השופט נ' הנדל:
מחזיק במקרקעין שבנה דירה לשימושו האישי – פטור מהיטל השבחה (סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965). מה הדין אם מספר אנשים החזיקו במקרקעין, וכל אחד מהם בנה דירה לשימושו האישי? האם יוענק פטור לכל דירה, או רק פטור אחד שיחולק בין המחזיקים? זו השאלה העומדת בלב התיק דנן.
- מבקשים 1-2 הם בני זוג, וכך גם מבקשים 3-4. זוגות אלו החזיקו בזכויות בחלקה מסוימת. על גבי החלקה הוקם בניין. כל זוג קיבל דירה אחת, ועבר להתגורר בה. הוצגה דרישה לתשלום היטל השבחה עבור הדירות. כל זוג טען כי הוא פטור מההיטל, בהתאם לסעיף 19(ג)(1) לחוק התכנון והבניה. המשיבה, מנגד, סברה כי אין להעניק שני פטורים לשתי דירות בגין אותה חלקה. לגישתה יש להעניק רק פטור אחד בגין החלקה, ופטור זה יתחלק בין המבקשים.
בית משפט השלום בראשון לציון קיבל את עמדת המבקשים, וקבע כי כל זוג זכאי לפטור מהיטל השבחה בגין דירתו (עש"א 33614-07-10, כב' השופט י' קינר). ברם ערעור שהוגש לבית המשפט המחוזי – התקבל בדעת הרוב, ונפסק כי יינתן רק פטור אחד לחלקה (ע"א 8762-04-12, כב' השופטים א' ש' שילה (סג"נ) ו-מ' ברנט, לעומת דעתו החולקת של השופט א' מקובר). מכאן בקשת רשות הערעור שבפנינו.
להשלמת התמונה יוער כי פסק הדין במחוזי הכריע למעשה בשני ערעורים: האחד כאמור על פסק דינו של בית משפט השלום בראשון לציון, והאחר על פסק דינו של בית משפט השלום בפתח תקווה(עש"א 37970-05-10, כב' השופט נ' שטרנליכט). שני הערעורים עסקו בשאלה משפטית קרובה – פטור מהיטל השבחה לפי סעיף 19(ג)(1) במצב של ריבוי מחזיקים. הצדדים לערעור האחר, זה שעסק בפסק דינו של בית משפט השלום בפתח תקווה – לא הגישו בקשת רשות ערעור.
- נקודת המוצא לדיון היא סעיף 19(ג)(1) לחוק התכנון והבניה. זו לשון הסעיף, שכותרתו "פטור מהיטל":
"בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו, ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת".
יוצא שעל מנת ליהנות מן הפטור – יש להוכיח כי התקיימו שלושה תנאים מרכזיים: ראשית, המחזיק במקרקעין או קרובו הגישו בקשה להיתר בניה. שנית, הדירה תשמש למגורי המחזיק או קרובו. שלישית, שטח הדירה אינו עולה על 140 מ"ר.
בענייננו, אין מחלוקת כי ביחס לכל אחד מהזוגות כשלעצמו – התנאים התקיימו: כל זוג הגיש היתר בנייה בקשר למקרקעין שהוא מחזיק בהם, והדירה משמשת למגוריו וגודלה אינו עולה על השטח שנקבע. הקושי הוא שבגין חלקה אחת הוגשו שתי בקשות לפטור, וכל בקשה מתייחסת לדירה אחרת שבבעלות זוג אחר. עמדת המשיבה היא שסעיף 19(ג)(1) איננו מאפשר לפטור את שתי הדירות מהיטל השבחה, ויש להעניק פטור אחד בלבד לחלקה. הודגש כי יש לנקוט בפרשנות מצמצמת של מתן פטורים, וזאת בהתאם לתכלית החוק ולמסורת הפסיקה בקשר לסעיף 19(ג)(1). מנגד, עמדת המבקשים היא שהפטור נועד לסייע לאזרח בשיפור תנאי מגוריו. מאחר שכאן המחזיקים במקרקעין אינם בני משפחה גרעינית אחת, וכל זוג מבקש לבנות דירה עבור עצמו למגוריו – אין הצדקה שלא להעניק לכל זוג את הפטור.
- לאחר עיון, דעתי היא שיש לדחות את עמדת המבקשים ולקבוע כי בענייננו אין להעניק פטור לכל דירה. מסקנה זו נשענת על שני נדבכים עיקריים: תכלית סעיף 19(ג)(1) בהקשרו החקיקתי; ומסורת הפסיקה בעניין. ברקע – פרשנות לשון החוק, המאפשרת את שתי הגישות שהוצגו.
היטל השבחה חל במקום בו שווי מקרקעין עלה עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. גובה ההיטל – מחצית משווי ההשבחה (סעיף 196א, וסעיפים 1(א), 2(א) ו-3 לתוספת השלישית לחוק). ההצדקה להיטל היא פשוטה: עליית השווי נבעה מהחלטה תכנונית של רשויות השלטון. החלטה כזו מתקבלת בשם הציבור ומכוחו. ממילא ראוי שאלו אשר התעשרו במישרין מן ההחלטה התכנונית – ישתפו את יתר הציבור ולו במקצת מן הרווח שנוצר (דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נו(5) 49, פסקאות 7-9 לפסק דינו של השופט מ' חשין (2002)). בהתאם לרציונאל זה, ההיטל משולם לוועדה המקומית לתכנון ובנייה ומיועד לצרכי הקהילה הקרובה – למשל הוצאת פיתוח ורכישת מקרקעין עבור הציבור (סעיף 13(א) לתוספת השלישית לחוק).
זהו הכלל ביחס להיטל השבחה. לצדו יש חריגים, ובהם הפטור בו עסקינן – סעיף 19(ג)(1). פטור זה, כאמור, חל על מחזיק במקרקעין שבנה דירה לשימושו האישי. הפטור נועד בראש ובראשונה להעניק תמריץ חיובי לאזרח שרוצה לשפר את תנאי מגוריו. תכלית זו משתקפת בתנאי הפטור: הוא חל רק על מי שמעוניין לשדרג את רמת מגוריו הנוכחית, וזאת לטובת שימושו האישי או לשימוש קרובי משפחתו, ולא לשם עשיית רווח מסחרי (ע"א 7417/01 צרי נ' הועדה המקומית גבעתיים, פ"ד נז(4) 879, פסקה 11 (2003), ובהפניות שם).
מתן פטור מהיטל השבחה כפוף אם כך לאיזון בין שני השיקולים: מן העבר האחד – שיתוף הקהילה המקומית ברווח שהופק כתוצאה מהחלטה של רשויות התכנון. מן העבר האחר – סיוע כלכלי למחזיק במקרקעין שמעוניין להשביח את איכות הדיור שלו או של קרובו. האיזון הראוי בין השיקולים מתבטא, ככלל, בפירוש מצמצם של הפטור. עיקרון זה אף צוין בפסקי הדין שעסקו בפרשנות הפטור של סעיף 19(ג)(1) (ראו ע"א 7417/01 צרי נ' הועדה המקומית גבעתיים, פ"ד נז(4) 879 (2003); רע"א 3626/06 חמאיסי נ' הוועדה המקומית לתכנון מבוא העמקים (22.7.2008); בר"מ 6195/13 רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (8.6.2014); השוו לרע"א 8565/10 מעאש נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (27.9.2012)).
