטל השבחה, המהווה 50% מההשבחה חלה במועד מימוש הזכויות במקרקעין שהינו אחד משלוש אלה: קבלת היתר בניה, התחלת השימוש במקרקעין והעברת מקרקעין הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין. החייב בהיטל השבחה הינו בעלים או חוכר לדורות. המועד הקובע הינו מועד תחילת התכנית, מועד אשור ההקלה או השימוש החורג.

השבחה מחושבת כהפרש בין שווי המקרקעין במצב חדש (המושבח) לבין שווים במצב קודם (לפני שהושבחו).

היטל השבחה על שום מה?

לענין אשור תכנית, החבות בהיטל השבחה מתייחסת רק לעליית שווי הנובעת משנויים תכנוניים שאושרו בתכנית. החבות בהיטל השבחה איננה חלה למשל על רווחי הון או שנויים בהיצע וביקוש מקרקעין, המשפיעים על שווי המקרקעין. הרציונל לחבות בהיטל השבחה הינו שיתוף הקהילה בעושר שרשויות הצבור העניקו לבעל המקרקעין (או החוכר לדורות) בעת אשור התכנית.

מועד תשלום היטל ההשבחה נקבע כמועד המימוש מאחר ורק במועד זה מנצל הבעלים את ההתעשרות שהוענקה לו ע"י רשויות הצבור ורק במועד זה קיימת תנועה כספית כלשהיא .

תכנית פוגעת

קיימות תכניות פוגעות בגינן מחויבת הרשות המקומית בתשלום פיצויים עקב ירידת ערך. החבות קיימת פרט למספר מקרים המפורטים בסעיף 200 לחוק, המגדירים סוגי פגיעה בגינן פטורה הרשות מתשלום פיצויים. רשאים לתבוע פצויים כל בעלי הזכות במקרקעין עליהם חלה התכנית ומקרקעין הגובלים בהם.

עקרי העובדות

המקרקעין נשוא הפסיקה הינם קרקעות בשטח כ-44 דונם בשכונת בית הכרם בירושלים בבעלות העותרים. על המקרקעין נשוא הפסיקה חלות התכניות כדלקמן:

1. תכנית הולידיי משנת 1930 המייעדת המקרקעין למגורים.
2. תכנית קנדל משנת 1944 המייעדת המקרקעין למגורים ומתירה 50% בניה.
   מאחר שתכנית הולידיי זהה לתכנית קנדל הדיון מתייחס לתכנית קנדל בלבד.
3. תכנית 62 משנת 1959 המייעדת 60% מהשטח לשטחי צבור, ומתירה ביתרת השטח 25% בניה, להלן התכנית הפוגעת.
4. תכנית 2005/6 משנת 1980, הכוללת שלשה שלבים ובשלב הראשון מעניקה למקרקעין נשוא הדיון זכויות בניה נכרות, שוות פחות או יותר לזכויות שהוענקו בתכנית קנדל, להלן התכנית המשביחה.

הבעלים לא תבעו פיצויים בגין ירידת ערך המקרקעין לאחר שאושרה התכנית הפוגעת. הבעלים מעונינים במימוש המקרקעין ובמועד המימוש קיימת כאמור, חבות בתשלום היטל השבחה. התכנית על פיה יקבע השווי במצב חדש הינה תכנית 2005/6, היא התכנית המשביחה.

הדיונים בערכאות השונות נסבו סביב המחלוקת מהי התכנית עליה תתבסס הערכת שווי המקרקעין במצב קודם. האפשרויות להערכת שווי המקרקעין במצב קודם הן כלהלן: לדרישת הוועדה המקומית, תכנית 62, הפוגעת, המורידה השווי במצב קודם ומעלה סכום ההיטל. לטענת הבעלים, תכנית קנדל, התכנית הראשונה, היא התכנית על פיה יגזר השווי במצב קודם, כך ששווי המקרקעין יעלה והחבות בהיטל השבחה תקטן.

סעיף 4 (5) בתוספת השלישית קובע הוראות לשומת ההשבחה במקרה בו חלות מספר תכניות על מקרקעין ללא ששולם היטל בגינן, כדלקמן: "במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שווים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שווים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה".

