עת"מ 37748-04-16 מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש נ' עיריית רחובות

בפניי עתירה מנהלית שהגיש מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש ע.ר 580000198 ( "העותרת") כנגד דרישת עירית רחובות ("העירייה") לתשלום היטלי פיתוח [היטלי סלילה ושטח ציבורי פתוח ("שצ"פ")] בסך של 1,882,458 ₪ בגין הנכס הידוע כגוש 3645 חלקה 2 ("המקרקעין"), השוכן בתחום שיפוטה של העירייה.

העותרת מבקשת לבטל את דרישת התשלום ולקבוע כי נשלחה שלא כדין מאחר והיטלי הפיתוח בגין הנכס כבר שולמו.

טענות העותרת בעתירה בתמצית הן כי היא שילמה היטלי סלילה באמצעות סלילת רחוב על חשבונה בעלות גבוהה מעלות היטל הסלילה; כי היטל סלילה יש לשלם פעם אחת בחיי הנכס; כי היטל שצ"פ ניתן לגבות רק מבעלי נכסים עם בנייה חדשה ולא מנכסים קיימים; לחילופין, לא מתקיימת עילה לחיוב הנכס בהיטל שצ"פ שכן לא הוכח אלו עבודות בוצעו ולא נקבע כי השצ"פ מיועד לשמש את הנכס; לנכס העותרת אין זיקת הנאה מהשצ"פ כיון שאינו סמוך לנכס ואינו משמש אותו.

עיקר העובדות הצריכות לעניין

1. העותרת, היא עמותה ללא מטרות רווח המפעילה מרכז ספורט נופש לטובת חברי העמותה ותושבי העיר רחובות, והיא בעלת הזכויות במקרקעין.

2. עד לשנות ה-70 של המאה הקודמת, לא היה בעיר מרכז ספורט לנופש או בריכה אשר יכול היה לאפשר לתושבי העיר מקום לפעילות פנאי ובילוי. בעקבות כך, התאגדה קבוצה של כ-800 משפחות והקימה מועדון שיאפשר פעילות פנאי מסוג זה לכלל תושבי העיר.

3. בשנת 1975 הקימה העותרת את המועדון, באזור ללא תשתיות פיתוח, ללא כבישים או רחובות, כך שתושבי רחובות הגיעו למועדון בדרכי עפר.

4. בשנת 1976 סללה העותרת מכספה את רחוב גד פיינשטיין בסכום של 239,000 ל"י.

5. ביום 5.8.1976, קבע היועץ המשפטי של העירייה, עו"ד אברהם בר ("היועמ"ש בר") בחוות דעתו כי אין לחייב את העותרת בתשלום היטל סלילה אלא אם סכום ההיטלים עולה על עלויות סלילת רחוב גד פיינשטיין על ידי העותרת.

6. ביום 24.3.1977, הודיע מהנדס העיר למנהל מחלקת המיסים של העירייה כי ביטל את החיוב עבור ביוב וסלילת כביש ואף ציין כי נותרה יתרה בסך 120.328.80 ₪ לזכות העותרת.

7. ביום 21.7.1982, כתבה היועצת המשפטית של העירייה במכתב לעו"ד י. יחיאל, בא כוח העותרת, באותה עת, כי העותרת פטורה מאגרת ביוב וסלילת כביש.

8. בשנת 1987 נכנסה לתוקף תוכנית שינוי מתאר מס' רח/261 לשינוי יעוד הקרקע מאזור חקלאי לשטח המיועד למטרות ספורט תרבות ונופש (פורסמה ברשומות ביום 25.12.87, בי.פ. 3511).

9. בשנת 2004 נכנסה לתוקף תוכנית שינוי מתאר מס' רח/2110 ("תב"ע"), תכנית לאיחוד וחלוקה שמטרותיה היו, בין היתר, הרחבה וביטול דרכים קיימות והתווית דרכים חדשות; קביעת שטח ציבורי פתוח, שטח לבניני ציבור, מגרשים מיוחדים וייעודים אחרים (פורסמה למתן תוקף ברשומות ביום 5.1.04, בי.פ. 5261).

10. בשנת 2009 אושר לראשונה חוק עזר לרחובות (שטחים ציבוריים פתוחים), תשס"ט-2009 (חוק עזר שצ"פ 2009) בו נקבע כי יש לחייב את התושבים בעיר בהיטל שטחים ציבוריים פתוחים ("היטל שצ"פ") לשם מימון הוצאות הקמת שצ"פים שכונתיים או רובעיים בעיר. בשנת 2010 אושר חוק עזר לרחובות (שטחים ציבוריים פתוחים), התשע"א-2010 ("חוק עזר שצ"פ").

11. במהלך השנים 2012-2010 סללה העירייה ,לראשונה, את רחוב אלי הורביץ ,שקטע ממנו גובל בנכס העותרת. עבודות הסלילה של העירייה כללו סלילת כביש ומדרכה חדשים, התקנת קווי תיעול וניקוז.

12. בין השנים 2015- 2016 ביצעה העירייה עבודות תכנון והקמת שצ"פ 121 ברחוב גד פיינשטיין.

13. בשלהי שנת 2015 העירייה שלחה לעותרת "דרישת תשלום בהיטלי פיתוח ע"ש מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש" ("דרישת התשלום") הנושאת את התאריך 17.11.15. כל החיוב בגין היטלי פיתוח עמד על סך של 1,882,458 ₪ הכולל סך של 854,487.05 ₪ עבור היטל סלילת כביש; סך של 427,181.75 ₪ עבור היטל סלילת מדרכות וכן סך של 600,789.07 עבור היטל שצ"פ.

     

    דרישת תשלום זו היא מושא העתירה שלפנינו.

     

    דיון והכרעה:

    ההכרעה בעתירה זו תיגזר מהתשובות לשאלות שלהלן:

    • האם שילמה העותרת היטל בגין סלילת רחוב גד פיינשטיין ?

    • האם חייבת העותרת בתשלום היטל סלילה בגין סלילת רחוב הורביץ?

    • האם חייבת העותרת בתשלום היטל סלילה בגין סלילת מדרכה ברחוב גד פיינשטיין?

    • האם היטל שצ"פ חל גם על בניה קיימת או רק על בנייה חדשה?

    • האם חייבת העותרת בתשלום היטל שצ"פ בגין שצ"פ 121 ופארק אביסרור?

    • האם חייבת העותרת בתשלום היטל שצ"פ בגין גן אלעזר?

       

      המסגרת הנורמטיבית לגביית היטלים על ידי העיריות

      מקור הסמכות

14. עקרון חוקיות המינהל קובע כי סמכות של רשות מינהלית לפעול יכולה להיות רק מכוח הסמכה מפורשת בחוק או מכוחו.

    סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע: "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות".

15. חובותיה וסמכויותיה של עירייה מוסדרות בפרק 12 לפקודת העיריות (נוסח חדש) ("פקודת העיריות"). בסימן ג' מוסדרות סמכויותיה של העירייה, הכולל סמכויות פיתוח מוניציפאליות כמו סלילת רחובות ומדרכות וכן הקמת גינות וגנים ציבוריים (סעיף 249 (8) (11) (12)).

16. פקודת העיריות קובעת גם את הסמכות של מועצת העירייה להתקין חוקי עזר "כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם..." (סעיף 250), כולל קביעת הוראות בחוקי עזר בעניין "תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם..." (סעיף 251(1)).

17. עוד נקבע בפסיקה לאורך השנים כי העירייה אינה מוסמכת לגבות מס:

    "אין העירייה מוסמכת לגבות מס כללי (למעט ארנונה) ושהמונחים "אגרות, היטלים או דמי השתתפות" מחייבים זיקה בין התשלום לשירות הניתן בגינו" (עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משה צרפתי (פורסם בנבו, 5.9.07, עמ' 10, "עניין צרפתי").

18. לרשות מקומית ניתנו שתי אפשרויות כדי לגבות חובות מבעלי דין, המסלול האזרחי והמסלול המנהלי, הייחודי לה, היות והיא מייצגת ופועלת בשם האינטרס הציבורי. עם זאת, אין הדבר מקנה לה זכויות יתר.

19. כך נקבע בפסק דינו של כב' השופט ניל הנדל בעניין רע"א 4302/16 עיריית ירושלים נ' פרידמן צבי (פורסם בנבו, 16.04.2018)

    "...היכולת לנקוט הליכי גבייה מינהליים לא באה להקנות לרשות זכויות מהותיות כלשהן כלפי הנישום, או להשפיע על טענות ההגנה שהלה יכול להעלות נגד דרישתה...לרשות ניתן כלי עבודה נוח יותר במישור המינהלי, אך לא זכות יתר במישור הדין האזרחי." (עמוד 16)

20. עוד קבעה הפסיקה כי על כל רשות מוטלות החובות לנהוג בסבירות ובהגינות:

    "גישתה של הפסיקה הינה, כי דבר חקיקה המעניק סמכות לרשות שלטונית, מכוון, מסתמא, להסמיכה לפעול בסבירות ובהגינות. כמובן, החוק רשאי לסתור הנחה זו, אך כל עוד ההנחה לא נסתרה, יש לפרש כל חוק על רקע ההנחה, כי סמכותה של הרשות הציבורית מוגבלת לשימוש סביר והוגן בכוח שהדין העניק לה".

    (אהרון ברק, שיקול דעת שיפוטי-הלכה למעשה, עמ' 478).

21. זאת ועוד, רק לאחרונה קבע, שוב, בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ כי שיקול הדעת של רשות מקומית אינו מקנה לה חופש מוחלט לעשות כרצונה.

     "לצורך קבלת החלטה מינהלית, נדרשת הרשות לערוך בירור עובדתי ולגבש תשתית עובדתית רלוונטית ומספקת:

     "שיקול הדעת הוא חופש לבחור בין אפשרויות שונות, אך אין הוא חופש מוחלט. שיקול הדעת אינו קפריזה. רשות מינהלית שמפעילה את שיקול דעתה ללא בירור העובדות הנוגעות בעניין ומחליטה על יסוד תחושה בעלמא, או שדעתה נחושה להגיע לתוצאה מסויימת ללא תלות בעובדות המקרה, אינה מפעילה שיקול דעת כנדרש בחוק. במקרה כזה ניתן לומר על הרשות כי היא פועלת בשרירות" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1119 (מהדורה שניה; 2011) (להלן: זמיר); ראו גם בג"ץ 8082/15 ‏ עמותת הל"ה העמותה למען הקשיש נ' משרד הרווחה והשירותים החברתיים, בפסקה 17 (10.7.2016); ע"א 1711/02‏ עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933, 944-943 (2004))".

    (בג"ץ 36/18 ארגון מגדלי הפירות בישראל נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר (פורסם בנבו, 27.11.2018), עמ' 10)

     

    עקרון חד פעמיות ההיטל

22. מאז תחילת שנות ה-70 המירו מרבית הרשויות המקומיות את שיטת דמי ההשתתפות למימון סלילת הרחובות (כביש או מדרכה) בשיטת ההיטל.

23. חיוב בשיטת דמי ההשתתפות נקבע על פי עלות סלילתו בפועל של הרחוב, שחולקה באופן יחסי, בין בעלי הנכסים הגובלים ברחוב.

    "בעלי נכסים מחויבים בתשלום בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו" (עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ. אשבד נכסים בע"מ (פורסם בנבו, 24.6.12), עמ' 10 ("עניין אשבד")).

24. כלומר חיוב בדמי השתתפות מחייב שתתקיים "זיקת הנאה", עצם העובדה שהתשתיות משרתות את הנכס והוא נהנה מהם, כפי שמציין המלומד עפר שפיר:

     "המוטיב המהותי של ה"אירוע המפעיל" המכונן והמגבש את החיוב בהיטל הוא יצירתה של זיקת הנאה ישירה בין הנכס למערכת התשתית שלמענה נגבה ההיטל, במובן זה שהיא תוכל ותצליח לשרתו וכי תועלתה לנכס תצא מן התחום המושגי לתחום הקונקרטי, היינו מן הכוח אל הפועל" (עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (2016) ("שפיר"), מהדורה שלישית, כרך א', עמ' 279).

    בנוסף קיימת "זיקת מימון", כלומר דמי ההשתתפות מחויבים על פי העלות הריאלית של הסלילה.

25. לשיטה זו היו חסרונות לו מעטים: היא לא נתנה פתרון מלא למימון כל עלויות התשתיות, כמו למשל עלויות עקיפות; כימות וחישוב סכום החיוב היו מסורבלים ויצרו עומס מינהלי ברשויות. בנוסף, נוצר חוסר צדק ועיוות בסיסי בחלוקת הנטל בין בעלי הנכסים.

26. זאת ועוד, לרשות המקומית הייתה הסמכות לדרוש דמי השתתפות מספר פעמים מבעל הנכס, למשל בעת סלילת רחובות נוספים או הרחבת רחובות קיימים. מסיבות אלו ומסיבות נוספות עברו רוב הרשויות המקומיות, כאמור, לחייב את בעלי הנכסים בשיטת ההיטל. (עניין אשבד, עמ' 10; שפיר, כרך א' עמ' 127-125; כרך ב', עמ' 719).

27. שיטת ההיטל, בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות, אינה מתייחסת לעבודת תשתית ספציפית, והתשלום המשולם על ידי בעל הנכס אינו קשור ישירות לעלות התשתית בפועל ואינו מיועד לכסות את עלויותיה הספציפיות. שיטת ההיטל מביאה בחשבון את כלל הוצאותיה הנוכחיות והעתידיות של הרשות המקומית בגין העלויות הגלובליות של מערכת התשתית המוניציפלית (שם, עמ' 128).

28. התוצאה של שיטת הגבייה החדשה באה לידי ביטוי "עקרון חד פעמיות ההיטל":

    בעניין אשבד נקבע כי ההבדל בין שיטת ההיטל לשיטת דמי ההשתתפות היא במועד התגבשות החיוב ובתדירותו. בשיטת דמי ההשתתפות ניתן להטיל חיוב בגין כל עבודות תשתית המתבצעות סמוך לנכס, זאת בשל הזיקה המימונית ההדוקה בין העבודות לתעריף דמי ההשתתפות ,ואילו שיטת ההיטל מאפשרת חיוב חד פעמי בחיי הנכס:

    "לעומת זאת, שיטת ההיטל, מתאפיינת בזיקה מימונית רופפת בלבד לעלותה של תשתית קונקרטית, ונסמכת על אומדן המביא בחשבון את זכויות הבנייה המנוצלות והבלתי-מנוצלות גם יחד. משכך, במועד התגבשות החיוב בהיטל (יצירת זיקה בדרך של ביצוע עבודות תשתית בנכס גובל), התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד-פעמי" (עמ' 13).