הדגש הוא, אם כן, על כך שאין לאמץ פרשנות מרחיבה של מרכיבי הפטור, באופן שיותיר רווחים כפולים אצל מחזיקי מקרקעין על חשבון הציבור. אף המחוקק קבע תנאים מצומצמים לתחולת הפטור: רק מי שמחזיק במקרקעין, ומעוניין להקים דירה שתשמש למגורים שלו או של קרוב משפחתו, ובתנאי ששטח הדירה לא יעלה על 140 מ"ר. זו, אפוא, "קריאת הכיוון" של המחוקק: פטור צר-ממדים לקבוצה מצומצמת. הכלל הוא חובת תשלום; פטור מתשלום הוא בגדר חריג ויוצא דופן, שיש לפרשו בצמצום בהתאם לתכליות החוק.
בתיק שלפנינו, כפי שצוין, שתי הפרשנויות שהציגו הצדדים עשויות להתיישב עם לשון החוק. הסעיף איננו קובע שהפטור מוענק לדירה אחת בלבד, אך גם איננו קובע את ההיפך. ייתכן שגישת המבקשים מתיישבת במידה טובה יותר עם לשון החוק. אך בעיניי לא זהו המוקד. העיקר הוא שאף הפרשנות שהציעה המשיבה – עולה בקנה אחד עם לשון החוק. ניתן לומר שזהו מקרה בו החוק ניתן לשני פירושים סותרים, שכל אחד מהם מתיישב באופן סביר עם הלשון. במצב כזה מן הראוי לתן משקל מוגבר לתכליות החוק. מנקודת מבט זו, הדגש מושם על פרשנות המצמצמת את היקף הפטור, כמובן בתוך גבולות הלשון. מכאן נובע שבמקרה שלפנינו – יש לבכר את הפרשנות שהציגה המשיבה, ולפיה אין מקום בענייננו לפטור את כל הדירות מהיטל השבחה. פרשנות זו תואמת באופן סביר את לשון סעיף 19(ג)(1), ומאזנת בצורה טובה יותר בין הרציונאלים שמעצבים את גבולותיו: מתן תמריץ כלכלי מסוים לשיפור דיור, תוך שמירה על הקופה הציבורית. יוזכר שוב כי אף לפי גישת המשיבה – אין מדובר בביטול של הפטור, אלא במתן פטור אחד מהיטל השבחה. זאת לעומת הגישה החלופית, אשר עשויה להגדיל לאין שיעור את שוויו הכלכלי של הפטור, וממילא גם את הנזק לקופה הציבורית. יתר על כן: קבלת עמדת המבקשים עשויה לעודד מניפולציות, תוך שיתוף פעולה בין קבוצות שונות, כאשר לא נראה שלכך התכוון המחוקק.
מסקנה זו, לפיה יש להסתפק במתן פטור אחד, מתיישבת אף עם הפסיקה שעסקה בסעיף 19(ג)(1). בעניין צרי, שאוזכר לעיל, מדובר היה בסוגיה דומה למדי: בני זוג הקימו בניין על מגרש שבבעלותם. ארבע מן הדירות בבניין נמסרו לבני הזוג ולילדיהם. התבקש פטור מהיטל השבחה לכל הדירות, מכוח סעיף 19(ג)(1). בית משפט זה קבע כי יינתן פטור לדירה אחת בלבד. זאת, בין היתר, בכדי למנוע אבסורד: דירה העולה במטר אחד על מגבלת המטרים שבסעיף – חייבת בהיטל, אך מי שיבנה דירות רבות לו ולקרוביו שכל אחת מהן קטנה ממגבלת המטרים – יהא פטור מהיטל על כל הדירות.
הנה כי כן, פסק דין צרי עוסק אף הוא במצב של מעין "ריבוי מחזיקים" במקרקעין. נפסק כי סעיף 19(ג)(1) איננו מאפשר לתן לכל אחד פטור בגין דירתו. לטעמי, יש בכך חיזוק של ממש לעמדת המשיבה בענייננו: אין להעניק פטור, מכוח סעיף 19(ג)(1), לכל אחת מהדירות שבנו המחזיקים. נכון הוא שפסק דין צרי עסק בתא משפחתי אחד, כאשר כל אחד מבני המשפחה הגרעינית ביקש פטור עבור דירתו. מסכים אני כי במצב כזה – ייתכן שמתעצם הקושי להחיל פטור רחב. ועדיין, אינני סבור שהבחנה עובדתית זו – משנה את התוצאה המשפטית: כאשר החלטה תכנונית אחת, למשל בקשר להיתרי בנייה, גרמה לעליית שווי המקרקעין – ניתן להעניק פטור אחד מהיטל השבחה בגין בניית או הרחבת דירת מגורים על גבי המקרקעין. זאת בכפוף להתקיימות יתר התנאים המנויים בחוק. כמובן, שוויו הכלכלי של הפטור עשוי להתחלק בין המחזיקים, בהתאם לדין ולנסיבות המקרה. הגד זאת כך: הטעמים שהביאו לתוצאה המשפטית בפסק דין צרי – רלבנטיים בעיקרם לא רק לבני משפחה אחת, אלא אף למצב של ריבוי מחזיקים שאינם בהכרח בני משפחה. זאת ועוד: בהינתן מה שנפסק בעניין צרי – ברי כי לשון החוק איננה מבססת הבחנה כזו, בין מחזיקים שהם בני משפחה גרעינית לבין מחזיקים שאינם כאלו.
טרם סיום תוזכר סוגיה נוספת: כיצד יחולק הפטור בין המחזיקים השונים במקרקעין? לאחר שיקול, דעתי היא כי אין מקום להכריע בסוגיה זו כחלק מן התיק שלפנינו. בדיון בפנינו התמקדו הצדדים בשאלה העקרונית – האם יינתן פטור לכל דירה אם לאו. שאלת חישוב הפטור, אשר מערבת בתוכה היבטים משפטיים ועובדתיים, לא תפסה מקום מרכזי. כך היה גם בערכאות קמא, אשר לא הכריעו בסוגיה באופן סופי: הן בית משפט השלום – לפי שיטתו שהפטור מוענק לכל דירה, והן בית המשפט המחוזי. צא ולמד: העניין לא התלבן עד תום. בשל כך סבורני כי מוטב שסוגיה זו לא תברר לראשונה במסגרת הדיונית הנוכחית, היינו בקשת רשות ערעור בגלגול שלישי. ניתן לקוות שהצדדים יגיעו להסכמה בנדון, ולא – יפנו למסלול המתאים.
- לנוכח האמור, הייתי מציע לחבריי לתן רשות ערעור בשאלה העקרונית שהוצגה בפתח הדברים – פרשנות סעיף 19(ג)(1) בהקשר של ריבוי מחזיקים, ולדחות את הערעור לגופו מן הטעמים שפורטו.
ש ו פ ט
השופט צ' זילברטל:
קראתי בעיון את חוות דעתו של חברי השופט נ' הנדל, ואין בידי להסכים עם עמדתו.
- המחלוקת העומדת במוקד ערעור זה עוסקת בפרשנות הראויה להוראת סעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), המעניקה פטור מהיטל השבחה למחזיק במקרקעין שבנה דירת מגורים לשימושו האישי (להלן: סעיף הפטור). לשם הנוחות, תובא להלן הוראת הסעיף במלואה:
(1) בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת.