לדעת הרוב, בערעור הראשוני, הוראת סעיף 4(5) מתייחסת לרצף תכניות משביחות בלבד. מסלול הפיצויים בגין תכניות פוגעות ומסלול היטל ההשבחה בגין תכניות משביחות הם שני מסלולים נפרדים וחלים עליהם כללים שונים. אין לערבב בין שני מסלולים אלו, אין לתקן ע"י הליכה באחד מהם מצב שנוצר במסלול האחר ויש לו תקנה באותו מסלול אחר. מאחר ובמקרה זה לא חלות על המקרקעין רצף תכניות משביחות, לעניין חישוב היטל ההשבחה, לא תחול הוראת סעיף 4(5) אלא ההוראה הרגילה.

לדעת המיעוט, החוק עניינו בהתעשרות או בהפסד ממשי וכאשר קיימת תכנית פוגעת לאחר תכנית משביחה ניתן לחשב ההיטל בשתי חלופות, כדלקמן:

1. אם לא שולמו פיצויים בגין התכנית הפוגעת - ההשבחה תחושב מתכנית קנדל, התכנית הראשונה, לתכנית המשביחה.
2. אם שולמו פצויים בגין התכנית הפוגעת – ההשבחה תחושב מהתכנית הפוגעת למשביחה.

השאלה שבמחלוקת

חישוב השבחה נערך כאמור ע"י כימות ההפרש בין שווי המקרקעין לפני אשור התכנית (מצב קודם) ולאחר אשור התכנית (מצב חדש), פעולה המבוצעת ע"י שמאי מקרקעין. כשחל על המקרקעין רצף תכניות שאושרו בזו לאחר זו, שווי במצב קודם נקבע "בסמוך לפני אשורה של התכנית הראשונה".

עקר המחלוקת היא האם הוראת סעיף 4(5) מתייחסת לרצף תכניות משביחות בלבד, כפי שקבעה דעת הרוב בערעור הראשוני במקרה שתאושר הפסיקה בערעור הראשוני, תקבע ההשבחה כהפרש בין שווי המקרקעין ערב (ההדגשה שלי נ.ס.) התכנית המשביחה (בהתאם לזכויות שהוענקו בתכנית הפוגעת) לשווים לאחר אשור התכנית המשביחה - כדרישת הוועדה המקומית. במקרה שתתקבל דעת המיעוט, יקבע שהוראות סעיף 4(5) מתייחסות לתכניות משביחות ופוגעות כאחת ובמקרה זה חישוב ההשבחה כהפרש בין שווי המקרקעין בהתאם לתכנית המשביחה ושווים בהתאם לתכנית הראשונה (כדרישת הבעלים).

מאחר ולא ניתן להכריע בדין עפ"י פרושו הלשוני גרידא של סעיף 4(5) יש לאמץ פרשנות אחרת בהסתמך על כללי פרשנות מקובלים, כלהלן:

1. המחוקק לא בא לחולל שינוי מהותי בדין באופן אקראי ואגבי.
2. יש לתת לחוק מובן שלם, קוהרנטי צודק וסביר.

בערעור הראשוני נקבע ע"י כבוד השופט אור כי הוראות סעיף 4(5) נוצרו על מנת לשרת שתי תכליות, כלהלן:

1. פישוט הליכי החישוב. אין מקום בעריכת שומה לכל אחת מהתכניות המשביחות וניתן לחשב ההשבחה כהפרש בין שווי המקרקעין לפני התכנית המשביחה הראשונה לשווים לאחר התכנית האחרונה.
2. מניעת פירצה אפשרית בדיני ההשבחה, כך שבמועד המימוש, קמה לבעלים המחויבות בגין כל התכניות המשביחות שקדמו למימוש.

במקרה להלן נקבע בדעת הרוב כי הוראות סעיף 4(5) אינן חלות.

גישת המקפצה לעומת גישת המדרגות

בקרב קהילת השמאים והמשפטנים מוכרות שתי גישות לחישוב ההשבחה במקרה שאושרו מספר תכניות בזו אחר זו כלהלן:

1. גישת המקפצה הגורסת כי ההשבחה הינה ההפרש בין שווי המקרקעין עובר לתכנית הראשונה לבין שווים לאחר התכנית האחרונה.
2. גישת המדרגות הגורסת כי ההשבחה הינה סכום ההשבחה המחושבת בנפרד לגבי כל תכנית ותכנית, לאחר שכל השבחה שוערכה למועד תחילת התכנית האחרונה.