29. שפיר עמד על חד פעמיות ההיטל, הנובעת מעצם שיטת ההיטל:

    "שוני עיקרי, הנובע מהמעבר משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל, הינו חד- פעמיותו של החיוב בהיטל, לעומת רב-פעמיותו של חיוב על-פי שיטת דמי ההשתתפות. כזכור, בבסיסו של היטל עומד תחשיב כלכלי, הצופה את הוצאותיה של הרשות המקומית ואומד אותן, ועל פיהן נקבע תעריף ההיטל.

    תעריף זה, כשהוא מוכפל בסך שטח נכסו של החייב בהיטל (מרכיב הקרקע ומרכיב הבנייה), מבטא את סך התשלום הנדרש ממנו בעבור הוצאות הסלילה הצפויות של הרשות המקומית, ומכאן שהוא נדרש לשלמו פעם אחת בלבד" (שפיר, כרך א', עמ' 719).

30. כלומר, התשלום הנדרש בגין סלילה, על פי שיטת ההיטל, נקבע על סמך תחשיב כלכלי צופן פני עתיד, הכולל בתוכו גם הוצאות עתידיות של הרשות המקומית בגין סלילה, ולא רק הוצאות עכשוויות בגין סלילת כביש גובל ספציפי.

31. אי לכך, תפיסת חד פעמיות ההיטל מתבטאת בחיוב אחד לכל מ"ר קרקע או בניין, כלומר חיוב בהיטל אחד בגין סלילת כבישים והיטל אחד בגין סלילת מדרכות (שפיר, כרך א, עמ' 720).

32. עם זאת, גם לשיטת ההיטל קמו מבקרים. יש שהטילו ספק בחוקיותה ויש שעמדו על הבעייתיות הכרוכה בה. בעניין צרפתי נקבע:

    "...ברי אפוא שאבדה הזיקה הישירה בין גובה התשלום וגובה ההנאה (זיקת מימון), ושאין המדובר עוד בהחזר בעבור הוצאות שהוצאו בפועל. במישור העיוני קיים איפוא קושי: זיקת ההנאה היא העומדת ביסוד האפשרות לחייב בהיטל סלילה, אך שיעור התשלום נעשה ללא קשר לשיעור ההנאה" (עמ' 11)

33. ביקורת נוספת עלתה מהחיסרון הבולט של השיטה, היותה אומדן, המתבסס על הערכות לגבי הוצאות עתידיות:

    "במובן מסוים כל התחשיב ותעריפי ההיטל הנגזרים ממנו עומדים על בלימה, ויש חשש שערכם ישתנה לפי תנודות המשתנים שביסוד תחשיבי העלויות".

    הפתרון לכך נמצא בהוראת הגבלה שנכללה בחוקי עזר, שמחייבת את הרשות המקומית לעדכן את התחשיב מידי 5-4 שנים ולאשרה במועצה העירייה (שפיר, כרך א', עמ' 132).

34. שאלת חוקיות שיטת ההיטל נדונה, הוכרעה ואושררה מספר פעמים בבית המשפט העליון. בעניין צרפתי הטיל השופט רובינשטיין (כתוארו אז) ספק בצדקתה של השיטה אך לא מצא לנכון לסטות מהקו שננקט עד אז בבית המשפט העליון, כיון שסבר כי "שינוי צריך להיעשות על ידי המחוקק הראשי" (עמ' 13).

35. בעקבות המעבר לשיטת ההיטל נדרשו הרשויות להחליף את חוק עזר לסלילה. רוב חוקי העזר לסלילה של הרשויות השונות כוללים אותן הוראות מבחינת תוכנן, סדרן ולשונן. כך למשל נכללות הוראות בגין סלילת כביש וסלילת מדרכה, בנפרד; חישוב היטל לפי יחידת שטח או נפח; חיוב היטל סלילה ראשוני בעת תחילת הסלילה; הטלת היטל סלילה אחד בלבד בגין סלילת כבישים ובגין סלילת מדרכות ועוד (שפיר, כרך א' עמ' 129-130; כרך ב' עמ' 704-703).

36. גם עיריית רחובות עברה למימון סלילה בשיטת ההיטל. עקב כך, הוחלף חוק עזר קודם של העירייה לחוק עזר לרחובות בדבר סלילת רחובות, התשל"ג- 1973 ("חוק עזר סלילה-1973")

     

    על רקע האמור לעיל אדון להלן בשאלות הדרושות להכרעה.

     

    האם שילמה העותרת היטל בגין סלילת רחוב גד פיינשטיין?

     

37. העותרת טענה כי סלילת רח' פיינשטיין על ידיה, בתקופת חוק עזר ההיטלי, מהווה חסם בפני חיוב נוסף של היטל סלילה.

38. נטען כי היא סללה על חשבונה, בהסכמת העירייה ולבקשתה, את רחוב גד פיינשטיין, בעלות של כ-239,000 ל"י , עלות הגבוהה בהרבה מסכום היטלי הסלילה שנקבעו בחוק עזר העירוני משנת 1973, שהיה בתוקף במועד ביצוע הסלילה. העותרת הדגישה כי אין המדובר בהנחות, פטורים והקלות בתשלומי החובה על פי חוק, אלא בתשלום היטל סלילה בפועל בדרך של ביצוע עבודות לבקשת העירייה.

39. בעניין זה טענה העותרת מספר טענות:

    נטען כי בעל קרקע שנשא בעלויות פיתוח תשתיות ציבורית במקום הרשות המקומית, זכאי לקזז את עלות עבודות הפיתוח מסכומי היטלים.

40. נטען כי בחו"ד יועמ"ש העירייה נקבע כי אין לגבות מהעותרת היטלי סלילה ככל שעלות סלילת הכביש עולה על גובה ההיטל. העירייה אף שלחה בשנת 1976 דרישה לתשלום היטל סלילה אך ביטלה אותו לאור עמדתה הברורה כי עלות סלילת רחוב גד פיינשטיין הייתה גבוהה מתשלום ההיטלים.

41. עוד נטען כי עמדת העירייה באותה עת, תואמת את עמדת הפסיקה הקובעת כי נישום שנשא בעלויות עבודות סלילה לפיתוח התשתיות הציבורית במקום העירייה זכאי להפחתת ההיטל בהתאם לעלויות שהוציא לצורך כך.

42. העותרת טענה כי מימון סלילת הרחוב בוצעה בתקופת חוק עזר משנת 1973 הקובע כי מימון סלילת הרחובות מבעלי הנכסים בעיר יבוצע באמצעות חיוב בשיטת ההיטל שהינו חיוב חד-פעמי עבור מ"ר ומגלם השתתפותו של בעל הנכס בחלק היחסי של הקמת כלל הרחובות בתחומי הרשות המקומית. לפיכך, חיוב העותרת בהיטל סלילה יהווה חריגה לא חוקית מעקרון חד פעמיות ההיטל הקובע כי היטלי הפיתוח משולמים פעם אחת בחיי הנכס.

43. עוד טענה העותרת כי מרגע ששולמו תשלומים המגיעים (ואף חורגים) בגין הסלילה, חיוב המועדון בהיטל סלילה מהווה הפרה של עקרון חוקיות המינהל, מהווה גביית כספים שלא כדין והתעשרות שלא כדין על חשבון העותרת.

44. העותרת טענה גם מספר טענות חילופיות:

    לחלופין ובנוסף, טוענת העותרת כי ככל שהעירייה לא גבתה את היטלי הסלילה במועד בו התגבשו כדין הרי שדרישות החיוב בגין הנכס התיישנו ו/או לוקות בשיהוי ניכר, שכן האירועים, המקימים את עילות החיוב בהתאם לחוקי העזר של העירייה, התקיימו לפני עשרות שנים ומעל לשבע שנים, טרם דרישת התשלום.

45. לחילופין, מנועה העירייה לדרוש מהעותר תשלום היטלי סלילה ממניעות שבדיני תום הלב, שיהוי, סבירות, שוויוניות ושמירה על אינטרס ההסתמכות וויתור על זכויות.

46. לחלופין ובנוסף, טענה העותרת כי שיהוי ניכר של שנים רבות מצד העירייה כמוהו כוויתור מלא ומוחלט על החוב, ככל והיה כזה. היות והעירייה לא הוציאה דרישות לתשלום היטלי סלילה במועד התגבשות החיובים על פי חוק, לפני שנים רבות, הרי שהיא ויתרה ויתור מלא ומוחלט על זכותה להוציא דרישות אלו במועד מאוחר יותר.

47. עוד טענה העותרת לחילופי חילופין טענות השבה וקיזוז בגין עלויות הסלילה ששילמה.

48. מנגד טענה העירייה כי העותרת בצעה סלילה עצמית של דרך הגישה לנכס, באמצעות קבלן מטעמה ללא תכנית תב"ע בתוקף, בניגוד לייעוד המקרקעין, ללא היתר הועדה המקומית לתכנון ובניה ובניגוד לדין. מדובר בסלילה לא תקנית הכוללת הנחת כורכר ואספלט לטובת כביש תפעולי על מנת לאפשר גישה לנכס – ביוזמתה ולשימושה העצמי.

49. נטען כי בשנים הרלוונטיות לביצוע הסלילה העצמית ולהקמת נכס העותרת כמרכז ספורט ונופש היה ייעוד הקרקע חקלאי, ולכן העותרת לא הייתה חייבת בתשלום היטלי סלילה ולא ניתן היה לגבות ממנה היטלי סלילה. עם זאת, אין בכך בכדי לפטור את בעל הנכס מלשלם היטלי סלילה, לאחר שינוי ייעוד הקרקע ולאחר שנסלל לראשונה רחוב חדש הגובל פיזית בנכס העותרת, רחוב אלי הורביץ.

50. עוד טענה העירייה כי בטענת העותרת בדבר 'כפל חיוב' בהיטל סלילה - אין ממש. העותרת לא שילמה לעירייה סכום כלשהו, לרבות היטלי סלילה, והעירייה לא גבתה תשלום כלשהו מהעותרת בגין סלילת כביש רחוב גד פיינשטיין; בהתאם לעיקרון חד פעמיות ההיטל נדרשת העותרת בתשלום היטלי סלילת כביש ומדרכה בגין סלילת רחוב אלי הורביץ הגובל בנכס - פעם אחת בלבד.

51. עוד טענה העירייה כי היות והעותרת לא נשאה בתשלום היטל סלילת כבישים לכן, אין כל רלוונטיות בין טענותיה בקשר להוצאות שהוציאה לסלילה עצמית של כביש גישה לנכס, לטענותיה לקבלת החזר ו/או השבה ו/או השתתפות ו/או קיזוז בגין עלויות אלו.

52. לא יכולה להתקיים מחלוקת כי העותרת מנועה היום מלדרוש השבת כספים כלשהי מהעירייה, אשר לא שולמו לעירייה מעולם, ככל שהיו לעותרת טענות ו/או דרישות ו/או תביעות בקשר עם הוצאות הסלילה העצמית כנגד העירייה, היה עליה לפעול למיצוי זכויותיה והוכחת טענותיה בפורום ובמועד המתאימים, בהתאם למגבלת ההתיישנות.

53. בעניין מגבלת ההתיישנות נטען בסיכומי התשובה של העותרת כי אין לקבל את טענת העירייה מטעם כפול: ראשית, טענה זו עלתה לראשונה בסיכומי העירייה כך שמדובר בהרחבת חזית אסורה. שנית, בהתאם לס' 3 לחוק התיישנות, יש להציג טענה זו בהזדמנות הראשונה, דבר שלא נעשה בהליך ולכן יש לדחות את טענת התיישנות על הסף. שלישית, בעניינו ממילא לא מתקיימת התיישנות מקום בו דרישת העירייה לתשלום היטלים נשלחה רק בשנת 2015.

     

    הכרעה בעניין היטל סלילה בגין רחוב גד פיינשטיין

     

54. בחינה של מספר ראיות שהגישה העותרת מעלה כי צודקת העותרת בטענותיה, וכי אין היא חייבת בתשלום היטל סלילה זה, היות והיא שילמה אותו באמצעות סלילת רחוב גד פיינשטיין מתקציבה, במקום העירייה.

55. ממכתב מיום 13.5.75 ששלח ראש העירייה דאז, מר רכטמן, ליועץ המשפטי לממשלה, בעניין ההיתר שניתן באותה עת לעותרת להקמת בריכה במקום (מוצג מע-3), ניתן לראות את הרקע להקמת המועדון ויחסה של העירייה ליוזמה:

    "לעיריה אין ולא היו המשאבים הדרושים להקים מפעלים כאלה לרווחת הציבור ויזמת הקבוצה באה להסיר מעל כתפי העירייה את הנטל הכרוך בהקמת מתקן כגון זה. מועצת העירייה והמועצה המקומית ראו את יזמת הקבוצה בעין יפה וקידמו אותה בברכה" (סעיף 3).

56. ניתן לראות כי מועצת העירייה שמחה על הקמת המועדון וראתה בכך שירות לציבור התושבים. מסמך נוסף, השופך אור על נסיבות סלילת רחוב גד פיינשטיין, הוא חוות דעת המשפטית של היועמ"ש בר, מיום 5.8.76, שנשלחה אל ראש העירייה רכטמן, ( "חוו"ד היועמ"ש בר", מוצג מע-5), בעניין תשלומים שונים שנדרשו ממועדון הספורט. היועמ"ש בר מציין, כי חוות דעתו ניתנה לאחר עיון בדוח מבקר הפנים של העירייה ובמסמכים שצורפו לו.

57. מחוות הדעת עולה כי העותרת סללה את הרחוב בהסכמת העירייה ולכן הוא מציע לעירייה, "על מנת למנוע עוול", לדרוש את חשבון הוצאות הנחת קו הביוב וסלילת הכביש. והיה וחשבון זה אינו מגיע לגובה ההיטל, על העותרת יהיה להשלים את ההפרש. חוות הדעת עוד קובעת מפורשות:

    "במידה וההוצאות להנחת קו הביוב ...והוצאות סלילת הדרך היינו הכביש המסומן בדרך במפת הגוש או בכל תכנית שהיא, עולים על ההיטל המגיע מהם אין לדרוש מהם כל תשלום נוסף".