(2) העברת הבעלות או החזקה בדירה שנבנתה או שהורחבה כאמור בפסקה (1) או שניתן להרחיבה לפי תכנית, לא יראו כמימוש זכויות ולא תחול בגינה חובת תשלום ההיטל, אם המחזיק במקרקעין או קרובו השתמשו בדירה למגוריהם או למגורי בני משפחתם הקרובים מגמר הבניה ועד מכירתה משך זמן שאינו פחות מארבע שנים; לענין זה, "גמר הבניה" – כמשמעותו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961.
הסעיף מעניק פטור מתשלום היטל השבחה לבנייה או להרחבה של דירת מגורים עד 140 מ"ר בשני שלבים: בשלב הראשון, כאמור בסעיף קטן (1), ניתנת דחייה של תשלום ההיטל עד למועד מכירת הדירה לצד שלישי. דחייה זו תינתן למחזיק במקרקעין (או לקרובו), שהגיש בקשה לקבל היתר לבניית דירת מגורים ששטחה לא עולה על 140 מ"ר על מקרקעין שהוא (או קרובו) עתיד להתגורר בהם. כידוע, קבלת היתר בניה מהווה "מימוש זכות" (לעניין התוספת השלישית לחוק) וגוררת אחריה חובת תשלום היטל השבחה, ולכן נקבעה דחייה של תשלום ההיטל. בשלב שני, כאמור בסעיף קטן (2), יינתן פטורמוחלט מתשלום ההיטל, אך ורק אם הנישום התגורר בדירה במשך לפחות ארבע שנים מגמר הבניה ועד מכירתה (ראו: אהרון נמדר היטל השבחה 812-811 (חושן למשפט, 2007)).
- לשון הסעיף מעוררת שאלות רבות, ובהן השאלה בה עוסק ערעור זה: האם ניתן לקבל פטור עבור יותר מדירה אחת במקרקעין שהושבחו? שאלה זו, אשר נדונה בפסיקה בהיבטים שונים שלה, רלוונטית במיוחד כאשר במקרקעין מחזיקים מספר שותפים המבקשים לבנות על אותם מקרקעין כמה דירות מגורים – האם כל אחד מהשותפים יוכל ליהנות מהפטור עבור דירתו-שלו (ובלבד שמתקיימים יתר תנאי הפטור), או שמא יינתן פטור אחד עבור שטח המקרקעין כולו? כפי שציין חברי, השופט הנדל, שתי האפשרויות מתיישבות עם לשון הסעיף, ועל-כן, ההכרעה בין השתיים תתבסס על בחינת התכליות העומדות בבסיסו ועל שיקולי מדיניות רחבים. חברי, אשר עמד אף הוא על תכליות הסעיף ועל הילוכה של הפסיקה בסוגיה הנדונה, הגיע למסקנה כי יש לדחות את עמדת המבקשים ולקבוע כי בענייננו אין להעניק פטור לכל דירה.
כאמור, מסקנתי שונה מזו של חברי ושל שופטי הרוב בבית המשפט המחוזי (סגן הנשיא א' שילה והשופטת מ' ברנט), ואני מסכים לתוצאה אליה הגיע שופט בית משפט השלום שדן במחלוקת (השופט ח' קינר), כמו גם שופט המיעוט בבית המשפט המחוזי (השופט א' מקובר). לפיכך אציע לתן רשות ערעור ולקבל את הערעור. עמדתי היא, כי על-מנת לממש את התכליות שלשמן נקבע הפטור האמור, ועל-מנת שלא לפגוע בעיקרון השוויון בדיני המס, הפרשנות הראויה של הסעיף היא זו אשר תורה כי הפטור מתשלום היטל השבחה יוענק לכל אחד מהשותפים עבור כל אחת מהדירות. אסביר מדוע.
עניין צרי
- עמדתו של חברי השופט הנדל, נשענת במידה רבה על האמור בפסק הדין ברע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879 (2003) (להלן: עניין צרי)), שגם בגדרו עסק בית משפט זה בשאלה שעניינה הענקת פטור ליותר מדירה אחת על מקרקעין שהושבחו. ואולם, איני סבור כי הלכה זו ישימה על המקרה שלפנינו, כפי שאראה להלן. מפאת חשיבותו לענייננו, ובפרט חשיבות הנסיבות בהן ניתן, אפרט את עיקריו של עניין צרי.
- בעניין צרי נדונו שתי בקשות רשות ערעור שהוגשו על-ידי שתי משפחות. הדיון בהן אוחד מאחר שהמחלוקת בה נדרש בית המשפט להכריע בכל אחת מהן הייתה, בעיקרה, זהה. המשפחה הראשונה היא משפחת צרי, זוג הורים ושלושת ילדיהם: בני הזוג צרי התגוררו בגבעתיים, בבית חד קומתי שנבנה על מקרקעין שבבעלותם (אך לא בבעלות ילדיהם). בשנת 1994 התקשרו בני הזוג עם חברה קבלנית בהסכם קומבינציה ולפיו, במקום הבית החד-קומתי, תבנה החברה בניין מגורים בן שלוש קומות ובו תשע דירות, ששטח כל אחת מהן לא יעלה על 120 מ"ר. הוסכם כי בני משפחת צרי, ההורים ושלושת ילדיהם, יירשמו כבעלים של ארבע מתוך תשע הדירות שייבנו, והחברה הקבלנית תקבל את חמש הדירות הנותרות. המחלוקת התעוררה כשבני הזוג צרי וילדיהם ביקשו לקבל פטור מהיטל השבחה בגין מגורים עבור כלאחת מארבע הדירות שקיבלו כתוצאה מהסכם הקומבינציה. הוועדה המקומית לתכנון ובניה בגבעתיים עמדה על כך שמשפחת צרי זכאית לפטור עבור דירה אחת בלבד.
המשפחה השנייה שעניינה נדון בעניין צרי היא משפחת שבילי. אם המשפחה ושלושת ילדיה היו רשומים כבעלים משותפים של חלקה אחרת המצויה אף היא בגבעתיים, ובה התגוררה האם בבית צמוד קרקע. בשנת 1997 הגישו האם וילדיה לוועדה בקשה להיתר לבניית בניין מגורים על החלקה שבבעלותם שיכלול ארבע דירות, ששטח כל אחת מהן לא יעלה על 120 מ"ר, ובקשתם התקבלה. משפחת שבילי, בדומה למשפחת צרי, טענה אף היא כי היא זכאית לפטור דירת המגורים עבור כל אחת מהדירות החדשות שנבנו, ואילו הוועדה, גם במקרה זה, התנגדה.
- בית המשפט המחוזי דן בעניינן של משפחת צרי ושל משפחת שבילי במסגרת ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום, וקיבל את עמדת הוועדה כשקבע כי כל אחת מהמשפחות זכאית לפטור אחד בלבד (בהמשך יובאו בהרחבה נימוקיו של בית המשפט המחוזי). המשפחות ביקשו רשות לערער לבית משפט זה, אשר נתן רשות ערעור ודחה את הערעור בקבעו (מפי השופטת ד' דורנר ובהסכמת השופטות ד' ביניש וא' פרוקצ'יה), כי יש לפרש את סעיף הפטור באופן מצמצם, בהתאם ללשון הסעיף ולתכליתו. משכך, נקבע כי הפטור המגיע לכל אחת מהמשפחות הוא פטור יחיד, עבור דירה אחת בלבד. הובהר, כי פרשנות הסעיף, לפיה אדם יחויב בהיטל אם יבנה דירה העולה במטר אחד על מגבלת השטח שבסעיף, ללא קשר לזהות הדרים בה ולזכויותיהם, אך לא יחויב בהיטל כאשר יבנה דירות רבות, כמספר המחזיקים בדירת המגורים המקורית וקרוביהם, אינה הגיונית. עוד צוין, כי הענקת פטור עבור כל אחת מארבע הדירות החדשות שנבנו אינה מתיישבת עם תכלית החוק להעניק הטבה צרה, ולא להעמיד בידי פרטים שהאיר להם מזלם וזכו להטבה מהרשות אמצעי להביא להתעשרותם ולהתעשרות קרוביהם על חשבון הציבור (ראו עניין צרי, פסקה 14).