דעת הרוב בערעור הראשוני, קובעת כי גישת המקפצה הינה הפרשנות המחייבת לענין סעיף 4(5). אולם לדעת כבוד השופט חשין "גישת המקפצה אינה גישה מחוייבת הדין ולא עוד אלא שאפשר אין היא גישה מותרת כלל".

לדעת כבוד השופט חשין גישת המקפצה איננה מאפשרת לחלץ מעליית שווי המקרקעין את הרכיב הנובע משינויים תכנוניים. ההשבחה המחושבת בשטת המקפצה כוללת בחובה רווחי הון שאינם חבים בהיטל השבחה. לכן הגישה המועדפת הינה גישת המדרגות הממסה אך ורק עליית שווי הנובעת משינויים תכנוניים.

תכניות מיטיבות – משביחות, מול תוכניות מרעות - פוגעות

כבוד השופט חשין מתאר מצב בו חלות על מקרקעין מסוימים, ארבע תכניות, המקנות זכויות כדלקמן: תכנית א' - מוסיפה לשווי המקרקעין 50, תכנית ב – מוסיפה 50, תכנית ג' – גורעת 20 ותכנית ד' מוסיפה 50. סך השינויים 150 + ו-20 -. במקרה זה, לדעת הרוב בערעור הראשוני, מאחר ונקטע רצף התכניות המשביחות, הוראות סעיף 4(5) אינן חלות וההשבחה בהנחה שלא שולם היטל, תחושב מהתכנית הפוגעת למשביחה. הרשות יוצאת נפסדת מאחר וכל עליות שווי המקרקעין שקדמו לתכנית הפוגעת, לא מוסו. הבעלים נהנה מעליית השווי ללא שתוף הרשות ברווחיו. לדעת כבוד השופט חשין דוגמה זאת מחזקת את טיעוניו כי אין לקבל את דעת הרוב בערעור הראשוני.

לסיכום הדיון בעניין פרשנות הוראות סעיף 4(5) טוען כבוד השופט כי עפ"י נוסח החוק לא ניתן להסיק מה הדין בחישוב ההשבחה במקרה של רצף תכניות הכוללות תכניות משביחות ופוגעות גם יחד.

תכניות משביחות ותכניות פוגעות – המאחד והמפריד

ניתן להציג היחס בין השבחה לפגיעה בשני אופנים מנוגדים, כלהלן:

1. מסלול ההשבחה נפרד ממסלול הפגיעה
2. מסלול ההשבחה והפגיעה קשורים זה בזה.

לדעת כבוד השופט חשין, תכניות משביחות ופוגעות הן תכניות ה"דבוקות ואחוזות אלו באלו משל היו תאומות-סיאם-לאו-ייפרדו, שאין לאחת מהן חיים בלא האחרת". ההסבר למסקנתו לעיל נעוץ בעובדות הבאות:

1. גם תכנית המכונה משביחה, משביחה למעשה חלק מהמקרקעין עליהם היא חלה ובאחרים היא פוגעת ולהיפך תכנית פוגעת, פוגעת בחלק מהמקרקעין ואחרים היא משביחה.
2. סעיף 196 א' בחוק התכנון והבניה הדן בנושא השבחה סמוך לסעיפים 197 – 202 הדנים בנושא פגיעה.
3. הצבור הוא זה המשלם פצוי לבעל זכות במקרקעין עקב הפגיעה והבעלים הוא זה המשלם לרשות היטל השבחה בעקבות השבחת מקרקעיו.

אמנם השבחה ופגיעה משולבות זו בזו, אולם קיימת חוסר סימטריה בין הסדרי השבחה ופגיעה. לדוגמה:

1. היטל השבחה הינו בשעור 50% בלבד מסכום ההשבחה בעוד שפצויים בגין פגיעה הם בגובה 100% מהפגיעה.
2. בעניני פגיעה קיימת בסעיף 200 רשימה של מקרים בהם פטורה הרשות מתשלום פיצויים.

אולם למרות הבדלים אלו אין לטעון כי "אין יחסי גומלין בין ההשבחה לבין הפגיעה".

הוראות סעיפים 197 ו-200 הן הסבה שגרמה לשופטי הרוב בערעור הראשוני לקבוע כי עפ"י פרשנות סעיף 4(5) לתוספת השלישית, תכניות משביחות אינן מערבבות עצמן עם תכניות פוגעות.