58. חוות הדעת משווה את הוצאות סלילת הכביש לתשלום היטל הסלילה, אותו גובה העירייה עפ"י חוק עזר, ורואה בסלילת הרחוב על חשבונה של העותרת דרך לגיטימית לתשלום היטל. חוות הדעת מדגישה, ברחל בתך הקטנה, כי אין לגבות כל תשלום נוסף במידה והוצאות הסלילה עולות על גובה ההיטל. דרישה כזו תהיה בבחינת "עוול".

59. ואכן, הראיות מצביעות על כך שהעירייה קבלה את חוות הדעת המשפטית ופעלה בהתאם. כך עולה ממכתבו של מהנדס העיר, צבי אסטלין, מיום 24.3.77, למנהל מחלקת המיסים בעירייה, מר מועקי, ("מכתב מהנדס העיר אסטלין", מוצג מע-11).

    מפאת חשיבותו מצוטט תוכן מכתב מהנדס העיר בשלמותו:

    "הנדון: חשבון מיסים למועדון רחובות.

     בהתאם לחוות דעת היועץ המשפטי מיום 5.8.76 ומכתבו של מבקר העירייה בנדון, הנני מתכבד להעביר לך את חשבון המיסים הנ"ל ולהודיעך כדלקמן:

     בתשובה לפנייתי למועדון רחובות קיבלתי את מכתבו של מנהל המועדון הרצ"ב מיום 3.3.77 ובו סיכום הוצאותיהם לביוב וכביש אשר עולים בסכומם על ההיטל המגיע מהם.

     לאור...ובהתאם להמלצה היועץ המשפטי וועדת הכספים, ביטלנו את חשבון המיסים הרצ"ב את החיוב עבור ביוב בסך 76,233.57 ל"י ואת החיוב עבור כביש בסך 76,643.47 ל"י בהתאם לכך מגיעה יתרת חשבונם 120,328.80 ל"י".

60. "חשבון המיסים" אליו התייחס מהנדס העיר, הוא דרישת תשלום שהוציאה העירייה ביום 27.7.76 לעותרת עליה חתום מהנדס העיר, י. קוגון ("דרישת התשלום בגין היטל סלילה-1976", מוצג מע-12).

61. ממכתבו של אסטלין עולה כי תהליך קבלת ההחלטות בו ביטלה העירייה את החיוב בהיטלי פיתוח ששלחה למועדון היה תהליך מסודר שנמשך כ-8 חודשים. השותפים לקבלת ההחלטה היו היועץ המשפטי לעירייה, מבקר הפנים של העירייה, ועדת הכספים ומהנדס העיר ובעקיפין, אף היועץ המשפטי לממשלה.

62. עוד עולה מן המכתב כי העירייה גבתה מהעותרת תשלום בסך 152,877.04 ל"י עבור ביוב וסלילת כביש באמצעות קיזוז הוצאות סלילת הכביש, שהעירייה הייתה אמורה לסלול, ולא סללה. מהמכתב עולה גם כי העירייה אף הכירה בכך שנותרה יתרה לזכות העותרת לאחר הפחתת היטל הסלילה.

63. טענת העירייה בכתבי טענותיה כי העותרת פעלה על דעת עצמה ובניגוד לדין נסתרת לחלוטין ע"י הראיות לעיל. גם אם לא הייתה באותה עת תב"ע בתוקף, כטענת העירייה, הרי שממכתב ראש העירייה וממכתב היועץ המשפטי לעירייה (מוצג מע-3; מוצג מע-5, בהתאמה) עולה כי רק בדיעבד הם היו מודעים לכך שהוצא היתר לבניית המועדון ללא סמכות, וכי הם פעלו לתקן את המצב על ידי פעולות תכנוניות והכנת תוכנית מתאר. ואכן, תוכנית שינוי מתאר מס' רח/ 261, המתייחסת למקרקעין של העותרת, פורסמה ברשומות בשנת 1987 (נספח ב לכתב תשובה).

64. זאת ועוד, כ-6 שנים לאחר סלילת רחוב גד פיינשטיין אשררה היועצת המשפטית של העירייה, עו"ד נילי ברעם, במכתב מיום 21.7.82, את תשלום היטל הסלילה:

    "הפועל היוצא מהמסמכים שהבאת בפני תואם גם את מסקנתי לפיה המועדון פטור מאגרת ביוב וסלילת כביש..."

    ("מכתב היועמ"ש ברעם", מוצג מע-13).

65. זאת ועוד, מהראיות לעיל עולה כי הבניה והסלילה נעשו על דעת העירייה ובתיאום מלא עמה, וכי העירייה ראתה את התועלת שבהקמת המועדון ובסלילת כביש אליו כתועלת וכשירות לכלל תושבי העיר, שירות אותו לא יכולה הייתה לספק בעצמה בגלל קשיים תקציביים, שלא כטענת העירייה בעניין סלילה עצמית לשימוש עצמי.

66. יצויין כי הפסיקה שהובאה ע"י העירייה כתמיכה בטענת הסלילה העצמית (ע"א 4435/92 עירית ראשון לציון נ' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) (321) וע"א (תא) 1215/03 עיריית כפר סבא נ' מדרשית נעם קרית יעקב הרצוג (פורסם בנבו)) אינה רלוונטית לעניינינו, כיון ששני פסקי הדין עוסקים בתשלום דמי השתתפות, שיטת הגביה שקדמה לשיטת ההיטל ושונה ממנה בתכלית.

67. כאמור לעיל, שיטת דמי השתתפות כבר לא הייתה בתוקף בעירית רחובות, בעת שהעותרת סללה את הכביש. גם דרישת התשלום שהוציאה העירייה (מוצג מע-12) נעשתה כבר בהתאם לשיטת ההיטל, כשתחשיב בגין היטל כביש נעשה לא לפי עלות בפועל (שיטת דמי השתתפות) אלא לפי תעריף קבוע עבור כל יחידה משטח המגרש ומנפח הבניין.

68. מן הראיות עולה כי העירייה בצעה בפועל פעולת גביה, בעצם דרישת התשלום-1976, שהוציאה לעותרת (מוצג מע-12), ובעצם תהליך קבלת החלטות בנושא, שאשרר שאין לגבות תשלום מעבר לגובה היטל הסלילה באותה עת, וזאת בניגוד לטענת העירייה.

69. בנוסף, יצוין, כי כל טענות בעניין ייעוד הקרקע לחקלאות לא עלו, בזמן אמת, לא על ידי העירייה (בעניין היתר) ולא על ידי העותרת (בעניין פטור מתשלום). זאת, כנראה, עקב הפעולות התכנוניות בהם החלו לשינוי ייעוד הקרקע מאזור חקלאי לשטח המיועד למטרות ספורט תרבות ונופש כפי שעולה ממכתב ראש העירייה רכטמן ליועמ"ש לממשלה (מוצג מע-3), ממכתב יועמ"ש העירייה, אברהם בר, לראש העירייה רכטמן (מוצג מע-5) וכן מ"תכנית שינוי מתאר רח/261" (נספח ג לכתב תשובה) שאושרה, כאמור לעיל.

     

    מכל האמור לעיל עולה, כי העותרת שילמה את היטל הסלילה באמצעות סלילת כביש על חשבונה וכי אופן תשלום זה של היטל הסלילה, אושר כדין על ידי העירייה ומוסדותיה. האישור ניתן לאחר תהליך ארוך של בירור וקבלת החלטות, תוך ניסיון לתקן את הפגמים שנעשו בתחילת התהליך.

     

    מהשתלשלות האירועים כפי שתוארו לעיל, קשה להתעלם מחוסר תום הלב של נציגי העירייה בכל הקשור לגביית ההיטל בנסיבות האמורות. יש בדברים חומרה יתרה באשר מדובר ברשות ציבורית שעיקרון תום הלב אמור להיות נר לרגליה.   

     

    אשר על כן, אני קובע כי העותרת שילמה את היטל הסלילה לעיריית רחובות בשנת 1976 בגין סלילתו והרחבתו של רחוב גד פיינשטיין על דרך סלילת רחוב גד פיינשטיין- על דעת העירייה, בעידודה ובאישור מוסדותיה התכנוניים והמשפטיים.

     

    האם חייבת העותרת בתשלום היטל סלילת כביש בגין סלילת רחוב הורביץ?

     

70. העותרת טענה כי חיוב בעל נכס, שכבר שילם היטל סלילה, בהיטל סלילה נוסף בגין סלילת רחוב חדש, היא בעצם גבייה של דמי השתתפות, בהתייחס לתשתית ספציפית, ובניגוד לשיטת ההיטל. כלומר, נעשה שימוש בתחשיב של שיטת ההיטל (שמתייחס לתשתיות רבות ולא לאחת ספציפית ואף כולל בתוכו עלויות עקיפות של הרשות המקומית) על מנת לחייב בחיובים חוזרים, בגין תשתיות חדשות ותוך פגיעה בעקרון חד פעמיות ההיטל (עקרון שאותו הדגישה גם העירייה בכתבי הטענות).

71. העירייה טענה כי העותרת "שכחה" לציין כי העירייה ביצעה סלילת רחוב חדש שגובל לנכס שבבעלותה ובהתאם להוראת סעיף 4 לחוק עזר לרחובות (סלילת רחובות), התש"ס 2001 רשאית העירייה לחייב את העותרת בתשלום היטל סלילת כביש ומדרכה.

     

    הכרעה בעניין חיוב העותרת בתשלום היטל סלילת כביש בגין סלילת רחוב הורביץ

     

72. חוק עזר סלילה-1973 היה בתוקף בעת סלילת רחוב גד פיינשטיין בשנת 1976.

73. סעיף 6 לחוק עזר סלילה-1973 קובע את מקור החיוב לתשלום היטל סלילה. נקבע כי בעלי נכסים הגובלים ברחוב אותו סוללים, יהיו חייבים בהיטל סלילה בעת תחילת הסלילה.

74. עקרון חד פעמיות ההיטל נקבע מפורשות בסעיף 7 לחוק עזר סלילה -1973: "נכס גובל יחויב רק בעד סלילת כביש אחד". מכאן, נכס שחויב בהיטל סלילה בגין רחוב שנסלל וגבל בנכס, לא יחויב פעם נוספת כעבור מספר שנים, אם ייסלל כביש נוסף הגובל בנכס.

75. אי לכך, היות ונקבע לעיל, כי העותרת כבר שילמה את היטל הסלילה הרי שהעותרת אינה חייבת בהיטל סלילה בגין סלילת רחוב גד פיינשטיין, כפי שדרשה העירייה, שכן תשלום כזה יהיה כפל חיוב ובניגוד לעקרון חד פעמיות ההיטל, אותו הדגישה העירייה עצמה.

     

    אם כן, האם על העותרת לשלם עבור סלילת רחוב הורביץ, רחוב חדש שנסלל לראשונה בשנים 2012-2010, וגובל במתחם העותרת, כטענת העירייה?

     

76. כאמור, תחשיב שיטת ההיטל והרציונל העומד בבסיסו, אינם מתייחסים לכביש ספציפי, ובזה שונה שיטת ההיטל באופן עקרוני משיטת דמי ההשתתפות:

    "אין היטל מוטל בגין כביש אחד או מדרכה אחת, אלא בגין כל מערכת הכבישים והמדרכות בתחום הרשות המקומית, ובהם כאלה המצויים בתכנון ושעדיין לא נסללו כלל" (שפיר, עמ' 720).

77. כלומר, נקודת הייחוס של חיוב בשיטת ההיטל, אינו תשתית מסויימת אלא נכס מסויים ותחשיב החיוב מתייחס לכלל התשתיות, כולל העתידיות, ולכן, כאמור, ההיטל מחויב באופן חד פעמי.

78. אכן, בשנת 1977 כששילמה העותרת את היטל הסלילה בגין רחוב גד פיינשטיין, לא נסלל עדיין רחוב הורביץ, אולם היטל הסלילה ששילמה העותרת, כבר לקח בחשבון את הרחובות שייסללו, כולל רחוב הורביץ, וזאת כעולה משיטת ההיטל הצופה פני עתיד.

    אי לכך, לא ניתן לחייב את העותרת פעם נוספת, בגין רחוב נוסף, רח' הורביץ.

     

    טענת העותרת להרחבת חזית בשל טענת העירייה בסיכומיה, כי העותרת חייבת בתשלום היטל בגין סלילת כביש שני.

    [כאמור בסעיף 23(ג) לחוק עזר לרחובות (סלילת רחובות), התשס"ב - 2001 ("חוק עזר סלילה- 2001")].

     

79. העירייה טענה, לראשונה, בסיכומיה, כי גם אם שולם היטל סלילה לפי חוק עזר הקודם (דבר אותו הכחישה), חבה העותרת בתשלום היטל סלילה עבור סלילת הכביש החדש, כביש הורביץ, וזאת בהתאם לחוק עזר לרחובות (סלילת רחובות) תשס"ב -2002 (כך במקור, א.ס) בו נקבע בהוראת מעבר בסעיף 23(ג), כי אין לגבות היטל סלילת כביש אם שולם היטל סלילת כביש לפי חוק עזר- סלילה 1973, אלא אם כן נסלל כביש חדש (סעיפים 19-16 לסיכומיה).

80. העותרת התנגדה לטענה זו בבקשה למחיקת סעיפים וטענות מסיכומי העירייה בשל הרחבת חזית שהגישה ("בקשה למחיקה בגין הרחבת חזית") ובסיכומיה. נטען כי מדובר בהרחבת חזית, כיון שטענה זו לא נטענה בכתב תשובה, באף לא אחד משלושת הדיונים ועלתה לראשונה בשלב הסיכומים. בנוסף, טענה זו סותרת טענות אחרות של העירייה (סעיפים 12-8 לבקשה למחיקה בגין הרחבת חזית).

81. העירייה טענה מנגד כי מדובר בטענה משפטית הנמצאת בגדרה של עילת התביעה ובמרכז המחלוקת המשפטית. לטענתה, היא לא הוסיפה עובדות אלא טענה למשמעותן המשפטית-פרשנית של הוראות חוק עזר, מכוחו הוטל היטל הסלילה (תגובה לבקשת העותרת למחיקת סעיפים מסיכומי התשובה, סעיף 11).

     

    הכרעה בעניין טענת הרחבת חזית של העותרת 

     

82. צודקת העותרת בטענתה. ראשית, בכתב תשובה כבר נדרשה העירייה ל"משמעותם המשפטית-פרשנית" של הוראות חוק עזר-סלילה 2001, אך בחרה, מטעמיה שלה, שלא להתייחס לסעיף 23(ג) לחוק עזר-סלילה 2001, שהחליף את חוק עזר-סלילה 1973. מקומה של טענת העירייה כי העותרת חייבת בגין סלילת כביש שני כאמור בחוק עזר סלילה- 2001 היה בכתב תשובה, שיחד עם העתירה תחמו את גדר המחלוקת.