- הלכה זו עמדה לנגד עיניו של חברי, השופט הנדל, אשר לגישתו, כמו בעניין צרי כך גם בענייננו, יש להחיל על סעיף הפטור פרשנות מצמצמת, כך שיינתן פטור רק עבור אחת הדירות שבנו המבקשים.
שבתי ועיינתי בפסק הדין בעניין צרי וכן בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בפרשה זו, והגעתי לכלל מסקנה כי הפרשנות האמורה להלכת צרי מרחיבה יתר על המידה את היקף תחולת ההלכה שנפסקה בו ואין להחילה על המקרה הנדון בפנינו.
- כאמור, פרשת צרי נדונה בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (ע"א (ת"א) 3202/99 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים נ' צרי (21.8.2001); בפני סגן הנשיא י' גולדברג והשופטים א' גרוניס ו-ע' פוגלמן). בפסק הדין נדחו עמדותיהם של משפחת צרי ומשפחת שבילי, ונקבע כי יש להעניק פטור אחד לכל אחת מהמשפחות. עמדה זו נומקה בפסק הדין של בית המשפט המחוזי כלהלן:
"קבלת גישתם של המשיבים [משפחת צרי ומשפחת שבילי – צ.ז.] תביא לתוצאה שמרחק רב בינה לבין צדק חברתי. על פי אותה גישה, מותנה הפטור מהיטל בכך שקיים מחזיק במקרקעין, בלא שקיימת מגבלה על מספר הפטורים ובלבד שקיימים 'קרובים' במספר התואם את מספר הדירות העומדות להיבנות. לדוגמה, אדם הינו בעלים ומחזיק של בית מגורים ששטח רצפותיו 100 מ"ר, אשר בנוי על מגרש בשטח 1,000 מ"ר. נניח כי לפי תוכנית חדשה שאושרה ניתן לבנות על המגרש בניין מגורים ובו עשרים דירות. עוד נניח, כי למחזיק יש חמישה ילדים בגירים, שני הורים, ארבעה הורי הורים, שישה אחים וכי בנוסף לכך יש לבת זוגו שני ילדים מנישואים קודמים. כל אלה שציינו נכנסים לגידרו של המונח 'קרוב', כמוגדר בסעיף 1 לתוספת. כלומר, בצד המחזיק קיימים תשעה עשר קרובים (אין צורך להתייחס לבעיה בכל הנוגע למחזיקים משותפים (למשל בני זוג), היינו האם הם זכאים למספר דירות בפטור כמספר המחזיקים, שכן לא הועלתה טענה בעניין על ידי המשיבים 1 ו-2, מה גם שאין להניח שיעמדו בדרישה הנוספת, שבסעיף 19(ג)(2), כי כל אחת מהדירות תשמש למגורי כל אחד מהם) ...
מסקנתנו איפוא היא, כי לפי סעיף 19(ג)(1) (ואף לפי 19(ג)(2)), יינתן פטור מהיטל השבחה לדירה אחת בלבד, כאשר התוכנית החדשה מאפשרת בנייה של יותר מדירה אחת. הפטור, או ביתר דיוק, דחיית התשלום לפי סעיף 19(ג)(1), תינתן למחזיק במקרקעין או לקרובו. הפטור לא יינתן למחזיק ולקרוב, ומקל וחומר שלא יינתן ליותר מקרוב אחד. היישום של קביעתנו מביא לכך שהמשיבים 1 ו-2 זכאים לפטור בגין דירה אחת, והוא הדין לגבי המשיבה 6" (פסקאות 10 ו-15 לפסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין צרי, ההדגשות אינן במקור).
נראה, אם כן, כי קביעת בית המשפט המחוזי לפיה יש להעניק פטור אחד לכל אחת מהמשפחות, נועדה למנוע מצב בו בעלים ומחזיק במקרקעין שהושבחו "יחלק" דירות רבות לקרוביו בפטור מהיטל השבחה. השאלה הפרשנית שעמדה במוקד פסק הדין של בית המשפט המחוזי עסקה בפרשנות הפסוק "שישמשו למגוריו או למגורי קרובו" המופיע בסעיף הפטור. במענה לשאלה זו, שם בית המשפט את הדגש על התיבה "או", והוחלט כי מחזיק במקרקעין לא יוכל לקבל פטור עבור דירת מגוריו וגם עבור דירות נוספות שייבנו על אותם מקרקעין לקרוביו.
- הנימוק שעמד ביסוד פסק הדין בעניין צרי בבית המשפט המחוזי היה מעט שונה מהנימוק שהתקבע מאוחר יותר בפסק הדין שניתן בערעור בבית המשפט העליון. אמנם, גם בפסק דינו של בית המשפט העליון הודגשה האבחנה בין "המחזיק" לבין "הקרוב", והובהר כי הפטור יינתן בשני מסלולים נפרדים – מסלול ה"מחזיק" – במסגרתו יקבל מחזיק המקרקעין פטור עבור דירה שתשמש למגוריו שלו, ומסלול ה"קרוב" – במסגרתו יינתן פטור עבור דירה בה יתגורר קרובו של המחזיק. כמו כן, הודגש כי הפטור לא יינתן מקום בו דירה קיימת ששימשה למגורי המחזיק והושבחה, עתידה לשמש למגורי הקרוב (עניין צרי, בפסקה 16).
- עם זאת, ולכך חשיבות רבה בענייננו, בית המשפט המחוזי בעניין צרי נמנע בפירוש מלדון במצב כבענייננו, בו מלכתחילה מדובר במספר שותפים-בעלים-מחזיקים במקרקעין שהושבחו, אשר כל אחד מהם מעוניין לבנות על אותם מקרקעין דירת מגורים לשימושו האישי. כמובא לעיל, בית המשפט המחוזי הבהיר בפסק הדין כי הוא מחריג מהדיון עניינם של "מחזיקים משותפים", ואת השאלה האם במקרה כזה הם יהיו זכאים למספר דירות בפטור כמספר השותפים. אמנם, יש להעיר כי משפחת שבילי (האם וילדיה) היו שותפים בבעלות במקרקעין, ומשכך לכאורה תמוה מדוע בית המשפט המחוזי לא התייחס לכך עת העלה אפשרות כזו. אולם, תשובה אפשרית לכך היא כי אֵם המשפחה התגוררה בגפה בבית צמוד הקרקע במקרקעין המשותפים ורק היא היתה בגדר "מחזיק במקרקעין" לצורך סעיף הפטור. בנסיבות אלה, וכפי שהובהר אחר-כך גם בפסק הדין בערעור לבית המשפט העליון, האֵם היא זו שהייתה "המחזיקה" במקרקעין, ולכן – רק היא הייתה זכאית לפטור, ולא קרוביה או השותפים האחרים במקרקעין שלא החזיקו בהם (על הזיקה שבין "בעלים" לבין "מחזיק" לעניין הפטור מהיטל השבחה ראו עוד להלן בפסקאות 24-23).