בעל מקרקעין שאיחר המועד לתבוע פיצויים עקב תכנית פוגעת

דעת הרוב בדיון הראשוני היתה כי "ערובן של תכניות פוגעות בתכניות משביחות עשוי להביא לתשלום פיצוי עקיף לבעלי מקרקעין שהחוק שולל מהם מפורשות קבלת פיצוי". קיימת מגבלת זמן להגשת תביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין, העומדת כיום על שלוש שנים ממועד אשור התכנית. מי שלא תבע הפיצוי במועד, איננו יכול לתבוע אותו בעת תשלום היטל השבחה ע"י הדרישה לחשב ההשבחה מהתכנית הראשונה לתכנית המשביחה. בעוד שלדעת השופט חשין, מאחר שחלה התיישנות בתביעות לפי סעיף 197 ובעל המקרקעין איננו זכאי להגיש תביעה מסוג זה, ניתן בעת חישוב היטל ההשבחה להתייחס לתכנית הראשונה כתכנית במצב קודם ולתכנית האחרונה המשביחה כתכנית במצב חדש. לדעת כבוד השופט לרשות לא נגרמת פגיעה מאחר וגבתה היטל השבחה מבעלי מקרקעין אחרים הכלולים בתחומי התכנית הפוגעת, בעלים שקרקעותיהם ושבחו ע"י התכנית הפוגעת. החלטה להטיל היטל השבחה על המקרקעין שנפגעו משמעה התכחשות מההצדקה להטיל היטל השבחה. היטל השבחה משלמים בשל השבחה ויהא זה אירוני לדרוש תשלום בגין השבחת מקרקעין שהוועדה נטלה מבעליהם בזמנו חלק משוויו ע"י הפגיעה בהם. ובפיו: "דומה עלי כי גורמים המדברים בזכות האינטרס של בעל המקרקעין, עוצמתם רבה – רבה שבעים ושבעה – מן האינטרס הגנוז בהתיישנות התביעה כהוראת סעיף 197 לחוק".

בעל מקרקעין שזכה בפיצויים עקב תכנית פוגעת

לטענת שופטי הרוב בדיון הראשוני, אם נפרש הוראות סעיף 4(5) ככוללות גם תכניות פוגעות, בעל מקרקעין שקבל פיצוי בגין תכנית פוגעת ולאחריה באה תכנית משביחה, משמעו שבעל המקרקעין מקבל פיצוי כפול.

אולם כבוד השופט חשין, מפנה אותנו לפסיקתו (בדעת מיעוט) בענין קהתי. בענין קהתי נדונה תביעת פיצויים בתכנית פוגעת, לאחר שאושרה תכנית משביחה. בפסיקתו קובע כבוד השופט חשין כי קבלת פיצוי בגין פגיעה במקרקעין מוחקת את התכנית לעניין היטל השבחה. כלומר לאחר שהתקבלו פיצויים בגין פגיעה תחושב ההשבחה כהפרש בין שווי המקרקעין לאחר קבלת הפיצוי לשווים לאחר התכנית המשביחה.

לסיכום, בהמשך הדוגמה המספרית לעיל, על פיה חלו על המקרקעין ארבע תכניות, השבחה 50, השבחה 50, פגיעה 20 והשבחה 50, במקרה שניתן פיצוי לבעלים בגין התכנית הפוגעת, כלל ההשבחות עומד על 150, לפי החישוב 50 ועוד 50 ועוד 50 פחות 20 ועוד 20.

בעל מקרקעין שאינו זכאי לפיצויים עקב סעיף 200 לחוק התכנון והבניה

סעיף 200 בחוק התכנון והבניה קובע כי "לא יראו קרקע כנפגעת אם נפגעה ע"י הוראה שבתכנית הנמנית עם אחת ההוראות המפורטות להלן ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". משמע הוראות סעיף 200, מגדירות מצבים, בהם לא קמה זכות לקבלת פיצויים בשל ירידת ערך עקב תכנית פוגעת.