83. יחד עם זאת, לגופו של עניין, מדובר בטענה מרכזית חדשה לחלוטין.

    הטענה העיקרית בכתב תשובה, בעניין חיוב העותרת בגין היטל סלילה ברח' הורביץ, הייתה כי העותרת מעולם לא שילמה כל תשלום לעירייה אלא סללה סלילה עצמית ושילמה לקבלן מכיסה. עם זאת, משנעשה שינוי ייעוד לקרקע וגם נסלל כביש חדש, הגיעה העת לשלם היטל סלילה. העירייה אף הדגישה את חד פעמיות ההיטל:

    "ועל פי הוראת הסעיף היא חבה בתשלום היטל סלילה, כל עוד לא שילמה היטל זה יותר מפעם אחת בעד אותו נכס" (סעיף 39 לכתב תשובה).

84. מקור החיוב אותו ציינה העירייה בעניין חיוב העותרת בהיטל סלילה היה סעיף 4 וסעיף 6(א) לחוק עזר-סלילה, 2001 (סעיפים 27.9, 38, 40 לכתב תשובה).

85. הטענה בסיכומים שונה לחלוטין מהטענה בכתב תשובה וקובעת כי גם אם העותרת "נשאה בתשלום היטל מתוקף חוק העזר הקודם" (סע' 18 לסיכומים), הרי שעם סלילתו של כביש חדש, רחוב הורביץ, הגובל בנכס, הרי שהעותרת תהיה חייבת בתשלום היטל סלילה.

86. טענה זו סותרת את טענת העירייה בכתב תשובה בדבר עקרון חד פעמיות ההיטל.

87. מקור החיוב שציינה העירייה בעניין זה היה סעיף 23(ג) לחוק עזר- סלילה 2001. טענה זו ומקור חיוב זה נטענו, כאמור, לראשונה בסיכומים.

88. זאת ועוד, מדובר בשתי טענות משפטיות הסותרות זו את זה. אין מדובר רק בסתירה שבין טענה בכתב תשובה לטענה שונה בסיכומים, אלא מדובר אף בסתירה פנימית בסיכומים עצמם, כיון שגם בסיכומים ממשיכה העירייה לטעון לעקרון חד פעמיות ההיטל (פרק ב לסיכומים-כותרת).

89. יתרה מכך, לעותרת לא ניתנה ההזדמנות להתגונן כראוי מול טענה זו, כיון שהועלתה בשלב הסיכומים ולאחר שהסתיימו ההליכים בבית המשפט. הפסיקה עמדה על הפגיעה בזכות להתגונן עקב העלאת טענות בשלב הסיכומים וקבעה:

    "אין זה מתפקידו של בית המשפט לדון בטענות שלא היוו חלק מחזית היריעה – לא פורמלית ואף לא מבחינה מהותית. אף אין זה מתפקידו של הנתבע להתגונן בפני טענות שלא נטענו"(רע"א 1653-08 סמיון ליפץ נ' בנק לאומי לישראל בע"מ (פורסם בנבו, 14.7.11, עמ' 8)

    גם בית משפט זה נדרש לנושא (בע"מ (מחוזי מרכז) 44118-10-14 אס.סי.אל קניון דרורים בע"מ נ' פקיד שומה פתח תקווה, פורסם בנבו 8.1.18).

90. בעניין טענת העירייה כי המדובר בטענה משפטית (ולא בתוספת עובדות), יש להדגיש כי נקבע בפסיקה כי הכלל בעניין איסור הרחבת חזית אינו מתייחס רק לטענות עובדתיות:

    "הכלל של שינוי חזית מופנה בעיקר כלפי טענות עובדתיות, אך גם כלפי טענות משפטיות שיש בהן שינוי מהותי של חזית הטיעון" (ע"א 9803/01 תחנת שירות ר"ג בע"מ נ' סונול ישראל בע"מ, פ"ד נח(3) 105, 117(2004; רע"א 1261-13 רחל טולדנו נ' החבובות חנות הצעצועים שלי בע"מ (פורסם בנבו, 24.4.13)).

91. אין ספק כי בעניינינו מדובר בשינוי מהותי של חזית הטיעון, וכי שתי הטענות, עקרון חד פעמיות ההיטל וחיוב נוסף בגין כביש חדש אינן יכולות לדור בכפיפה אחת, כיון שהן נובעות משתי שיטות חיוב השונות במהותן: שיטת ההיטל ושיטת דמי ההשתתפות.

92. בשולי הדברים ייאמר כי יש טעם בטענת העותרת בבקשה למחיקת סעיפים כי העירייה נמנעה מלהציג טיעון זה בעניין סעיף 23(ג) לחוק עזר - 2001 שכן מדובר בהוראה לא חוקית המנוגדת לדיני ההיטלים הקובעים כי חיוב בעל נכס בהיטל הינו חיוב חד פעמי.

93. סעיף 23(ג) סותר את מהות שיטת ההיטל, היות והוא מטיל חיוב נוסף עקב סלילת כביש חדש, דבר ההולם את שיטת דמי ההשתתפות; מה גם שתעריף החיוב לו נדרשת העותרת הוא בשיטת ההיטל, המניחה, כאמור, עבודות עתידיות בתחשיבה.

    לא נדרשנו ואין זה מעניינינו לעסוק בסוגיית חוקיות סעיף 23(ג) לחוק עזר סלילה -2001.

    עם זאת, ספק רב אם סעיף זה יעמוד במבחן שיפוטי.

     

    לאור כל האמור לעיל, אני קובע כי טענת העירייה - שיש לחייב את נכס העותרת  בעקבות סלילת כביש שני, לאחר שהעותרת שילמה היטל בגין כביש ראשון- היא הרחבת חזית אסורה ולכן אני דוחה אותה. 

     

     

    האם חייבת העותרת בתשלום היטל סלילת מדרכה?

94. בעניין היטל סלילת מדרכות טענה העותרת כי האמור לגבי היטל סלילת כבישים חל גם על היטלי סלילת מדרכות. לחילופין, נטען כי עלויות סלילת הרחוב היו למעלה מפי-4 מהיטל סלילת הכבישים ולכן יש לשייך את כל היתרה לסלילת המדרכה.

95. עוד טענה העותרת לחילופין, כי העירייה ביצעה עבודות רבות ברחובות הסמוכים למועדון בתקופה הקודמת לשבע השנים מעת משלוח דרישת התשלום. לכאורה, כל אחת מעבודות אלו הקימה עילה לחיוב בהיטלי סלילה בהתאם לחוקי העזר. ככל והעירייה בחרה או התרשלה להוציא דרישת התשלום בזמן הרי שהדרישה לתשלום היטלי הסלילה, ובהם היטל בגין סלילת מדרכה, התיישנה.

96. העותרת הוסיפה וטענה, לחילופין ובנוסף, כי יש להורות על ביטול דרישת התשלום מאחר והיא נשלחה בשיהוי ניכר.

97. טענות העירייה שנטענו לעיל בעניין סלילת הכביש, נטענו גם לגבי סלילת מדרכה.

98. בנוסף נטען, לגבי טענת ההתיישנות, כי מועד התגבשות החוב הינו מועד משלוח דרישת התשלום לעותרת. חיוב העותרת בתשלום היטלי סלילה ושצ"פ בוצעה ביום 17.11.15. לפיכך, אין חולק כי חלוף הזמן אינו מנתק את הזיקה הנדרשת בין ביצוען של העבודות לבין דרישת התשלום.

99. עוד נטען, כי היא אינה חייבת לדרוש את תשלום ההיטל מיד עם התחלת ביצוע העבודות וכי הדבר מעוגן בדין.

100. בנוסף לכך טענה העירייה כי במסגרת הסלילה העצמית שביצעה העותרת ברחוב גד פיינשטיין לא נכללה סלילת מדרכה. אי לכך, נטען כי בעטיה של סלילת מדרכות חדשות בגובל לנכס עם סלילת רחוב הורביץ, חבה העותרת בתשלום מלוא היטל סלילת מדרכה.

      

     הכרעה בעניין חבות העותרת בגין סלילת מדרכה

      

101. לא ניתן לקבל את טענות העותרת, שנטענו לעיל לגבי היטל סלילת הכביש, גם בעניין היטל סלילת המדרכה, היות שהוכח שהעותרת לא סללה מדרכה במקביל לסלילת כביש גד פיינשטיין, והעותרת אף הודתה בכך. יש להידרש אפוא לטענות החילופיות - טענת ההתיישנות והשיהוי.

102. סעיף 5(1) לחוק ההתיישנות, קובע כי התקופה שבה מתיישנת תביעה שלא הוגשה עליה תובענה, בשאינו מקרקעין – הינה 7 שנים.

103. סעיף 6 לחוק ההתיישנות קובע כי תקופת ההתיישנות מתחילה ביום בו נולדה עילת התביעה.

104. דיני ההתיישנות ביחס להליכי גבייה מינהליים נקבעו בבית המשפט העליון בעניין רע"א 187/05 נסייר נ' נצרת עילית, פ"ד ס"ד(1) 215 (2010). (פורסם בנבו, 20.6.10, "הלכת נסייר"). בעניין עע"מ עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ (פורסם בנבו, 15.4.15, "הלכת סלומון") אושררה הלכת נסייר ודיני ההתיישנות ביחס להליכי גבייה מינהליים אף הורחבו.

105. בהלכת נסייר נקבע, לראשונה, ע"י כב' השופטת דבורה ברלינר (כתוארה אז), כי ניתן להעלות טענת התיישנות בעניין הליך גביה מינהלי. בין היתר בחן בית המשפט את התכליות העומדות בבסיס דיני ההתיישנות: הקושי הראייתי של נתבע בעניין שאירע לפני זמן רב; ההנחה כי חלוף הזמן משמיע ויתור ומחילה של התובע על תביעתו; האינטרס של הנתבע בוודאות וביציבות; בנוסף קיים האינטרס הציבורי, חסכון בזמן שיפוטי יקר, אי העסקת מערכת משפט בעניינים שאבד עליהם הכלח (סעיף 29).

106. בית המשפט קבע כי "כל הרציונלים העומדים ביסודה של טענת ההתיישנות כוחם יפה גם כאשר מדובר בחוב הנתבע בהליך גבייה מינהלי" (סעיף 33) וכי הליך הגבייה המינהלי יכול להיחשב "תביעה לקיים זכות", כאמור בסעיף 2 לחוק ההתיישנות.

107. לכן, למרות העובדה שהנישום הוא העותר נגד הרשות ולכאורה הוא ה"תובע" אותה, הוא רשאי להתגונן בטענה שחוב המס התיישן (סעיף 40).

108. " אין בדבריי אלו כדי לכפור בהלכה המבוססת היטב לפיה טענת התיישנות הינה טענת הגנה בלבד, בבחינת מגן ולא חרב...הערך המוסף באמור לעיל הוא רק באשר לסיווגו ולהגדרתו של הטוען להתיישנות כנגד הזכות הנתבעת בהליך של "תביעה לקיים זכות". לשיטתי, הטוען הוא "נתבע" בהליך זה, ללא קשר להליך בו ניתנה לו ההזדמנות להשמיע בפועל את טענת ההתיישנות. כך במיוחד משום שההליך הוא פועל יוצא של המעמד שנקבע בחוק להליכי הגבייה והדרך לתקיפתם" (סעיף 24 לפסק הדין).

109. כלומר, היות והדרך של האזרח להתגונן בפני הליכי גבייה מינהליים הוא בעתירה נגד הרשות, הרי שבעתירה כזו הוא בפועל במעמד של "נתבע", למרות שהוא זה שיזם את ההליך.

     "טענת התיישנות זו נותרת טענת הגנה, הגם שאופן השמעתה הוא על דרך יזימת הליך – כיום, עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים" (סעיף 40 לפסק הדין).

110. בהלכת סלומון ביקש היועץ המשפטי לממשלה מבית המשפט לשנות או לסטות מהלכת נסייר. בית המשפט, בהרכב מורחב ובדעת רוב, לא קיבל את עמדתו ואישר מחדש את הלכת נסייר. יתרה מכך, בית המשפט, אף החיל את הלכת נסייר גם על הליכי גבייה פסיביים (הליכים בהם הרשות אינה פועלת לגבות חוב, אלא היא ממתינה שבעל הנכס יפנה אליה לקבל אישור פעולה לו הוא נזקק, ואז היא מתנה את מתן האישור בפירעון החוב).

111. מהאמור לעיל עולה כי העותרת יכולה להתגונן בטענת התיישנות כנגד דרישת התשלום של העירייה.

      

     לפיכך יש להידרש לשאלה מהו המועד בו מתגבשת עילת התביעה, בזיקה לסעיף 2 לחוק ההתיישנות. ובעניינינו: מתי מתגבש החיוב בהיטל סלילה לכדי חיוב בר תביעה?

      

112. שפיר מציג שתי גישות לעניין התגבשות החוב :

     האחת הרואה בדרישת התשלום מעשה פרוצדוראלי, קובעת כי מועד התגבשות החיוב הוא מועד תחילת ביצוע העבודות, וכי דרישת התשלום אינה מרכיב המגבש את החיוב בהיטל.

     השנייה, הרואה בדרישת התשלום מעשה מהותי, קובעת כי דרישת התשלום עצמה היא המגבשת את החבות בהיטל.

113. בדונו בגישות השונות כותב שפיר כי אין לייחס לדרישת התשלום מעמד פרוצדורלי בלבד. החיוב המושגי הקם עם תחילת ביצוע העבודות אך הופך לחיוב קונקרטי עם משלוח דרישת התשלום.

114. יחד עם זאת, כותב שפיר, כי קביעת מועד משלוח דרישת התשלום כמועד בו התגבש החיוב עלול להביא ל"תוצאה אבסורדית" לפיה מרוץ ההתיישנות יחל רק ממועד שיגור הדרישה, גם אם הוא יחול שנים לאחר מועד ביצוע העבודות. הדבר עלול להביא רשויות לתמרן את מועדי החיוב ולהטיל אותן שנים רבות לאחר מועד ביצוע העבודות

115. לפיכך מציע שפיר לאזן בין שתי הגישות בפסיקה הן על מנת למנוע הארכה מלאכותית במניין התקופה והן על מנת להכיר במעמד המהותי של דרישת התשלום: במידה ובחוק עזר לא מצוין מועד למשלוח דרישת תשלום ממועד ביצוע העבודות, על בתי במשפט לקבוע פרק זמן סביר של מספר חודשים, בו על הרשות לשלוח דרישת תשלום לבעל הנכס. ממועד זה יתחיל מרוץ ההתיישנות (שפיר, כרך א', עמ' 593-592).