- מכל מקום, בית המשפט המחוזי בעניין צרי העלה את האפשרות, בגדרה מחזיקים משותפים במקרקעין יהיו מעוניינים לבנות דירות מגורים לשימושו האישי של כל אחד מהם, אך נמנע במפורש מלהכריע בשאלה מה יהיה הדין בנסיבות אלה.
- גם בית משפט זה בעניין צרי, לא עסק באופן ישיר בשאלת "המחזיקים המשותפים", אך לא ניתן להתעלם מדבריו הבאים:
"מתכלית החוק ברור גם כי הפטור הוא רק לדירתו העיקרית של המחזיק או קרובו, ששימשה ושתשמש בפועל למגוריו. מספר החלקות שעליהן יושבת דירה זו, כמו גם מספר הבעלים, החוכרים או המחזיקים, מאחר שאינם משפיעים על מגבלת המטרים שבסעיף, אינם יכולים להשפיע גם על מספר הפטורים שיינתנו להם, לבד או במצטבר" (עניין צרי, פסקה 15, ההדגשות הוספו).
מדברים אלה, עולה, לכאורה, כי גם כאשר באותם מקרקעין שותפים מספר בעלים, חוכרים, או מחזיקים, לא ניתן יהיה לקבל יותר מאשר פטור אחד עבור דירת מגורים אחת. אלא שנראה כי קביעה זו בטעות יסודה, שכן היא נשענה על ההנחה שהפטור יינתן רק עבור דירת מגורים אשר שימשה בעבר את המחזיק או את קרובו למגוריו ותשמש לכך גם בעתיד, אחרי הרחבתה של הדירה או בנייתה מחדש. כפי שכבר נפסק בעבר, פירוש זה נבע מטעות דפוס שנפלה בנוסחו המקורי של תיקון מספר 20 לחוק, בו נכתב "בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין ששימשו למגוריו או למגורי קרובו ... " (ההדגשה הוספה). טעות דפוס זו תוקנה כשלושה שבועות לאחר פרסום תיקון מספר 20 ברשומות (ס"ח 1074 התשמ"ג, בעמ' 40), והובהר, כי במקום המילה "ששימשו" תבוא המילה "שישמשו". כלומר, וכך גם צוין בתיקון הטעות, אין מניעה, לפחות לא מבחינת לשון הסעיף, לכך שהבניה תהא על קרקע שקודם לכן כלל לא שימשה למגורי המחזיק או קרובו (ראו: ע"א 5138/04 הועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה נ' נווה שלום חברה מוגבלת בערבות (30.8.2007) בפסקה 9 (להלן: עניין נווה שלום)).
במאמר מוסגר, ולשם שלמות התמונה, אציין, כי תיקון טעות דפוס זו הוביל גם לקביעה, לפיה, בניגוד לאמור בעניין צרי, ניתן יהיה לקבל את הפטור גם עבור דירת מגורים אשר נבנתה על מגרש ריק, ולא רק עבור דירת מגורים שבאה כהרחבה של דירת מגורים קיימת או תחתיה (רע"א 3626/06 חמאיסי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, מבוא העמקים (22.7.2008)).
- מכל האמור לעיל עולה, כי בעניין צרי בית המשפט המחוזי לא דן בשאלה הניצבת בפנינו, אלא קבע רק כי מחזיק במקרקעין אינו יכול לקבל פטור עבור דירות שבנה על המקרקעין למגורי קרוביו, וכי קביעת בית משפט זה, לפיה מספר השותפים במקרקעין אינו משפיע על מספר דירות המגורים שייהנו מהפטור, נשענה, כך נראה, על טעות דפוס שנפלה בלשון החוק. בנסיבות אלה, אני סבור כי אין ליישם את הלכת צרי על המקרה הנדון בפנינו, מה גם שהלכה זו ניתנה לרקע מצב עובדתי שונה, וכי יש לבחון את השאלה שבמוקד בקשה זו מחדש, לאור תכליות החוק ועיקרון השוויון בדיני המס.
תכליות סעיף הפטור
- למען הסדר הטוב, אחזור על שכבר הוזכר, כי החוק המחייב בתשלום היטל השבחה נובע מעקרונות של "צדק חלוקתי" והוא נועד לשתף את בני הקהילה המקומית ברווח שצומח לבעל מקרקעין המתעשר הודות להחלטה של רשויות התכנון להשביח את המקרקעין שבבעלותו. עם זאת, המחוקק מצא לנכון לתת פטור מתשלום ההיטל לנישומים שונים, וזאת על מנת לקדם מטרות ותכליות מגוונות. כך למשל, ניתן פטור מתשלום היטל השבחה כשהמקרקעין שהושבחו מצויים בשכונת שיקום, או כשהם שייכים למוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט (ראו סעיף 19(ב) לחוק).
בין יתר הפטורים מהיטל השבחה, ניתן גם פטור עבור שימוש אישי בדירת מגורים. פטור זה נועד, בראש ובראשונה, להקל על בעלי זכויות במקרקעין בשיפור תנאי מגוריהם, מבלי שיאלצו לשאת בנטל הכלכלי הנוסף של תשלום ההיטל. תכליות נוספות של סעיף הפטור הן שיקום אזורי מצוקה והקלה על מצוקת הדיור (עניין צרי בפסקה 12).
- ומן הכלל אל הפרט: המבקשים בענייננו הם שני זוגות, שאינם בני משפחה אחת, כלשכל זוג היו זכויות בלתי מסוימות בחלקת קרקע שעליה הוקם בניין בן עשר דירות (עובר לבניה, ככל הנראה, הקרקע הייתה בגדר מגרש ריק). כל אחד מהזוגות קיבל זכויות בדירה אחת ועבר להתגורר בה, ומשכך, התבקש הפטור עבור כל אחת משתי הדירות. ואמנם, מתן פטור לכל אחד מהזוגות, עבור כל אחת מהדירות, נראה כמגשים את תכליות סעיף הפטור, ובראשן המטרה לאפשר לבעלי זכויות במקרקעין לשפר את תנאי מגוריהם ולעודדם לעשות כן. כל אחד מהזוגות במקרה הנדון עבר להתגורר בדירה שנבנתה עבורו. הזוגות שיפרו את תנאי מגוריהם, ועשו זאת במסגרת מגבלת השטח הקבועה בסעיף הפטור (כלומר, שטח דירתם החדשה אינו עולה על 140 מ"ר). כמו כן, יש להניח כי הבניין בן עשר הדירות – חלף קרקע פנויה – תרם לפיתוח המקרקעין הנדונים ולהגדלת היצע הדירות למגורים באזור, וגם בכך פעלו המבקשים למימוש חלק ממטרות סעיף הפטור. בנסיבות אלה, ברור כי מתן פטור עבור כל אחת מהדירות עולה בקנה אחד עם תכליות הסעיף ויביא לקידום מטרותיו.