לדעת הרוב בערעור הראשוני, בשל הוראות סעיף 200, סעיף 4(5) איננו כולל רצף של תכניות משביחות ופוגעות. לו התכניות הפוגעות היו נכללות ברצף התכניות גם אם לא מגיע פיצוי בגינן הרי שבהכלילן ברצף התכניות, בדלת האחורית למעשה מקבלים הבעלים פיצוי גם בגינן.

כבוד השופט חשין טוען שבערעור להלן לא נדרשים להכרעה בנקודה זאת ולכן לא ישיב על שאלה זאת.

רטרואקטיביות של היטל ההשבחה

התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, נחקקה בתיקון 18 בשנת 1981, אולם תכולת התוספת השלישית נקבעה לשש שנים רטרואקטיבית. סעיף 8 בתוספת השלישית קובע הוראת מעבר לגבי חישוב היטל השבחה.

חלק מהעותרים מחזיקים המקרקעין משנת 1980, בה כאמור עדיין לא חוקקה התוספת השלישית ולא חלו הוראותיה. בדיון הראשוני ובערעור להלן לא הושמעה ע"י הבעלים טענה עקרונית המתייחסת לנושא הרטרואקטיביות ולחבות בהיטל השבחה.

בהתאם להוראות התוספת השלישית תכנית קנדל איננה רלוונטית מאחר ואחריה ולפני שנת 1975 אושרה תכנית 62 (הפוגעת) ואחריה, בשנת 1980 אושרה התכנית המשביחה. כלומר במקרה הנדון לא מדובר ברצף (ההדגשה שלי נ.ס.) תכניות עליהן קיים וכוח האם ניתן להכיל הוראות סעיף 4(5) כן או לא. אין כאן משמעות לתכנית ראשונה ולתכניות הבאות אחריה מאחר שבמצב החדש קיימת תכנית אחת בלבד.

לדעת כבוד השופט חשין, ניתן היה במקרה זה, לערער לבית משפט השלום, על עצם החבות בהיטל השבחה בתקופת חלותו למפרע של תקון 18, בנימוק שהחיוב אינו סביר ואין זה מן הצדק להטילו.

החלטה באשר לעותרים

עותר מספר 1 - לא הוכח שהיה בעל המקרקעין בעת אשור התכנית הפוגעת ולכן סביר שתמורת המקרקעין שלם בעסקת המכר כשווים לאחר התכנית הפוגעת. מאחר והמקרקעין השביחו בידי העותר חייב הוא בהיטל השבחה.

העותרים 2 עד 6, כולם או חלקם היו בעלי המקרקעין קודם תחילתה של התכנית הפוגעת.מן הראוי לפסוק בשאלת בעלותם של עותרים 2 עד 6 בבית משפט השלום ואם ימצא כי היו בעלים בעת אשור התכנית הפוגעת לגביהם תחושב ההשבחה בהתחשב בתכנית הפוגעת.

סכום

פרשנות סעיף 4(5) באשר למספר תכניות שאושרו בזו אחר זו כוללת תכניות משביחות ופוגעות.

במקרה הנדון אינן חלות על המקרקעין במצב החדש רצף של תכניות ולכן ההשבחה תחושב כהפרש בין שווי המקרקעין בהתאם לתכנית המשביחה מ-1980 לתכנית הפוגעת מ-1959.

נקבע כי התיק יוחזר לבית משפט השלום שבין היתר יפסוק לעניין הבעלות של עותרים 2 עד 6.

פרשנות כבוד השופט אור

סקירה ראשונית

העותרים לא תבעו פיצויים בשל התכנית הפוגעת ותביעתם לפיצויים התיישנה.

בפסק הדין שבערעור הראשוני קבע כבוד השופט אור כי הוראות סעיף 4(5) אינן חלות במקרה זה מאחר ורצף התכניות כולל תכניות משביחות ופוגעות וסעיף זה חל רק על רצף תכניות משביחות. החלטתו זאת, ללא שינוי בדיון הנוסף, מתבססת על הנוסח המילולי של הסעיף, מיקומו של סעיף 4(5) בחוק, ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף והסדרים בחוק בנושאי פיצויים והיטל השבחה.

פיצויים ניתן לקבל בהתאם להוראות סעיף 197 עד 202 ואם התיישנה תביעת פיצויים אין לאפשר קיזוזם בהיטל השבחה שנגבה מאוחר יותר לאחר שאושרה תכנית משביחה.