      

     ומן הכלל אל הפרט:

      

116. סעיף 5(א) לחוק עזר סלילה - 2001 קובע את מועד התגבשות החיוב כמועד התחלת העבודה:

     "בעלי הנכסים הגובלים, למעט בעלי קרקע חקלאית, בעת התחלת הסלילה חייבים בהיטל סלילת כביש ובהיטל סלילת מדרכה לפי חוק עזר זה, לענין זה, התחלת הסלילה משמעה, תאריך התחלת העבודה לסלילת הכביש או המדרכה, לפי הענין, כפי שקבע המהנדס".

117. מועד התחלת העבודות הוא אכן מועד סביר לגביית ההיטל כיון שבמועד זה נדרשת העיריה לממן את ביצוע העבודות, שלא כמו בעת הוצאת דרישת תשלום מאוחרת, לאחר שנים רבות (וראה גם: עת"מ (מרכז) 23029-12-10 משה ימין נ' מועצה מקומית קדימה-צורן (פורסם בנבו, 5.6.11, עמ' 5).

118. אם כן, יש לברר מהו מועד תחילת עבודות סלילת המדרכה. אין חולק כי, העבודות ברחוב הורביץ, סלילת כביש ומדרכה, נעשו בשנים 2012-2010. עם זאת טענת העותרת, כי כבר בשנים 2007-2006 בוצעו עבודות של הרחבה משמעותית של רחוב גד פיינשטיין, הכוללות תוספת של שני נתיבים, סלילת מדרכה ועוד, לא נסתרה על ידי העירייה. טענה זו נתמכה גם בתצלומי אוויר (נספח 6 לכתב התביעה).

119. מכאן, שמועד התגבשות החיוב היה כבר בעת עבודות סלילת המדרכה בשנים 2007-2006.

120. דרישת התשלום הנושאת את התאריך 17.11.15, נשלחה לעותרת למעלה משמונה שנים לאחר סיום עבודות הסלילה ברחוב פיינשטיין וכשלוש שנים לאחר סיום עבודות הסלילה ברחוב הורביץ.

121. לא ניתן לקבל את טענת העירייה כי בעטיה של סלילת מדרכות חדשות ברחוב הורביץ, חבה העותרת בתשלום היטל סלילת מדרכה, שכן עוד קודם לכן נסללו על ידי העירייה בגובל לנכס כביש ומדרכות ברחוב פיינשטיין ובגינן לא נשלחו דרישות תשלום לעותרת.

122. העותרת טענה כי לא נשלחה לה דרישת תשלום כיון שהעירייה לא רצתה לחייבה היות שנשארה יתרה לזכותה בחשבון העירייה בעקבות סלילת הכביש ועל כך היא הסתמכה.

123. כאמור לעיל, בעניין תכליות דיני ההתיישנות, לעותרת, כמו לכל בעל נכס, צורך בוודאות וביציבות:

     "אינטרס זה מצדיק כי האדם יוכל לכלכל את צעדיו בהסתמך על ההנחה כי בידו תמונה מלאה, ככל הניתן, של מצבו הכלכלי" (הלכת נסייר, סעיף 29).

124. אין ספק שהעותרת הסתמכה על תשלום היטל הסלילה משנת 1976 ועל התנהלות העירייה בכ-40 השנים לאחר מכן, כשהתבצעו עבודות סלילה רבות ומגוונות, של כבישים ומדרכות, בגובל לנכס, וכל דרישת תשלום לא נתבעה.

125. לא ניתן להוציא בסוף שנת 2015 דרישת תשלום בגין עבודות סלילת מדרכה שנעשו בשנים 2007-2006. בנסיבות דנן לעותרת נגרם נזק ראייתי משמעותי מה שמחליש את יכולתה להתגונן בפני תביעות אלו בשל חלוף הזמן.

126. למעלה מן הצורך ייאמר כי גם אם העילה לחיוב העותרת בהיטל מדרכה הייתה מתגבשת עקב סלילת המדרכות ברחוב הורביץ בשנים 2012-2010, עדיין, דרישת התשלום נשלחה בשיהוי רב של כשלוש שנים, ולא בפרק זמן סביר של מספר חודשים, בו היה על העיריה לשלוח דרישת תשלום לבעל הנכס.

127. זאת ועוד, לא ניתן לקבל את טענת העירייה כי מועד התגבשות החוב הינו מועד משלוח דרישת התשלום לעותרת, כיון שחוק עזר- סלילה, הן הקודם והן הנוכחי, אינם קובעים זאת ואינם מתייחסים כלל למועד שליחת דרישת התשלום.

128. לתמיכה בטענותיה הסתמכה העירייה על עת"מ (ת"א) 1727/05 משה וינברג נ' עיריית הרצליה (פורסם בנבו, 17.8.06) ("עניין ויינברג"). לא ניתן להקיש מעניין זה לעניינינו, כיון שהעותרים בעניין ויינברג לא טענו כלל טענת התיישנות, כיוון שדרישת התשלום הומצאה להם פחות משנתיים לאחר התחלת סלילת הכביש, בעת מימוש זכויות בנייה- שלא כמו בעניינינו.

      

     לסיכום שאלת דרישת התשלום בגין סלילת מדרכה - חלה התיישנות על דרישת התשלום בעניין סלילת המדרכה ולפיכך העותרת אינה חייבת בתשלום היטל סלילת מדרכה.

      

     האם חל היטל שצ"פ על בנייה קיימת או רק על בנייה חדשה?

129. העותרת טענה כי תחשיב העירייה קובע כי היטל שצ"פ יגבה רק מבנייה חדשה, שנוספה לאחר אישור חוק עזר. קביעה זו, שהיטל שצ"פ יגבה רק מנכסים חדשים וכי נכסים קיימים, כדוגמת נכס העותרת, לא יחויבו בהיטל שצ"פ, אושררה בשתי החלטות מועצת העירייה.

130. העירייה טענה כי בהתאם לתחשיב חוק עזר שצ"פ מוסמכת הרשות המקומית לגבות היטלי שצ"פ גם מבנייה קיימת וכי סמכות זו מעוגנת בחוק עזר.

131. עוד נטען כי טענת העותרת לפיה דברים שהועלו בפרוטוקול מועצת העיר שלא לחייב בהיטלי שצ"פ בנייה קיימת מקים לה פטור מתשלום, מוכחשת ונדחית מכל וכל וממילא מנוגדת להוראת חוק מפורשת.

      

     המסגרת הנורמטיבית

      

132. הגדרת שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ) מופיעה בסעיף 1 הגדרות לחוק עזר שצ"פ.

     "שטח המשמש כשטח ציבורי פתוח שכונתי או רובעי, הכולל מדשאות, משטחים מרוצפים, משטחים סלולים, מיתקני הצללה, מיתקני משחק, ריהוט גן, פרגולות, מתקני נופש, ספורט ובידור, גינות נוי, צמחייה, נטיעות, גני שעשועים מגרשי ספורט, שבילים, מסלולי הליכה ואופניים, רחבות או כיוצא באלה ולרבות כיכר עירונית ומעבר".

133. חשיבותם של שצ"פים באה לידי ביטוי בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1964, ובתיקונים לחוק שנעשו במהלך השנים. כך למשל בתיקון מס' 88 תשס"ט-2008 הוסף, בין היתר, סעיף 61(5) ובו נקבע כי אחת ממטרות תוכנית מתאר מקומית היא: "ייחוד שטחים ציבוריים פתוחים, לרבות לפארקים, לגנים ולגינות, הנותנים מענה לצורכי האוכלוסיה החזויה במרחב התכנון המקומי באופן הולם".

134. חוקי עזר לשצ"פ הם חוקי עזר חדשים יחסית בשלטון המקומי בישראל. עד לחקיקת חוקי עזר לשצ"פ מימנו עיריות את הקמת שצ"פים ממקורות כמו ארנונה, היטלי השבחה או חלף היטל השבחה וכן באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, שעסק בפיתוח תשתיות מוניציפאליות. החלטת מינהל מקרקעי ישראל להפסיק את פעילות הפיתוח חייבה גורמים מוניציפאליים לחפש פתרון למימון שצ"פים (שפיר, כרך ב', עמ' 786).

135. משרד הפנים אישר עקרונית לגבות היטל שצ"פ בשנת 2002, אך בפועל תוקנו חוקי עזר שצ"פ רק לאחר פרסום נוהל בנושא, שעודכן באוגוסט 2006 בשם: "נוהל לחישוב היטל למימון פיתוח שטחים ציבוריים ברשויות מקומיות" ("נוהל משרד הפנים", מוצג מע-27).

136. חוקי עזר שצ"פ והתחשיב העומד בבסיסם נדרשו לעבור אישור של משרד הפנים קודם שפורסמו ברשומות.

137. בפרק "הוראות כלליות" לנוהל משרד הפנים, הוגדר אילו שטחים ציבוריים נועד היטל שצ"פ לממן. בנוהל נכתב כי ההיטל ישמש למימון שצפ"ים שכונתיים או רובעיים בלבד ואילו מימון פארקים עירוניים יהיה ממקורות מימון אחרים.

138. עוד נקבע בנוהל משרד הפנים כי "ההיטל נועד לשמש מקור מימון לפיתוח שטחים ציבוריים חדשים ואינו מיועד לשמש כמקור מימון לתחזוקה או שיפור שצפ"ים קיימים. מקור המימון לפעולות התחזוקה והשיפור, צריך לבוא מתוך תשלום הארנונה או ממקורות מימון אחרים העומדים לרשות המקומית לעניין זה" (סעיפים 2-1 להוראות כלליות לנוהל משרד הפנים).

139. גם עיריית רחובות תיקנה חוק עזר בעניין שטחים ציבוריים פתוחים בשנת 2009 (חוק עזר שצ"פ-2009). כחלק מחוק עזר שצ"פ 2009, ובהתאם לדרישות נוהל משרד הפנים בפרק 3 "הנחיות לעריכת והגשת תחשיב" ערכה העותרת תחשיב לשם קביעת תעריפי חיוב היטל שצ"פ באמצעות אופיר בוכניק ושות' רואי חשבון ("בוכניק").

140. העותרת צרפה לכתב התשובה "חוות דעת מקצועית בנושא היטל שצ"פ" ("חוות דעת עורך התחשיב" מוצג מע-22) שכתב בוכניק במענה לדרישת העירייה בשנת 2013.

     התחשיב המקורי משנת 2009 (שאוזכר בדיוני מועצת העירייה) לא הוגש על ידי מי מהצדדים. עם זאת, העותרת והעירייה התייחסו למסמך זה כאל "התחשיב".

141. חוק עזר לרחובות (שטחים ציבוריים פתוחים), תשס"ט-2009 והתחשיב, על תעריפי ההיטל הכלולים בו, אושרו בהחלטת מועצת העירייה ביום 15.7.09 וזאת לאחר שהתחשיב ותעריפי ההיטל עברו תהליך מקדים של בדיקה מאוד מדוקדקת ע"י מהנדסים וכלכלנים מחברה שמינה משרד הפנים לשם כך (דבריו של בוכניק מתוך פרוטוקול "עיריית רחובות- ישיבת מועצת מן המניין מס' 11 מיום 15.7.09", עמ' 33, מוצג מע-23, "פרוטוקול ישיבת מועצה 2009").

142. בשנת 2010 אושר חוק עזר שצ"פ, שעבר מאז מספר עדכונים בשל סעיף מגבלת גביה הקבוע בו, על פי נוהל משרד הפנים. תעריפי ההיטל שנקבעו על סמך התחשיב נקובים בתוספת הראשונה לחוק עזר שצ"פ ("התוספת הראשונה").

143. הסעיפים העיקרים בחוק עזר שצ"פ הם סעיף 2 – היטל שטחים פתוחים, סעיף 3- חישוב ההיטל וסעיף 7- דרישה לתשלום היטל, וכן התוספת הראשונה והתוספת השנייה לחוק עזר שצ"פ ("התוספת השנייה").

      

     טענות הצדדים בעניין היטל שצ"פ

144. העותרת טענה כי הטענות אשר הוצגו בעתירה מדברות בעד עצמן ומחייבות את ביטול הדרישה לתשלום היטל שצ"פ לאור התשלומים העודפים שטרם הושבו לעותרת.

145. עוד טענה העותרת כי התחשיב הינו חלק בלתי נפרד מחוק עזר העירוני. לטענתה, בתי המשפט נדרשו לא פעם לבחון את חוקיות התחשיבים ואף מצאו כי נפלו בהם פגמים מהותיים שחייבו ביטול חוקי העזר.

146. עוד נטען כי תחשיב העירייה קובע כי היטל שצ"פ יגבה רק מבנייה חדשה שנוספה לאחר אישור חוק עזר שצ"פ-2009. קביעה זאת לא נעשתה בהיסח הדעת, כטענת העירייה, אלא אושררה פעמיים על ידי מועצת העירייה בשתי ישיבות בשנת 2009 ובשנת 2012.

147. עוד טענה העותרת כי החלטת העירייה לחייב כעת את העותרת בהיטל שצ"פ בגין שטחי הקרקע והשטחים הבנויים הקיימים הינה בניגוד לתחשיב וחוק עזר שלה, דבר המעשיר את קופתה שלא כדין.

148. העותרת טענה בנוסף כי דרישת התשלום מן העותרת היא גבייה סלקטיבית מפלה ולכן היא פסולה, שכן בנייני מגורים הקיימים ברובע א' לא חויבו היטל שצ"פ.

149. לעומתה טענה העירייה טענה כי בהתאם להוראת סעיף 2 לחוק העזר שצ"פ, בהינתן אישור מהנדסת העיר לתחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ ואישור כי השצ"פ מיועד לשמש את נכס העותרת המצוי ברובע שבתחומו הוקם. כהוראת הסעיף, העותרת - בעלת הנכס, חבה בתשלום היטל.

150. בנוסף, טענה העירייה כי, בניגוד מוחלט לנטען על ידי העותרת, מעולם לא התקבלה בעיריה "החלטת מועצה" כי החוק יחול רק על בנייה חדשה.