- ועוד - בפסק הדין של בית המשפט המחוזי בעניין צרי, נערכה השוואה בין תכלית הפטור מהיטל השבחה לבין תכלית הפטור ממס שבח במכירה של דירת מגורים. צוין, כי בשני המקרים הפטור ניתן כדי לאפשר רכישה של דירת מגורים משופרת במקום דירה קיימת בלא תשלום מס, בין אם הדבר נעשה בשל צורכי משפחה (למשל עקב גידולה), בין אם בשל מעבר לעיר אחרת ובין אם מסיבות אחרות. בית המשפט הדגיש, כי כאשר אנו עוסקים בנכס החשוב ביותר, החיוני והעיקרי של המשפחה – דירת המגורים – קיימת הצדקה למתן פטור מתשלומי המס (ראו פסקה 12 לפסק הדין המחוזי בעניין צרי). ואמנם, גם המקרה הנדון בפנינו עוסק בבניית דירת מגורים עבור כל אחד מהזוגות, לשימושו האישי, ולא – כפי שהיה המקרה בעניין צרי – בבניית מספר דירות לקרובי משפחתו של המחזיק והבעלים היחיד במקרקעין. משכך, קיימת הצדקה בענייננו לתת לכל אחד מהזוגות פטור מלא עבור דירתו, בתנאי שיתגורר בה במשך לפחות ארבע שנים.
עיקרון השוויון בדיני המס
- אחד מעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית בכלל ושל דיני המס בפרט הוא עיקרון השוויון (ראו: ע"א 4030/03 מפעלי גרנות אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ נ' מס הכנסה פקיד שומה למפעלים גדולים (2.7.2007) בפסקה 32). יש להחיל את דיני המס באופן שוויוני, ולהטיל מס דומה על נישומים שעניינם דומה (ראו: ע"א 490/13 פלומין נ' פקיד השומה חיפה (24.12.2014) בפסקה 66)). במילים אחרות, רק במקום בו יימצא הבדל רלוונטי בין נישומים יהיה ניתן להבחין ביניהם גם לצרכי החיוב במס.
- על רקע האמור, לא מצאתי הצדקה או הסבר מניח את הדעת להבחין, לעניין הטלת ההיטל או מתן פטור ממנו, בין בניית דירת מגורים לשימושו האישי של בעל זכויות במקרקעין משותפים, לבין הטלת היטל על בניית דירת מגורים לשימושו האישי של בעל זכויות יחיד במקרקעין. כך, למשל: במקרה אחד – ראובן הוא בעלים ומחזיק במקרקעין שהושבחו ששטחם 200 מ"ר, ובונה בהם דירה למגוריו ששטחה יהיה 140 מ"ר. אין מחלוקת כי בתרחיש זה, ראובן יהיה זכאי לפטור מהיטל השבחה. במקרה שני – ראובן ושמעון הם בעלים במשותף של מקרקעין ריקים שהושבחו ושטחם 400 מ"ר. הם מסכימים לבנות על המקרקעין בניין ובו שתי דירות אשר שטח כל אחת מהן יהיה 140 מ"ר. דירה אחת תשמש את ראובן למגוריו ובדירה השנייה יתגורר שמעון. האם ניתן לומר כי יש הצדקה למנוע מראובן פטור מהיטל השבחה בנסיבות התרחיש השני? האם עליו להתחלק עם שמעון בפטור זה? ומהו ההבדל הרלוונטי אשר בשמו יש להבחין בין המקרים? איני סבור שקיים הבדל בין המקרים.
נראה כי בשני המקרים המתוארים לעיל יש הצדקה לפטור את ראובן (ובמקרה השני – גם את שמעון) מתשלום היטל ההשבחה, שכן בשניהם מתקיימים כל התנאים הקבועים בסעיף הפטור, ואין סיבה לשלול משותפים במקרקעין הטבות הניתנות לבעלים יחידים של מקרקעין רק בשל עובדת השותפות בקרקע.
- בהקשר זה טענה המשיבה, כי הסיבה לאבחנה אכן נעוצה "בבחירת" הנישומים להיכנס לשותפות במקרקעין, שכןלדבריה "יש לראות את כל השותפים לחלקה ו/או לקבוצת הרכישה כ'מחזיק אחד' ומעצם העובדה שבחרו לחלוק את זכויותיהם בקרקע במשותף, עליהם גם לחלוק במטרים הפטורים". בכל הכבוד, לא ירדתי לסוף דעתה של המשיבה באשר להיגיון העומד בבסיס טענה זו. ראשית, שותפות במקרקעין אינה תמיד תוצאה של "בחירה". בלא מעט מקרים השותפים הם יורשים במשותף של חלקת מקרקעין אחת, במקרים אחרים השותפות נובעת מכורח כלכלי שמוליך ליצירת מיזם משותף לצורך פיתוח הקרקע, מהלך שלא יכול להיעשות על-ידי בעלים יחיד. מכל מקום, ניתן להניח, כי לעתים קרובות דווקא שותפים במקרקעין יזדקקו להטבת המס, אשר אחת מתכליותיה העיקריות היא סוציאלית, לשם בניית דירת מגוריהם, יותר מאשר בעלים יחיד של חלקת קרקע. כאמור, לא מצאתי הצדקה לשלול את ההטבה האמורה מציבור זה.
לשון הסעיף – הזכאות לפטור: לבעל הזכויות במקרקעין או ליחידת הקרקע?
- חברי השופט הנדל עמד על כך ששתי הפרשנויות האפשריות שהציגו הצדדים עשויות להתיישב עם לשון החוק. כאמור, אני שותף לעמדה זו, אך אבקש להאיר נקודה אחת הנוגעת ללשון החוק, אשר, לטעמי, מחזקת דווקא את עמדת המבקשים.
למעשה, את השאלה המתעוררת בענייננו, ניתן להציג גם כך: האם הפטור מתשלום היטל השבחה ניתן לבעלי הזכויות במקרקעין או ליחידת המקרקעין כשלעצמה? ("גברא" או "חפצא" (בהתאמה) כלשון התלמוד). אם הפטור ניתן ליחידת המקרקעין, ברור מדוע אין חשיבות למספר בעלי הזכויות בה, והפטור שיינתן עבור כל הדירות שייבנו עליה יהיה פטור אחד. לעומת זאת, אם הפטור ניתן לבעל הזכויות במקרקעין, אשר עתיד לגור בדירה שיבנה, יש להניח כי כל אחד מבעלי הזכויות בקרקע, אשר יבנה בה דירת מגורים לשימושו האישי, יהיה זכאי לפטור מלא.
- לטעמי, אין היגיון כלכלי ותכנוני רב באפשרות הפרשנית לפיה הפטור ניתן למקרקעין עצמם, וזאת מבלי שהסעיף כולל הגדרה של גודל החלקה לה ניתן הפטור. במילים אחרות, מכיוון שבדרך כלל, על חלקת קרקע גדולה ניתן לבנות יותר דירות למגורים מאשר על חלקה קטנה (כששתיהן כפופות לאותו משטר תכנוני), יהיה זה משולל היגיון לקבוע כי עבור כל אחת מהחלקות יינתן רק פטור אחד. נוסחו הנוכחי של הסעיף אינו כולל כל הגדרה לגבי שטח או היקף יחידת המקרקעין אשר תיהנה מהפטור, ועל כן הפרשנות, לפיה הפטור ניתן לחלקת הקרקע ולא לבעלי הזכויות בה, יכולה להוביל למצב בו עבור חלקה גדולה מאוד, היכולה להחיל עשרות של דירות מגורים, יינתן רק פטור אחד, אפילו המחזיקים בחלקה הם רבים וכל אחד מהם בונה עבור עצמו דירה למגוריו. כאמור, פרשנות כזו הייתה יכולה להיות סבירה ואף הגיונית לו הסעיף היה כולל הגדרה של שטח המקרקעין המזכה בפטור. בהיעדר הגדרה כאמור, הפרשנות לפיה הפטור ניתן לבעל הזכויות במקרקעין, יהא שטח המקרקעין אשר יהא, נראית לי סבירה יותר.