תכלית הוראות סעיף 4(5)

כוונת המחוקק היתה כי במקרה של מספר תכניות משביחות תעשה שומה אחת. אולם בעת עריכת חישוב ההשבחה "יש לבודד את עליית ערך הקרקע כתוצאה מן התכניות המשביחות מתוך העליה הכוללת בשווי הקרקע, אשר עשויה להיות מושפעת גם מגורמים אחרים". כבוד השופט מציע כי החישוב במקרה זה לא יעשה בשיטת המדרגות אלא בשיטת המקפצה בניטרול העלייה הכללית בשווי המקרקעין בתקופה ובאזור הנדונים. אולם לסכום הנקודה הספציפית בענין "מדרגות או מקפצה" מעדיף כבוד השופט אור להשאיר הנושא בצריך עיון.

לשון סעיף 4(5) ומיקומו בחוק

סעיף 4(5) מהווה חלק מהתוספת השלישית העוסקת בנושא היטל השבחה. ההפניה לתוספת השלישית היא מסעיף 196 א' בחוק התכנון והבניה הדן בהיטל השבחה בלבד ללא אזכור פצויי פגיעה. הסעיף עוסק ב"תכניות" המוגדרות בסעיף 1 כתכנית מתאר או תכנית מפורטת ללא אפיון של תכנית פוגעת ותכנית משביחה. סעיפים 197 עד 202 העוסקים בענייני פיצויים אינם רומזים על מקרים בהם חל סעיף 4(5). בשל כל אלה אין אפשרות לקבוע, כפי שסובר כבוד השופט חשין שניתן ליחס לסעיף 4(5) בעקיפין, הענקת פיצויים.

מהדיונים בוועדות הפנים, במהלך חקיקתו של סעיף 4(5) עולה כי מטרת הסעיף למנוע פירצה אפשרית בדיני היטל השבחה, כך שברצף של תכניות משביחות ללא מימוש, כלומר ללא תשלום היטל השבחה, יטען החב בתשלום ההיטל כי חובתו היא תשלום ההיטל רק בגין התכנית המשביחה האחרונה.

הסדרים בחוק לעניין תשלומי פיצויים והיטל השבחה

הוראות החוק קובעות המאפיינים לעניין תשלום היטל השבחה ופצויי פגיעה כדלקמן:

1. "הזכות לפיצויים או החיוב בהיטל השבחה נובעים מתכנית מסוימת שאושרה".
2. הזכות לפיצויים או החבות בהיטל נקבעת לפי מדת הפגיעה או ההשבחה.
3. ההסדרים הקבועים לגבי פיצויים ולגבי היטל השבחה הם הסדרים נפרדים ואחד לא מזכיר משנהו.
4. קיים חוסר סימטריה בין שני ההסדרים (ראה פרוט בסעיף ו להלן).

כלומר קיים הסדר נפרד לגבי כל סוג תכנית. מסקנתו של כבוד השופט אור היא "אם יתפרש סעיף 4(5) כחל גם על תכניות פוגעות, עלול הדבר להקנות לבעלים, במקרים מתאימים כמו בענייננו, פיצוי עקיף על הפגיעה שנפגעו זכויותיהם במקרקעין בתכנית פוגעת בעבר".

כללי פרשנות התומכים בעמדת המשיבה

1. "המחוקק לא בא לחולל שינוי מהותי בדין באופן אקראי ואגבי" ללא אמירה מפורשת על כך.
2. מבחינת הוראות החוק כולו, ניתן ללמוד על הסדרים שונים לעניין פיצויים והיטל השבחה. ומכאן שעירוב תכנית פוגעת ברצף התכניות הנמנות בסעיף 4(5) יהיה "עירוב מין בשאינו מינו".

חוסר הסימטריה בין ההסדרים: פיצויים לעומת היטל השבחה

החיזוקים לגישת כבוד השופט אור בעניין הוראות סעיף 4(5) שאינן כוללות תכניות פוגעות נעוצים בין היתר בשוני והעדר הסימטריה בין ההסדרים בדבר פיצויים להסדרים בדבר היטל השבחה כלהלן:

1. לעניין תביעת פיצויים, החוק קובע תקופה בה ניתן לתבוע פיצויים ואחריה חלה התיישנות. לא קיימת מקבילה לעניין התיישנות בהיטל השבחה.
2. היטל השבחה חל על בעל מקרקעין או חוכר לדורות בעוד שפיצויים רשאי לדרוש כל בעל זכות במקרקעין.
3. פיצויים הם בשיעור מלוא הפגיעה והיטל השבחה 50% מההשבחה.
4. הוראות סעיף 200 לעניין פיצויים מגבילות המקרים בהם ניתן לתבוע פיצויים.
5. מועד תשלום היטל ההשבחה חל במועד מימוש המקרקעין.