151. עוד נטען עריכת התחשיב ההיטלי בהיטל שצ"פ נעשתה בהתאם לחוות דעת עו"ד הראל גולדברג ממחלקת יעוץ וחקיקה (אזרחי) במשרד המשפטים ליועמ"ש משרד הפנים מיום 30.11.2010, הקובעת מפורשות שאין לבצע אבחנה בין תושבי בנייה חדשה לבין תושבי בנייה קיימת, וכי היטל שצ"פ יוטל גם בשכונות קיימות ולא רק בבנייה חדשה.

152. מהנחיות משרד הפנים ומחוות דעת משרד המשפטים עולה בבירור כי העירייה מוסמכת ואף מחוייבת הייתה להטיל חיוב בהיטל שצ"פ בגין בנייה קיימת ולא רק בגין בנייה חדשה.

153. בעניין טענת העירייה להנחיות משרד הפנים וחוות דעת משרד המשפטים טענה העותרת כי מדובר בהרחבת חזית אסורה שכן טענה זו נטענה לראשונה בסיכומי העירייה, לא נטענה בכתב התשובה ואף לא בשלושת הדיונים שהתקיימו בבית המשפט (בקשה למחיקה בשל הרחבת חזית, סעיפים 25-22).

      

     הכרעה בעניין תחולת היטל השצ"פ על בניה קיימת

      

154. סעיף 2 לחוק עזר שצ"פ, המבוסס בנוסחו על סעיף 4 לנוהל משרד הפנים, קובע:

     "(א) היטל שטחים ציבוריים פתוחים נועד למימון הוצאות העירייה בשל הקמת שצ"פ שכונתיים או רובעיים בשטח העירייה, או קנייתם, בלא זיקה לעלות של הקמתם או קנייתם של שטחים ציבוריים פתוחים המשמשים את הנכס נשוא החיוב דווקא; בסעיף זה, "שצ"פ שכונתיים או רובעיים" - שצ"פ המיועד לשמש את הנכסים המצויים בשכונה או ברובע שבו הוקם השצ"פ, לפי קביעת המהנדס; החליט המהנדס על קביעת שצ"פ שכונתי או רובעי תונח החלטתו במשרדי העירייה ותהיה פתוחה לעיון הציבור; הודעה על החלטת המהנדס תפורסם בעיתונות בדרך הקבועה בסעיף 1א לחוק התכנון והבנייה.

     (ב) היטל שטחים ציבוריים פתוחים יוטל על בעל נכס בהתקיים אחד מהמקרים האלה:

     1. תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ המיועד לשמש את הנכס; בסעיף זה, "תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ" - גמר תכניות להקמת השצ"פ בהתאם לאישורו של המהנדס בנוסח שבטופס 1 לתוספת השנייה, וכן אישור המהנדס לפי הטופס האמור ולפיו בכוונת העירייה לצאת למכרז לביצוע עבודות הקמת השצ"פ או להתקשר כדין בדרך אחרת לביצוע העבודות כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור; בעניין זה, "שצ"פ המיועד לשמש את הנכס" – שצ"פ שקבע לגביו המהנדס כי הוא מיועד לשמש את הנכס;

        1. אישור בנייה חדשה; לא קיים שצ"פ המיועד לשימושו של בעל הנכס או לא החלו עבודות לפיתוח שצ"פ המיועד לשימושו של בעל הנכס, בעת אישור הבנייה החדשה כאמור, יאשר המהנדס, לפי הנוסח של טופס 2 שבתוספת השנייה, כי הליך תכנון העבודות מצוי בעיצומו ותחילת ביצוע העבודות צפויה בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור;

        2. בנייה חורגת...(לא רלוונטי לעניינינו, א.ס)".

155. סעיף 2(ב) קובע שתי עילות שעם קיומן יוטל חיוב בהיטל שצ"פ:

     העילה הראשונה, היא עילת תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ ("עילת תחילת ביצוע"). עילת תחילת ביצוע תקבע עם אישורו של "המהנדס" ("מהנדס העירייה או מי שסמכויות מהנדס העירייה הואצלו לו לפי סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (מהנדס רשות מקומית), התשנ"ב-1991"- סעיף 1 הגדרות לחוק עזר-שצ"פ) לגבי שני עניינים במצטבר:

     • אישור גמר תוכניות הקמת השצ"פ.

       • אישור כוונת העירייה לצאת למכרז לביצוע עבודות הקמת שצ"פ בתוך 12 חודשים.

         טופס אישור המהנדס לגבי שני עניינים אלו מופיע כטופס 1 בתוספת השנייה. עילה זו קובעת כי עיתוי החיוב הוא תחילת ביצוע עבודות, ו"תחילת ביצוע עבודות" תיקבע על ידי המהנדס.

156. העילה השנייה, מתייחסת למצב בו לא מתקיימת עילת ביצוע עבודות. במצב זה ובהינתן בקשה לאישור בנייה חדשה, ניתן לחייב בהיטל שצ"פ עם אישורו של מהנדס העיר לגבי שני עניינים במצטבר:

     • אישור כי הליך התכנון מצוי בעיצומו.

       • אישור כי תחילת העבודות צפויה בתוך 12 חודשים.

         טופס אישור המהנדס לגבי שני עניינים אלו מופיע כטופס 2 בתוספת השנייה.

157. תמיכה לכך ניתן לראות בקביעה בסעיף 2(ב)(1) כי אישור המהנדס יינתן "בנוסח שבטופס 1 לתוספת השנייה" ובקביעה בסעיף 2(ב)(2) כי אישור המהנדס יינתן "לפי הנוסח של טופס 2 שבתוספת השנייה". חוק עזר שצ"פ קבע שני טפסים בנוסח שונה, דבר המדגיש כי ההבדל בין שני סעיפי המשנה נעוץ בשאלה: האם הסתיימו הליכי התכנון או שהם עדיין בעיצומם.

158. מדובר בנושא מהותי, היות ועל מנת לחייב בהיטל שצ"פ, ככל היטל, נדרשת זיקת הנאה. אישור המהנדס נועד להבטיח כי ישנה זיקה כאמור, או צפויה להיות בקרוב, בין הנכס לבין השצ"פ, דבר שיאפשר לחייב נכס בהיטל שצ"פ בעיתוי זה.

     "טיבה העמום של זיקת ההנאה, בפרט במערכות הפתוחות – תיעול ושצ"פ, מחייב הכרזה מקצועית באשר להתקיימות הזיקה. לשם כך הוסמך במרבית חוקי העזר מהנדס הרשות המקומית לקבוע את התקיימותה ואת העמידה בה". (שפיר, כרך א', עמ' 280)

159. מטענות העירייה עולה כי סעיף 2(ב)(1) מטיל חיוב בהיטל שצ"פ על בנייה קיימת ואילו סעיף 2)(ב)(2) מטיל חיוב על בנייה חדשה, אולם לא כך עולה מלשונו המפורשת של סעיף 2 לחוק עזר שצ"פ ומההפניות לטפסים הרלוונטיים בתוספת השנייה.

160. יתרה מכך, לו סעיף 2(ב)(1) היה עוסק ב"בנייה קיימת", הרי שסביר להניח כי מנסחי חוק עזר שצ"פ היו קובעים זאת מפורשות, כשם שקבעו "בנייה חדשה" באופן מפורש בסעיף 2(ב)(2).

161. כדי לתמוך בטענתה, כי היטל שצ"פ חל רק על בנייה חדשה, טענה העותרת כי בעמוד 4 לחוות דעתו של עורך התחשיב (מוצג מע-22), נאמר מפורשות כי יש לחייב בהיטל השצ"פ רק בנייה חדשה ותוספות בנייה ("הפיסקה בעמ' 4 ").

162. העירייה טענה כנגדה כי עורך התחשיב נקט בניסוח עמום וכי בוכניק אף טען בעצמו בחוות דעת מטעמו כי "ההבחנה שנעשתה בעמוד 4 לתחשיב לא נוסחה באופן בהיר דיו ולכן לא הובנה כהלכה" (סעיף 60 לכתב התשובה). לתמיכה צרפה העירייה את "מענה לטענות חוות דעת מומחה-היטל שצ"פ לרחובות" מיוני 2016. חוות דעת שנתן בוכניק בהליך אחר, עת"מ (מרכז) 12674-02-16 קופת חולים מאוחדת נ' עיריית רחובות ("חוות דעת מאוחדת", נספח 16 לכתב תשובה).

163. עיון בחוות דעת עורך התחשיב (מע-22) מעלה כי הפיסקה בעמ' 4 כתובה בבהירות, שאינה משתמעת לשתי פנים, שלא כטענת העירייה. וזה נוסח הפיסקה הנדונה:

     "בעלי נכסים אשר יחויבו בהיטל הם:

     • בעלי נכסים בנייה חדשה.

     • בעלי נכסים אשר מרחיבים את נכסם ועל כן יחויבו בגין הרחבה זו (הרחבה/תוספת לבניה הקיימת)"

       (פרק 2 "תקציר מנהלים", עמ' 4 לתחשיב)

164. מנוסח הפיסקה בעמ' 4 עולה כי רק נכסים שנבנו כבנייה חדשה או שהרחיבו בניה קיימת הם שיחויבו בהיטל, בלבד.

165. זאת ועוד, הפרוטוקולים של ישיבות מועצת העירייה משנת 2009 ומשנת 2012, בהם נדון ואושר חוק עזר שצ"פ וכן התחשיב עליו הוא מבוסס, מאשרים את טענת העותרת בדבר חיוב לבנייה חדשה בלבד.

166. בישיבת מועצה מן המניין מס' 11 מיום 15.7.09 שקיימה העירייה ("ישיבת מועצה 2009"), התקיים דיון בנושא אישור חוק עזר –שצ"פ. אורח הישיבה היה אופיר בוכניק, עורך התחשיב, שהסביר באריכות את התחשיב שהכין ואף ענה על שאלות הנוכחים בעניין תחולת חוק עזר שצ"פ.

167. במהלך הישיבה נשאל אופיר בוכניק על ידי מנחם קליין, סגן ראש העירייה (כתוארו אז):

     "מנחם קליין: כל התעריפים מדובר על בנייה חדשה, אני רוצה שתדגיש את זה.   

     אופיר בוכניק: "מהות חוקי העזר היא בעצם כזו. כפי שאמרתי גם קודם, מי שבונה כאן ברשות, בעצם יוצר לרשות איזה שהן הוצאות. אותן הוצאות הן בעצם בגין אותן תשתיות. המטרה של הרשות היא back to back  להחזיר את אותם כספים וליצור משק כספים סגור. ככה מחושבים גם חוקי העזר. כלומר חוק עזר חל מ"ר קרקע, מ"ר בנוי, על כל הבנייה החדשה בעיר". "חוק עזר חל על מ"ר קרקע, מ"ר בנוי, על כל הבנייה החדשה בעיר"

     (פרוטוקול ישיבת מועצה 2009, עמוד 34).

168. כלומר, הבנייה החדשה יוצרת לרשות הוצאות בגין תשתיות, ולכן יש לשלם, במקרה זה היטל שצ"פ, בהינתן בנייה חדשה או תוספת לבנייה קיימת, שהיא כבנייה חדשה.

169. בהמשך הישיבה שואל, חנניה וינברג, בעניין תחולת חוק עזר שצ"פ על התחלות בנייה:

     "חנניה וינברג: ...ואני מבין שזה אך ורק לשכונות חדשות ולא בניין חדש, או גם בניין חדש? והאם החוק הזה יחול גם על הבנייה שהיום בשלבים, או התחלת הבנייה שתהיה מרגע אישור החוק?

     רחמים מלול: התחלת הבנייה שנעשית היום, שולם עליה ברגע הוצאת ההיתר.

     חנניה וינברגר: אבל אתה משנה את התעריף.

     רחמים מלול: לא, זה לא יחול רטרואקטיבית" 

     ....

     אופיר בוכניק: ...לגבי נושא התחולה. תחולת חוק עזר תהיה החל מיום הפרסום ברשומות. לגבי הנושא האחרון שדברת עליו, שרלוונטי לגבי התחולה, החיוב בפועל של אותו קבלן, יזם או מי שמבקש את ההיתר, יהיה ביום בקשת ההיתר. כך שקבלנים רבים היום שכבר בונים, כבר ביקשו את ההיתר בזמן קודם, והם חויבו עפ"י חוק בעזר הקודם. אחרת הם לא היו מצליחים בכלל לבנות כאן" (שם, עמוד 39).

170. מדברים אלו עולה בבירור כי חוק עזר שצ"פ 2009 (מרגע פרסומו ברשומות) היה אמור לחול בעת בקשת היתר לגבי בנייה חדשה. עורך התחשיב, בוכניק אמר מפורשות שאף מי שבונה בשלבים, אך כבר קיבל היתר, לא יחויב בהיטל שצ"פ כיון שכבר חויב על פי חוק העזר הקודם, וזאת למרות שהתעריפים עלו. מדברים אלו עולה כי בעלי נכסים שנבנו קודם לכניסת חוק עזר שצ"פ 2009 אכן שילמו את הנדרש עפ"י דין ולכן לא נדרש מהם תשלום נוסף, אלא אם ירחיבו את הבנייה בנכס.

171. זאת ועוד, במענה לשאלה האם יש להטיל היטל שצ"פ גם על תוספות לבנייה קיימת ענה בוכניק:

     "לגבי נושא השצפ"ים, באופן עקרוני ניתנת לרשויות מקומיות בחירה בתחום הזה, האם להטיל את היטל השצ"פים אך ורק על מתחמים חדשים, או על כלל המתחמים בעיר. אני יכולה להגיד לך שההחלטה של רשויות מקומיות, יש רשויות מקומיות שהחליטו להטיל את היטל השצפ"ים אך ורק על שכונות חדשות ועל מתחמים חדשים, ויש רשויות אחרות שנוהגות בהיטל שצפ"ים כפי שנוהגות בשאר ההיטלים שלהן, ומטילות אותם על כלל הבנייה החדשה בעיר ועל כלל הרחבות הבניה" (שם, עמוד 43).

172. מדבריו של בוכניק עולה, כי שתי החלופות שנדונו אצל הרשויות המקומיות לענין היטל שצ"פ היה חיוב מצומצם של שכונות ומתחמים חדשים בעיר וחיוב מורחב יותר של כל בנייה חדשה, כולל הרחבות בנייה, לאו דווקא בשכונות חדשות. מעמוד 4 לתקציר מנהלים של התחשיב עולה כי העירייה בחרה בחלופה של חיוב מורחב יותר, בנייה חדשה והרחבות בנייה.