החששות מפני שימוש מסחרי בפטור ומפני פגיעה בקופה הציבורית
- חברי, השופט הנדל, ציין בחוות דעתו כי קבלת עמדת המבקשים עלולה לעודד מניפולציות ושיתוף פעולה בין קבוצות שונות, כאשר לא נראה שלכך התכוון המחוקק. כמו כן, גם בעניין צרי ובפסקי דין נוספים הודגשה החשיבות של פרשנות מצמצמת של הפטור, על מנת למנוע שימוש מסחרי בו.
איני שותף לחשש זה. ראשית, נראה כי המנגנון הדו-שלבי, הקבוע בסעיף הפטור עצמו, אפקטיבי במידה מספקת כדי למנוע שימוש מניפולטיבי ומסחרי גרידא בפטור. כאמור, כדי ליהנות מהפטור מתשלום היטל השבחה, על הנישום להתגורר בדירה לפחות ארבע שנים בטרם ימכור אותה לצד שלישי. ההתארגנות הנדרשת לשם ניצול מסחרי של הפטור בתנאים אלו נראית מסובכת ואף לא כדאית, שכן היא תדרוש איתור יחידים או משפחות אשר יתקשרו בקניית קרקע ובבנייה עליה, ויסכימו לגור בעצמם בדירות שייבָּנו עליה במשך לפחות ארבע שנים, רק כדי למכור אותן לאחר מכן לצדדים שלישיים בפטור מהיטל השבחה. גם אם יימצא מי שיהיה מעוניין בתכנון מניפולטיבי וארוך טווח מעין זה, אשר לכאורה אינו תואם את תכלית החוק, כלל לא ברור שהמהלך המורכב המתואר יניב רווחים משמעותיים עבורו או עבור משתפי הפעולה עמו. אגב, ולכך חשיבות לא מבוטלת, ככל שרכישת הקרקע בדרך האמורה תיעשה לאחר השבחתה בתכנית, נראה כי חובת תשלום ההיטל תקום ממילא כבר בעת הרכישה. הדיון בענייננו רלוונטי, אם כן, למצבים בהם השותפות בקרקע נוצרה עוד בטרם השבחתה, ובנסיבות אלה החשש מפני מניפולציות פוחת.
כמו כן, לטעמי, גם אם יימצאו מקרים בודדים בהם ינוצל הפטור באופן שאינו תואם את תכליותיו, נראה כי הגשמת מטרות הפטור ומימוש עיקרון השוויון בדיני המס עדיין יצדיקו את הפרשנות לפיה יש להעניק את הפטור לכל אחת מהדירות של המבקשים.
- חשש נוסף אשר בא לידי ביטוי בכתבי הטענות של המשיבה הוא החשש מפני פגיעה ניכרת בקופה הציבורית. נטען כי הרחבת הפטור ליותר מדירה אחת במקרקעין עלולה להוריד באופן משמעותי את הכנסות הוועדה המשמשות לצרכי ציבור.
דאגה זו מובנת, אך איני רואה כיצד יש בכוחה להצדיק מיסוי לא-שוויוני, אשר יקפח באופן אקראי דווקא את השותפים במקרקעין אל מול בעלי זכויות יחידים. ניתן לחשוב על דרכים אחרות, אם הדבר רצוי, להעשרת הקופה הציבורית, תוך שמירה על מיסוי שוויוני וצודק. בהקשר זה אין לי אלא להצטרף לדבריו של חברי, המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (בהחלטה מיום 2.4.2014), ולהצר על כך שהיועץ המשפטי לממשלה לא מצא לנכון להביא בפנינו עמדה בנושא זה אשר ברור לכל כי הוא בעל השלכות רוחב. זאת, אף לאחר שבית המשפט ביקש כי יגיש עמדתו, ולאחר שבתחילה נתבקשה ארכה להגשתה.
זהות בין החייב בהיטל (בעל הקרקע או חוכרה) ובין "המחזיק" בה
- נותרה סוגיה נוספת אשר אינה מתעוררת באופן ישיר בענייננו, אך למען שלמות התמונה מצאתי לנכון לדון בה בקצרה, והיא – האם חייבת להתקיים זהות בין החייב בהיטל ההשבחה (בעל הקרקע או חוכרה) ובין ה"מחזיק" במקרקעין?
שאלה זו נדונה בעניין נווה שלום. באותו מקרה, חברת נווה שלום אשר הקימה את היישוב נווה שלום (להלן: החברה), ביקשה וקיבלה היתרי בנייה להקמת יחידות מגורים במגרשים בחכירתה. מגרשים אלה הושבחו על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה, ועל כן החברה נדרשה לשלם היטל השבחה. החברה חלקה על חבותה זו מטעמים שונים, ובין היתר, טענה כי יש להעניק לה פטור מתשלום היטל ההשבחה בהתאם לאמור בסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק.
בית משפט זה, אשר נדרש לסוגיה, קבע כי סעיף הפטור אינו חל במקרה זה וזאת מן הטעם הפשוט שאין זהות בין החברה החייבת בהיטל כמי שחכרה את המקרקעין ובין המחזיקים במקרקעין שהינם חברי היישוב המתגוררים במקרקעין כבני רשות. נקבע כי בהעדר זהות בין המחזיקים ביחידות המגורים ובין החייבת בהיטל ההשבחה, לא מתקיים אחד התנאים הבסיסיים הקבועים בסעיף 19(ג)(1) לתוספת כפי שפורש בפרשת צרי, ועל-כן נדחתה עמדת החברה והוחלט שהיא אינה יכולה להינות מהפטור האמור.
- בענייננו, כאמור, סוגיה זו אינה מתעוררת במישרין, שכן שני הזוגות בענייננו הם גם בעלי הזכויות במקרקעין, החייבים בהיטל השבחה, וגם ה"מחזיקים" במקרקעין, אשר היו – ככל הנראה – פנויים עובר לבניית הבניין ובו דירות המגורים הנדונות, ואף אדם אחר לא החזיק בהם (הדבר לא נקבע או נטען במפורש, אך ניתן להסיק זאת מכתבי הטענות). לעניין מידת השליטה בנכס הנדרשת כדי שהנכס ייחשב כנתון בהחזקתו של בעל השליטה ראו: יהושע ויסמן החזקה והשימוש 15-11 (התשס"ו).
עם זאת, בהחלט יכולה להתעורר בעתיד השאלה מה דינם של שותפים בקרקע, אשר רק אחד מהם מתגורר בה (כלומר – מחזיק בה), כפי שהיה במקרה של משפחת שבילי. האם, לאחר השבחתם, ובנייה של דירות מגורים נוספות עבור יתר השותפים, הם לא יוכלו להינות מהפטור? לכאורה, על-פי הלכת נווה שלום, התשובה היא שלילית – הפטור יינתן רק עבור דירתו של הבעלים שהוא גם המחזיק. ואולם, ראוי להעיר כי הלכת נווה שלום התבססה על הלכת צרי, ובבוא היום נראה שיהיה מקום לבחון האם קביעה זו עולה בקנה אחד עם תכליות החוק. לעת הזו איני נדרש להכריע בכך.