הכללת תכניות פוגעות ברצף תכניות לעניין תשלום היטל השבחה לפי סעיף 4(5) יכלול גם תכנית שבהתאם להוראות סעיף 200 לא קמה בגינה חבות לתשלום פיצויים. כך יזכה הבעלים בעקיפין בפיצויים וזאת בניגוד למדיניות המחוקק. בסוגיה זאת קובע כבוד השופט חשין כי אין תשובה חד משמעית בחוק ואין צורך להכריע בה בערעור להלן. כבוד השופט אור חולק על דעתו של כבוד השופט חשין וקובע נחרצות כי לאחר שתביעה נדחתה ע"י הוועדה לעניין פיצויים עקב הוראות סעיף 200 לא סובלת הדעת כי כשתבוא תכנית משביחה תאלץ הוועדה לשלם בגינה פיצויים בדרך עקיפה (ע"י הקטנת החבות בהיטל השבחה).

כמו כן היטל ההשבחה הינו בשיעור 50% בלבד. לא יתכן שהמחוקק התכוון שפיצוי עקיף של הבעלים יהיה בשיעור 50% בלבד ולא 100% כמקובל בתשלומי פיצויים.

בנוסף בעלי זכות במקרקעין לא יקבלו פיצוי עקיף מאחר ואין הם חבים בהיטל השבחה בעוד שבעלים וחוכר לדורות יזכו לקבל פיצוי עקיף.

התיישנותה של תביעת פיצויים היא גורם נוסף המחזק עמדתו של כבוד השופט אור. אין לבעלים אפשרות לשמר ערך מקרקעין ערב התכנית הפוגעת. ואם הבעלים לא תבע פיצויים במועד יבוא בטענות רק אל עצמו.

הערות לעמדת כבוד השופט חשין

לדעת כבוד השופט חשין אין זה מן הצדק להטיל היטל השבחה על מי שמקרקעיו נפגעו. אולם אם הבעלים היה מקבל פיצוי, טעון זה איננו רלוונטי. כבוד השופט אור סבור כי העובדה שהבעלים לא קבל פיצוי איננה משנה הדין לעניין היטל השבחה.

המחוקק מיחס חשיבות מרובה לעניין התיישנות תביעת פיצויים והחקיקה שונתה בעניין זה מפקודת בנין ערים המנדטורית עד היום מספר פעמים, כשכל פעם מאריך המחוקק התקופה בה ניתן לתבוע הפיצויים. קיימת חשיבות לתקופת ההתיישנות מאחר והוועדה המקומית צריכה לתכנן תקציבה ולדעת את סכומי התביעות הניצבות בפניה.

אולם בעניין הנדון עמדה לבעלים האפשרות לתבוע פיצויים במשך עשרים ואחת שנים (בין מועד אשור התכנית הפוגעת למשביחה) הם לא עשו זאת והם גם אינם טוענים לפיצויים בדיון להלן.

כבוד השופט חשין סבור כי יהיה זה אירוני לתבוע היטל השבחה בשל הפגיעה שנפגעו המקרקעין. לטעון זה מתנגד כבוד השופט אור מהטעמים הבאים:

1. אין לסתור את דבר המחוקק והוראותיו לעניין היטל השבחה ופגיעה.
2. אין להחיות זכות שהתיישנה.
3. פגיעה תקציבית ועיוותים בתכנוני הוועדה המקומית.
4. אפליה בין בעלי זכויות במקרקעין שהיו זכאים לפיצויים.

לעניין האפליה מרחיב כבוד השופט אור ומתאר מקרים שונים של בעלי מקרקעין שלא תבעו פיצויים בגין פגיעה ובהתפתחויות שונות (המשך החזקה עד לבואה של תכנית משביחה מול מכירת המקרקעין הפגועים או תכנית עתידית משביחה כנגד תכנית עתידית שאיננה משביחה) לחלקם אפשרויות ליהנות מקיזוז הפגיעה ואחרים ללא אפשרויות אלו.