173. הסבריו המפורטים של בוכניק, לגבי תחולת חוק עזר שצ"פ 2009, במענה לשאלות חברי מועצת העירייה אינם משאירים מקום לספק כי בישיבת המועצה בשנת 2009 נקבע לחייב מי שיבקש היתר בנייה-כלומר לחייב בנייה חדשה – לאחר כניסת חוק עזר שצ"פ לתוקף עם פרסומו ברשומות.

174. מכל האמור לעיל עולה, כי מועצת העירייה קיימה דיון ארוך מעמיק (עמ' 43-31 לפרוטוקול ישיבת מועצה 2009) בנושא היטל שצ"פ, בהשתתפות בוכניק, הפעילה את שיקול דעתה, לאחר שקבלה מידע והסברים, ורק אז אישרה פה אחד את חוק עזר שצ"פ 2009 (עמ' 43 לפרוטוקול ישיבת מועצה 2009). אישור חוק עזר כולל אישור בפועל גם של התחשיב, הקובע את תעריפי חוק עזר, שהם "החלק המהותי שבו" (דברי בוכניק בישיבת המועצה, עמוד 32).

175. טענת העירייה כי לא התקבלה החלטת מועצה לעניין "בנייה חדשה" אף היא נסתרה לאור האמור לעיל.

176. בעניין דבריו של בוכניק, בדבר אופן הניסוח התחשיב אותו ערך, המופיעים בחוות דעת מאוחדת (נספח י"ח לכתב תשובה):

     העותרת ביקשה למחוק את חוות דעת מאוחדת שצורפה לכתב תשובה במסגרת בקשה שהגישה ביום 5.9.16 "בקשה להגשת תגובה לכתב תשובה מטעם המשיבה", בטענות כי לא הוגשה בליווי תצהיר כדין וכי מדובר בחוות דעת שהוזמנה בתיק אחר ובידי בית המשפט אין את כל הטענות והמסמכים מההליך האחר, דבר שעלול להוביל להטעייה.

     העותרת לא חזרה על טענות אלו בסיכומים ולכן ניתן להסיק כי הטענות נזנחו.

177. יוער, כי העירייה לא ציינה כי חוות דעת זו ניתנה בהליך משפטי אחר בעניין עת"מ (מרכז) 12674-02-16 קופת חולים מאוחדת נ' עיריית רחובות ואף לא ציינה כי חוות הדעת ניתנה במענה לחוות הדעת של מארק פיסחוב, המומחה מטעם מאוחדת, כפי שמצויין בפתח חוות דעת מאוחדת ולכל אורכה. מן הראוי היה לציין זאת מפורשות בכתב תשובה.

178. לגופו של עניין:

     בחוות דעת מאוחדת כתב בוכניק:

     "ההבחנה שנעשתה בעמ' 4 בתחשיב מאי 2013, לא נוסחה באופן בהיר ולכן לא הובנה כהלכה, שכן התב"עות מהוות מדגם מייצג עבור כלל העיר רחובות והבניה הקיימת בפרט" (עמ' 17 לחוות דעת מאוחדת).

179. לא ניתן לקבל דברים אלו.

180. כאמור לעיל, ניסוח הפיסקה שבעמ' 4 לתחשיב הוא ברור ובהיר ואינו משתמע לשתי פנים. זאת ועוד, גם אם המנסח עצמו, בוכניק, מבקש להסביר ולפרש את אשר כתב בתחשיב העותרת, לא ניתן לקבל את דבריו מהטעם הפשוט, כי אישור חברי מועצת העירייה את חוקי עזר שצ"פ, בשתי הישיבות, והתחשיב העומד בבסיסו, נעשה על יסוד הדיון שהתנהל ועל סמך התשובות שנתן באותה עת בוכניק לחברי מועצת העירייה.

181. בוכניק אינו יכול לפרש בדיעבד את מה שכבר נכתב בתחשיב, אושר במועצת העירייה ולאחר דיון ארוך אושר גם ע"י משרד הפנים.

182. יתרה מכך, פרשנותו בחוות דעת מאוחדת לאמור בפיסקה בעמוד 4 לתחשיב נסתרת על ידי הסבריו המפורטים, האמורים בפרוטוקול הישיבה בשנת 2009.

183. לא ניתן לקבל את פרשנותו (בדיעבד) של בוכניק לדברים הברורים והבהירים שכתב בפיסקה 4 לתחשיב, לאחר שחוקי עזר שצ"פ של העירייה אושרו כדין.

184. תמיכה נוספת לטענת העותרת בעניין חיוב בהיטל שצ"פ עבור בנייה חדשה בלבד ניתן לראות בפרוטוקול הדיון "עיריית רחובות- ישיבת מועצה מן המניין מס' 51 מיום 1.8.82", ("פרוטוקול ישיבת מועצה 2012") שקיימה העירייה כשלוש שנים לאחר אישור חוק עזר-שצ"פ, אושר חוק עזר לרחובות (שטחים ציבוריים פתוחים) התשע"א – 2010 (חוק עזר שצ"פ -2010).

185. בישיבה זו התייחס ראש העירייה רחמים מלול לחוק עזר שצ"פ ולעובדה שהחוק עבר ללא "רעש גדול" כיון שהעירייה חייבה בהיטל שצ"פ רק בנייה חדשה:

     "רחמים מלול: סעיף 3 – אישור חוק לרחובות, חוק השצ"פים. חברים, אנחנו בזמנו העברנו את חוק השצ"פים, חוק עזר שבעקבותיו נכנסו סכומים די נכבדים לעירייה, והם משמשים אותנו לפיתוח גינות חדשות, פארקים חדשים, כפי שאתם רואים ברחבי העיר. פעם חששנו שיקום רעש גדול מן החוק הזה, אבל כיוון שהתבססנו או התמקדנו אך ורק בבנייה חדשה, ואנחנו לא גובים את זה מהמבנים הישנים, לכן הנושא הזה התקבל מאוד בברכה, גם ע"י הקבלנים עצמם, גם ע"י היזמים, ואנחנו רוצים פשוט להאריך את גביית ההיטלים של השצ"פים גם לשנה הבאה...

     (עמ' 18-17 לפרוטוקול ישיבת מועצה 2012, מוצג מע-24)

186. דבריו של ראש העירייה מצביעים על כך, שלא רק שמועצת העיר אישרה תחולת היטל שצ"פ על בנייה חדשה בלבד, אלא שבפועל מדיניות זו יושמה בעיר במהלך השנים 2012-2009 ובישיבה זו ביקשה המועצה להאריך את יישום המדיניות לשנה נוספת.

187. מדברי ראש העירייה ניתן ללמוד על הרציונל שהנחה את מועצת העירייה שלא לחייב בהיטל שצ"פ בנייה שהייתה קיימת קודם להחלת חוק עזר שצ"פ 2009 (מעבר להסבר שניתן על ידי בוכניק בישיבה בשנת 2009 בדבר חיוב שכבר חויבו בעלי נכסים עפ"י חוק עזר קודם): הדבר נועד להבטיח את הטמעת חוק עזר שצ"פ 2009 ויישומו בפועל בעיר ללא התנגדויות של יזמים וקבלנים, שהמיזמים שלהם דרושים לפיתוח העיר ולשגשוגה.

     גישה זו אכן השיגה את מטרתה, כפי שציין ראש העירייה מפורשות, ולקופת העירייה נכנסו "סכומים די נכבדים".

188. זאת ועוד, דרישת העירייה מהעותרת לשלם על שצ"פ שהוקם בשנים 2012-2010 סותרת את התנהלות העירייה בפועל בשנים 2012-2009 ומעלה חשש לאפלייה וגבייה סלקטיבית, כטענת העותרת.

189. דרישת התשלום מהעותרת פוגעת גם בוודאות ובהסתמכות של בעלי נכסים, יזמים וקבלנים, הנחשפים להחלטות מועצה ולפרוטוקולים הפתוחים לציבור.

190. יוער כי העירייה הטילה ספק רק באמינות ציטוטי העותרת והדגישה בסיכומיה:

     "העותרת בחרה לצטט קטעים שונים מפרוטוקולים, באופן חלקי המנותק מהקשרם, תוך ניסיון נפסד להעמיד בפני ביהמ"ש פרשנות משפטית מסולפת המצדדת לכאורה-בעמדתה" (סעיף 70 לסיכומי העירייה).

191. לא מצאתי בסיס לטענה זו. למרות שהעותרת ציטטה קטעים מן הפרוטוקולים (וברור שאין צורך ואף לא ניתן לצטט את כל פרוטוקול הישיבה הארוכה), היא הגישה את העמודים 44-31 כשהם ברצף (מוצג מע-23). עמודים אלו כללו דיון שלם, מתחילתו ועד סופו, בנוגע לאישור חוק עזר שצ"פ 2009 (סעיף 5 לסדר היום) כולל הצבעה ואישור.

192. מפרוטוקול ישיבת מועצה 2012 הוגשו העמודים 18-17 בלבד (מוצג מע-24), אולם תוכנם מהווה דיון קצר אך שלם בנושא אישור חוק עזר שצ"פ (סעיף 3 לסדר היום) והצבעה עליו.

     הקטעים אותם ציטטה העותרת מהפרוטוקול, לא הוצאו דברים מהקשרם, כטענת העירייה.

193. זאת ועוד, העירייה לא טרחה לצרף את הפרוטוקולים המלאים של הישיבות הללו, לתמיכה בטענותיה, דבר אותו יכולה הייתה לעשות ללא מאמץ, שכן המשאבים לכך נתונים בידה. משלא צרפה את הפרוטוקולים המלאים, חזקה כי אין בהם כדי לסייע בידה.

194. בשולי הדברים אתן דעתי לטענת העירייה כי היא רשאית לגבות היטל שצ"פ בהסתמך על חוות דעת משרד המשפטים והנחיות משרד הפנים ולטענת העותרת להרחבת חזית בעניין זה.

195. העירייה לא צרפה לכתבי הטענות את חוות הדעת האמורה ואת ההנחיות האמורות, כפי שהיה עליה לעשות, ומשכך אין בית המשפט יכול לקבל את טענות העירייה, ואף הטענה להרחבת החזית מתייתרת.

      

     מכל האמור לעיל עולה כי מועצת העירייה אכן אישרה את חוק עזר שצ"פ 2009 ואף אשררה את חוק עזר שצ"פ בשנת 2012, הכוללים חיוב בהיטל שצ"פ על בנייה חדשה ועל תוספות בנייה בלבד ולא על בנייה שהייתה קיימת בעיר, טרם כניסתו לתוקף של חוק עזר שצ"פ 2009.

      

196. למעלה מן הצורך ייאמר כי, גם אם היה נקבע שאף בנייה קיימת חייבת בתשלום היטל שצ"פ, עדיין יש צורך לבחון, האם העותרת חייבת בתשלום היטל שצ"פ בגין השצ"פים הספציפיים: שצ"פ 121, פארק אביסרור וגן אלעזר?

      

      

      

      

      

      

     האם חייבת העותרת בתשלום היטל שצ"פ בגין שצ"פ 121 ופארק אביסרור?

      

197. העותרת טענה כי העבודות בגן דוד אלעזר הן העבודות היחידות שרלוונטיות לדרישת התשלום ויש לדחות על הסף את כל יתר העבודות שנטענו לראשונה בכתב תשובה המתייחסות לראשונה לעבודות שצ"פים שבוצעו לכאורה בפארק אביסרור, גד פיינשטיין ואלי הורביץ , זאת מהטעם שהצגת עבודות אלו לראשונה, בשלב כתב תשובה, מהווה הרחבת חזית אסורה שכן הן אינן חלק מדרישת התשלום שהינה הגורם המגבש את חבות בעל נכס בהיטל שצ"פ.

198. העירייה לא השיבה בסיכומיה לטענת הרחבת חזית זו בעניין השצ"פים ולא סתרה אותה. העירייה חזרה וטענה כי ביצעה עבודות נרחבות להקמת שצ"פים בתחום רובע א' המיועדים לשמש את נכס העותרת בהתאם לקביעת מהנדסת העיר וכי על העותרת לשלם היטל שצ"פ בגין שצ"פ גן אלעזר, שצ"פ 121 ופארך אביסרור.

      

     הכרעה בעניין חיוב העותרת בתשלום היטל שצ"פ בגין שצ"פ 121 ופארק אביסרור

      

199. כאמור, העותרת קיבלה מהעירייה דרישה לתשלום היטל סלילה והיטל שצ"פ (נספח 1 לעתירה). בדרישה לתשלום לא צוין שם השצ"פ. לדרישת התשלום צורפה "תעודת מהנדס ואישור עבודות פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים והקמת שצ"פ גן דוד אלעזר ברובע א'-רחובות" מיום 13.12.15, החתומה על ידי מהנדסת העיר(נספח 1 לעתירה), מכאן עולה כי השצ"פ בגינו יש לשלם היטל הוא שצ"פ גן אלעזר, וכך הבינה העותרת, כאמור ובהתאם לכך הגישה את עתירתה.

200. לדרישת התשלום לא צורפו תעודות מהנדס בגין שצ"פ 121 (רח/2110) – גד פיינשטיין ואלי הורביץ ("שצ"פ 121") ובגין פארק אביסרור.

201. תעודת מהנדס, מיום 29.10.15, בגין שצ"פ 121 צורפה כנספח ט' לכתב תשובה של העירייה. תעודת מהנדס בגין פארק אביסרור לא צורפה, למרות שכך נטען בסעיף 22 לכתב תשובה. בכתב תשובה נטען בנוסף, כי ברובע א' נעשו עבודות הכוללות את שצ"פ דרך הים ושצ"פ פארק רחובות ההולנדית ללא ציון מקומם ביחס לנכס העותרת וללא כל תימוכין.

     האם יש לראות בטענות ובצרופות שצורפו בעניין שצ"פ 121 ופארק אביסרור הרחבת חזית, כיון שאינן חלק מדרישת התשלום שהינה הגורם המגבש את חבות בעל נכס בהיטל שצ"פ, כטענת העותרת?

202. כאמור, בהלכת נסייר נקבע:

     "הטוען הוא "נתבע" בהליך זה, ללא קשר להליך בו ניתנה לו ההזדמנות להשמיע בפועל את טענת ההתיישנות. כך במיוחד משום שההליך הוא פועל יוצא של המעמד שנקבע בחוק להליכי הגבייה והדרך לתקיפתם".