סיכום
- העולה מן האמור, כי נוכח תכליות החוק ועיקרון השוויון החל על דיני המס יש לאמץ את הפרשנות לפיה מקום בו מספר בעלי זכויות בקרקע שהושבחה, שהם גם המחזיקים במקרקעין, בונים דירות מגורים לשימושם האישי, יש להעניק פטור לכל אחד מהם עבור כל אחת מהדירות (בכפוף למילוי יתר תנאי הפטור). יודגש, כפי שאף תואר בהרחבה לעיל, כי אין בעמדה זו כדי "להפוך" את הלכת צרי על פניה. עם זאת, לאחר התעמקות בהיסטוריה הפסיקתית של הלכת צרי, נראה כי יש לפרש אותה בצמצום ובהתחשב בנסיבות בהן ניתנה.
אם תישמע דעתי, תינתן רשות ערעור ויתקבל ערעורם של המבקשים, כך שיבוטל פסק דינו של בית המשפט המחוזי וייפסק שכל אחד מהזוגות (כלומר - המבקשים 2-1 והמבקשים 4-3) יהיה פטור מתשלום היטל השבחה בעת מכירת דירת המגורים שבבעלותו (בכפוף לקיום יתר תנאי הפטור). עוד אציע שהמשיבה תישא בהוצאות המבקשים בערעור דנא בסך 20,000 ש"ח בנוסף להוצאות ושכר טרחת עורך-דין שנפסקו למבקשים בפסק הדין של בית משפט השלום.
ש ו פ ט
המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:
א. במחלוקת שנתגלעה בין חבריי השופטים הנדל וזילברטל, ועם שמכבד אני את דעת חברי השופט הנדל, מצטרף אני לאחר התלבטות לחות דעתו של חברי השופט זילברטל.
ב. בטרם אומר מלים ספורות על הנושא הקונקרטי אציין, ריבוי ההתדיינויות בנושאי הפרשנות לסעיף 19 (ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 מצדיק בלא צל צילו של ספק, כי המחוקק – המעוניין בודאי ב"צדק חלוקתי" כלפי כולי עלמא במתן הפטורים, וגם בהסדר הגיוני שאינו טלאי על גבי טלאי, יציר הפסיקה מאונס – יידרש לכך בהקדם. כמות שציינה השופטת ברק-ארז בבר"מ 6195/13 רביד נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (2014) בנושא קרוב, "...הגיעה העת שהמחוקק יתן דעתו על סוגיה זו לצורך הגשמת המטרות החברתיות של הפטור וחתירה להרמוניה חקיקתית" (פסקה 30). עינינו הרואות את הפלפולים אליהם נדרשים בתי המשפט בעשרות תיקי התדיינות בכל רחבי ישראל, שלא היו מביישים תלמידי חכמים בעולם הישיבות, כדי להגיע לתוצאה נכונה וצודקת; והעובדה היא ששוב ושוב מתגלעים חילוקי דעות. והרי כמות שעלה מדברי שני חבריי בנידון דידן, הפרשנות הלשונית בענייננו תיתכן לכאן ולכאן, והנושא מועד בהכרח לקשיים גם בהמשך, בוריאציות שונות, ודעת לנבון נקל. המדובר בנושא בעל השלכות רוחב ארציות העולה בהתדיינויות של ועדות מקומיות, קרי –הרשויות המקומיות מקצה הארץ עד קצה, ועל כן צר לי – כמות שגם ציין חברי השופט זילברטל – שהיועץ המשפטי לממשלה לא ראה לנכון להביע עמדתו, ונשגב מבינתי מדוע. די למנות את המקרים שמנה השופט מקובר בבית המשפט המחוזי מיישובים שונים ומשונים, את הדוגמאות שלפנינו בפסיקה מירושלים, מגבעתיים ומן העמקים, ואת האסמכתאות מזה ומזה שביקשו הצדדים לצרף מתיקים בחולון ובכפר סבא – וכל המוסיף ומונה כרוכל אך גורע.
ג. בנידון דידן, אחד הקשיים שראיתי בעמדת חברי השופט הנדל היה אי ההכרעה בסיפה בשאלת חלוקת הפטור האחד –לשיטתו –בין המחזיקים במקרקעין, שגם דעת הרוב בבית המשפט המחוזי לא הכריעה בה. חוששני כי היעדר הכרעה זה היה מוליד סבב התדיינויות נוסף, הכורך מחזיקים שאין ביניהם קשר למעט ה"שידוך" בחלקה. כך – תוך שהמחוקק לא נתן בידינו, לאמיתם של דברים, כלי ראוי להכרעה בשאלה האם יחולק הפטור האחד בין המחזיקים בשוה, או כל דרך אחרת שיש בה היגיון וצדק; אך צריכה להינתן תשובה, והגישה שנוקט חברי השופט זילברטל מספקת פתרון לשאלה זו, גם אם אינו לרוחה של המשיבה.
ד. אכן, כשלעצמי איני בטוח אם לא ייתכנו מניפולציות ו"תרגילים" בעקבות הכרעתנו, ואתקשה להעריכם מראש, שכן אין חקר ליצירתיות המבקשים שלא לשלם מסים והיטלים. אך דומני שבשוותנו לנגד עינינו את תכלית העקרונית של הפטור במקרה דנא –להבדיל למשל, מרע"א 7417/01 צרי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים פ"ד נז(4) 879 (2003) ששני חבריי נדרשו אליו – מושגת זו לכאורה במתן הפטור לכל אחד מן הזוגות, והכל בכפוף לתנאי הדין; עסקינן במי שאינם קרובי משפחה, כבפרשת צרי, ודומה שאין סיבה לחשוב שמחוקק הפטור לא חשב על שכמותם במובן העקרוני. האם משיג הפטור את מטרתו במקרה הקונקרטי? האם המבקשים דנא, שכפי שציינה המשיבה אינם מן העניים (ועיני אינה צרה בהם חלילה), הם הראויים לפטור? האם הם ה"גברא" שאליו התייחס חברי השופט זילברטל לעומת ה"חפצא" של מתן פטור למגרש? איני בטוח בכך. אך גם אם לאו, עסקינן בסוגיה עקרונית, ומה על מקרים אחרים שמצבם הסוציאלי מצדיק את הפטור? עיינתי בפרוטוקול ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת מיום 22.5.84 שצירפו המבקשים, ועולים מתוכו מחד גיסא הרצון לסייע לבעלי דירות שאינן גדולות מאוד ומאידך גיסא השאיפה למנוע ספקולציה. הניסיון שנצבר בתוך שלושים השנה שחלפו ראוי להילמד שיטתית, כדי לבחון ההשיג הפטור את תכליתו, וכיצד יש לעצב את חריגיו לנוכח לקחים; ולמחוקק פתרונים, ויפה שעה אחת קודם.
מ ש נ ה ל נ ש י א ה
אשר על כן, הוחלט ברוב דעות כאמור בחוות דעתו של השופט צ' זילברטל אליו הצטרף המשנה לנשיאה השופט א' רובינשטיין וכנגד דעתו החולקת של השופט נ' הנדל.
ניתן היום, י"ט באלול התשע"ה (3.9.2015).
מ ש נ ה ל נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13089070_Z06.doc מא
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il