כבוד השופט אור איננו מקבל את דעתו של השופט חשין הסבור כי, ללא הכללת התכנית הפוגעת ברצף התכניות, נגרמת לבעלים פגיעה כפולה. כתוצאה מאשור תכנית חלק מהמקרקעין נפגעים וחלק מושבחים. המושבח, קרי המועשר משלם היטל השבחה והנפגע מקבל פיצויים ואין צורך לקשור בין תכנית אחת לשניה.

למעשה מסכם כבוד השופט אור את טעוני כבוד השופט חשין כדלקמן: יש לכלול תכנית פוגעת ברצף תכניות משביחות רק אם עברה תקופת ההתיישנות ולא נתבעו פיצויים בגין פגיעה. אם לא עברה תקופת ההתיישנות ברור שיש לתבוע הפיצויים במסלול המקובל. לסכום: הקיזוז המבוקש איננו מתקבל על דעתו של כבוד השופט אור.

כבוד השופט חשין מקיש מהוראות החוק בעניין חישוב השבחה כשהופקעו מקרקעין ללא תשלום פיצויים. אולם לדעת כבוד השופט אור אין להקיש מסוגיית הפקעות לסוגיית הפגיעה מאחר שבסוגיית ההפקעה מדובר בהפקעה ללא זכות לתביעת פיצויים ולמעשה ללא התיישנות.

פרשת קהתי

בענין קהתי, נפגעו מקרקעיו ע"י תכנית פוגעת שהתפרסמה בשנת 1974 והושבחו ע"י תכנית שהתפרסמה בשנת 1991. מר קהתי הגיש תביעה במועד בשנת 1975 אולם ההכרעה היתה לאחר אשור התכנית המשביחה. שם נקבע כי בקביעת גובה הפיצויים יש להתחשב בשווי המקרקעין בעקבות התכנית המשביחה. העותרים בענייננו בקשו לגזור גזירה שווה בעניינם ולפסוק כפי שנפסק בעניין קהתי שאין להתחשב בתכנית הביניים (התכנית הפוגעת) ברצף התכניות. כבוד השופט אור סבור שהפסיקה בעניין קהתי איננה מוצדקת מהטעמים הבאים:

1. מי שמסתיים הטפול בתביעתו לאחר אשור התכנית הפוגעת ולפני אשור התכנית המשביחה מרוויח ביחס למי שתביעתו מתעכבת.
2. החוק מורה חד משמעית לפצות בעקבות פגיעה במקרקעין.
3. עפ"י הילכת קהתי לא נוצר הבדל בין מי שמקרקעיו נפגעו למשך התקופה עד שאושרה התכנית המשביחה למי שלא חלה על מקרקעיו כל תכנית ביניים. אולם למעשה בהלכת קהתי לא באה לידי ביטוי העובדה שנמנעה האפשרות לנצל המקרקעין במשך תקופת הפגיעה.

סוף דבר

העותרים התייחסו בעתירתם לפרשנות הוראות סעיף 4(5) ולא התייחסו לעניין הוראות המעבר שבתוספת השלישית ולחלותם במקרה שהתכניות (הפוגעת והמשביחה) פורסמו לפני 1981 ולכן אין להתייחס לטעון שהועלה ע"י כבוד השופט חשין לעניין הוראות המעבר.

בכל מקרה לדעת כבוד השופט אור יש לדחות העתירה גם לו הועלתה הטענה בעניין הוראות המעבר מאחר ועותר מספר 1 לא היה הבעלים בעת אשור התכנית הפוגעת והעותרים 2 –6 לא הציגו ראיות בעניין בעלותם בעת התכנית הפוגעת ולא ביקשו להציג ראיות אלו בפני בית משפט השלום. מה גם שלדעת כבוד השופט אור גם לו החל כל תהליך ההתדיינויות מחדש בבית משפט השלום בהתאם לפקודת בנין ערים 1936 שחלה במועד אשור התכנית הפוגעת המסקנה היתה זהה.

לדנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים

* נעמי ספיר הינה כלכלנית ושמאית מקרקעין.

** כל המידע המוצג במאמר זה הנו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/או חוות דעת משפטית כלשהי. המחברת ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.