203. כלומר דרכו של האזרח להתגונן בפני הליכי גבייה מינהליים הוא בעתירה נגד הרשות, הופכת אותו ל"נתבע" למרות שהוא זה שיזם את העתירה, והרשות היא כ"תובעת", כיון שהיא זו שיזמה את הליכי הגבייה, הליכים הייחודיים לה כרשות המייצגת את האינטרס הציבורי, כאמור.

204. אבחנה זו חשובה בבואנו לבחון את הפסיקה הדנה בהרחבת חזית ובעיקר הרחבת חזית מצידו של התובע, כאמור, בעניינינו, העירייה.

     בעניין ע"א 2281/06 שמואל אבן זוהר ו-204 אחרים נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 28.4.10) נקבע:

     "כידוע, רשימת הפלוגתאות העומדת לדיון מעוצבת בכתבי הטענות שמגישים הצדדים. משכך, טענה שמעלה בעל דין שלא הועלתה מלכתחילה בכתבי טענותיו מהווה "שינוי חזית" או "הרחבת חזית", ויש לדחותה. הרציונאל העיקרי העומד בבסיס הלכה זו הוא מניעת עיוות דין, והדברים מקבלים משנה תוקף שעה ששינוי החזית הוא מצד התובע. מבחינת הנתבע, משקפים כתבי הטענות של התובע את עילת התביעה נגדו ועל בסיסם הוא בונה את קו הגנתו. אם יאפשר בית המשפט לתובע לשנות את גרסתו במהלך הדיונים, הרי שיכולתו של הנתבע להתגונן עלולה להיפגע [ראו: רע"א 9123/05 אדמוב פרוייקטים (89) בע"מ נ' סיטי סטייט מקבוצת אלפו בע"מ [פורסם בנבו] (25.10.2007)] (עמ' 39) (ההדגשות אינן במקור).

205. בעניינינו קיבלה העותרת דרישת תשלום ותעודת מהנדס מהעירייה בגין הקמת שצ"פ גן אלעזר במסגרת הליך גבייה מנהלי. על מנת להתגונן בפני תביעת תשלום זו, הגישה העותרת עתירה כנגד העירייה. דרישת התשלום היא זו שקבעה וקיבעה את גדר המחלוקת בעניין היטל שצ"פ ובהתאם לה היא ביססה את עתירתה ובנתה "את קו ההגנה שלה".

206. העובדה שהעירייה טענה טענות חדשות בכתב התשובה ואמרה כי חיוב העותרת הוא גם בגין שצ"פ 121 ופארק אביסרור, ואף צרפה אסמכתאות לתמיכה, פגעה ביכולת העותרת להתגונן, שכן העתירה אינה עוסקת כלל בשצ"פים נוספים אלו.

     על כן יש לקבוע כי מדובר בהרחבת חזית אסורה.

      

     מכל האמור לעיל עולה כי העבודות היחידות הרלוונטיות לדרישת התשלום בגין היטל שצ"פ הן העבודות שנטען שבוצעו בגין עבודות פיתוח והקמת שצ"פ גן אלעזר.

      

     האם חייבת העותרת בתשלום היטל שצ"פ בגין גן אלעזר?

      

207. למעלה מן הצורך, טענה העותרת, כי לא מתקיימת עילה לחיוב הנכס בהיטל שצ"פ מאחר והעירייה לא עמדה בשני מבחנים מצטברים הקבועים בחוק עזר. בעניין מבחן הביצוע העירייה לא הוכיחה אילו עבודות שצ"פ בוצעו. בנוסף, מבחן השימוש/זיקה אינו מתקיים כיון שבתעודת המהנדס (שצורפה בדיעבד) לא מופיע בפירוט כי השצ"פ מיועד לשמש על פי טיבו ותכליתו את הנכס של העירייה.

208. עוד טענה העותרת כי גן אלעזר לא נועד לשמש אותה ובהיעדר זיקת הנאה יש להורות על ביטול החיוב. לטענתה, נוהל משרד הפנים קובע גם כן כי החיוב יוטל אך ורק לאחר קבלת החלטה בדבר ביצוע שצ"פ שיש לבעל הנכס זיקת הנאה ישירה אליו: "החיוב יוטל עם קיומם של עילות. הראשונה, לעת קבלת החלטה בדבר ביצוע שצ"פ שיש לבעל הנכס זיקת הנאה ישירה אליו".

209. עוד נטען כי לא כי קיימת הזיקה הנדרשת בין השצ"פ לנכס (סעיף 2(א) לחוק עזר וסעיף 4 לנוהל). ממפת הרובעים של העירייה עולה בבירור כי נכס העותרת מרוחק מרחק רב מגן אלעזר שכן בין השניים חוצצים כבישים ראשיים, גושים וחלקות רבות כך שאין לעותרת זיקת הנאה כלשהי לגן דוד אלעזר, הנמצא בקצהו השני של הרובע.

210. לחילופין, טענה העותרת כי ככל שיוכח כי בוצעו עבודות פיתוח בגן דוד אלעזר, הרי שלכל היותר מדובר בעבודות לשדרוג שטחים ציבוריים קיימים, הצריכים להיות ממומנים מתשלומי הארנונה ולא מכספי היטלים.

211. לעומתה, טענה העירייה, כי טענת העותרת משוללת בסיס עובדתי או משפטי, הפרמטר של מרחק השצ"פ מהנכס ו/או התייחסות להיעדר שימוש פונקציונאלי של בעל הנכס בשצ"פ שהוקם, אינו רלוונטי כלל ועיקר ומנוגדת לתכלית החוק.

212. עוד טענה העירייה כי נכס העותרת מצוי ברובע א', בו הוקם שצ"פ המיועד לשמש את הנכס בהתאם לקביעת מהנדסת העיר ומצוי בסמיכות לנכס העותרת, בהתאם למפת הרובעים ושטחי השצ"פ שפורסמה לציבור.

213. עוד טענה העירייה כי החלטת מהנדס העיר היא שהגדירה בעצם את אותה זיקת הנאה הנדרשת לצורך הקמת החיוב בהיטל בהתאם להוראת סעיף 2 לחוק עזר שצ"פ. לכן, מרחק ההליכה בין הנכס לבין השצ"פ המיועד לשמש את הנכס בהתאם לקביעת המהנדס אינו אינדיקציה כלל ועיקר לזיקת ההנאה הנדרשת בהתאם לחוק עזר או לסבירות החלטת מהנדס העיר, ויש לדחות את טענת העותרת בעניין זה.

      

     הכרעה בעניין קיום זיקת הנאה בין נכס העותרת לגן אלעזר

      

214. הסעיף העיקרי לעניינינו הוא סעיף 2 לחוק עזר שצ"פ והתוספת השנייה, המאוזכרת בו.

     סעיף 2(א) קובע שהיטל שצ"פ נועד למימון הוצאות העירייה בשל הקמת "שצ"פ שכונתי או רובעי" שמשמש את הנכס אותו יש לחייב. הסעיף מגדיר שני תנאים ראשוניים מצטברים לשם חיוב נכס בהיטל שצ"פ:

     ""שצ"פ שכונתיים או רובעיים" - שצ"פ המיועד לשמש את הנכסים המצויים בשכונה או ברובע שבו הוקם השצ"פ, לפי קביעת המהנדס;".

     • מיקום – השצ"פ ממוקם בשכונה או ברובע בו נמצא הנכס.

       • המהנדס הוא זה שצריך לקבוע שהשצ"פ מיועד לשמש את הנכס.

215. מנוסח סעיף זה עולה כי נדרשת חלוקה לשכונות ו/או רובעים ובנוסף נדרש המהנדס להחליט על קביעת שצ"פ שכונתי או רובעי ולפרסם את החלטתו.

216. גם הסיפא של סעיף 2(ב)(1) קובע כי המהנדס הוא שצריך לקבוע מהו "שצ"פ המיועד לשמש את הנכס" – שצ"פ שקבע לגביו המהנדס כי הוא מיועד לשמש את הנכס;".

217. סעיף 2(ב)(1) רישא קובע, כאמור כי על מנת לחייב בהיטל שצ"פ על המהנדס לתת את אישורו הן לגמר תוכניות להקמת השצ"פ והן אישור ליציאה למכרז לביצוע העבודות (כאמור, סעיף 2(ב)(2) אף הוא מחייב אישור מהנדס, אם כי בנוסח שונה).

     האם עמדה העירייה בדרישות חוק עזר שצ"פ?

218. בתמיכה לטענותיה, לא צרפה העירייה לכתב תשובה את החלטת מהנדס העיר לקביעת שצ"פים, למרות שציינה בכתב תשובה כי צורף כנספח ג'. (יוער כי זו אינה הראיה היחידה שצוינה בכתב התשובה כמצורפת, אך לא צורפה בפועל. בנוסף, הנספחים שצורפו לעותק המודפס לא היו זהים לנספחים בעותק שנסרק למערכת נט המשפט. קשה להתעלם מן הרושם כי העירייה מבצעת "העתק הדבק" מכתבי טענות בהליכים אחרים).

219. העותרת צרפה לעתירתה את מפת הרובעים שפרסמה העירייה (נספח 23 לעתירה) לפיה חילקה העירייה את שטח העיר רחובות לשישה רובעים.

     עוד צורפה לעתירה "תעודת מהנדס ואישור ביצוע עבודות פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים והקמת שצ"פ גן דוד אלעזר ברובע א'- רחובות" מיום 13.12.15 ("תעודת מהנדס לגן אלעזר" נספח 1 לעתירה), חתומה על ידי מהנדסת העיר.

220. נוסח תעודת מהנדס לגן אלעזר שונה מהנוסח שבטופס 1 שבתוספת השנייה (למרות שנראה זהה בקריאה ראשונה):

     "...הנני לאשר קיום הליך תכנון וביצוע עבודות להקמת שטחים ציבוריים פתוחים וביצוע עבודות (להלן-שצ"פ), במסגרת הקמת שצ"פ גן דוד אלעזר ברובע א', בגוש 3779 ח"ח 187, ח"ח 196, בין השנים 2012-2011".

221. תעודת מהנדס לגן אלעזר מאשרת עבודות שכבר בוצעו בעבר, ואילו הנוסח שבטופס 1 מנוסח בלשון עתידית ומתייחס לעבודות שטרם בוצעו, אך עומדות להתבצע:

     "...מאשר/ת בזה כי התכניות של הקמת שצ"פ בקרקע............ מצויות בשלבי גמר וכי בכוונת העירייה לצאת למכרז לביצוע עבודות הקמת השצ"פ האמור/להתקשר בדין בדרך של...................לביצוע עבודות השצ"פ האמור (מחק את המיותר) וזאת לא יאוחר מיום..................."

222. העירייה לא צרפה תעודת מהנדס מזמן אמת, משנת 2010 או 2011, אלא תעודה שנכתבה בדיעבד בשלהי שנת 2015. בנוסף, לא קבעה מהנדסת העיר בתעודה כי השצ"פ מיועד לשמש את הנכס כפי שנדרש עפ"י הדין.

223. אף בכתב התשובה טענה העירייה כי "בין השנים 2011 - 2012 ביצעה העירייה עבודות פיתוח והקמת שצ"פ גן אלעזר ברובע א', בו מצוי נכס העותרת" (סעיף 23 לכתב תשובה), אך לא ציינה כי השצ"פ מיועד לשמש את הנכס, אלא רק את מיקומו, רובע א'.

224. יצויין כי בעניין שצ"פ 121 (כאמור, נקבע לעיל כי לעותרת אין חבות בגינו) נטענה טענת העירייה בנוסח אחר, מפורט ומפורש:

     "בין השנים 2015- 2016 ביצעה העירייה עבודות תכנון והקמת שצ"פ 121 ברובע א' המצוי ברחוב גד פיינשטיין הגובל בנכס, המיועד לשמש את נכס העותרת ובזיקה ישירה אליו (במרחק של כ- 250-300 מטר ממנו)"

     (סעיף 20 לכתב תשובה,).

225. לא רק שהעירייה ציינה בעניין שצ"פ 121 כי הוא מיועד לשמש את הנכס, כאמור בדין, היא אף טרחה לציין כי השצ"פ נמצא ב"זיקה ישירה" לנכס, תוך ציון המרחק ביניהם.

226. השוואה זו מעידה כי גם העירייה עצמה אינה מכירה בכך כי שצ"פ גן אלעזר "מיועד לשמש את הנכס", אחרת הייתה מציינת זאת בכתב התביעה או בתעודת המהנדס.

227. אין מדובר ב"פגם פרוצדוראלי", אלא בפגם היורד לשורשו של עניין, היות והחבות של הנכס נגזרת מעצם קביעת המהנדס כאמור בחוק עזר שצ"פ וכנובע, כאמור מטבעו העמום של מושג "זיקת הנאה" המחייב הכרזה של המהנדס.

228. יתרה מכך, מן הראוי היה כי המהנדס, האחראי על הקביעות וההגדרות לעניין חוק עזר שצ"פ היה קובע ומפרסם ברבים מאפיינים ברורים לזיהוי "שצ"פ המיועד לשמש את הנכס", כפי שמציע שפיר, מאפיינים כמו: מרחק מירבי מן הנכס, סוג השצ"פ, דרכי נגישות אליו ועוד (שפיר, כרך ב', עמ' 799). מאפיינים אלו יצמצמו את חוסר הוודאות של בעלי הנכסים.

229. כך למשל, למרות שהעירייה טענה, לעיל, כי הפרמטר של מרחק השצ"פ מהנכס העירייה אינו רלוונטי ומנוגד לתכלית חוק העזר, בעניין שצ"פ 121 כי מציינת בכתב התשובה את מרחקו מן הנכס, כמבסס זיקת הנאה. בעצם כך היא תומכת למעשה בטענת העותרת כי עקב המרחק הרב בין גן אלעזר לנכס אין לעותרת זיקת הנאה.

230. מכל האמור לעיל עולה כי לא נתמלאו הדרישות האמורות בחוק עזר שצ"פ, הרלוונטיות לחיוב העותרת בגין שצ"פ גן אלעזר ובעיקר קביעת מהנדס העיר כי שצ"פ גן אלעזר מיועד לשמש את נכס העותרת ומשכך לא התבססה זיקת ההנאה של העותרת.

231. זאת ועוד, עיון במפת הרובעים של העירייה מאשרת כי שצ"פ גן אלעזר ממוקם רחוק מנכס העותרת וכי מפרידים ביניהם כבישים, גושים וחלקות, המנתקים את זיקת ההנאה של הנכס לשצ"פ הנטען.

      

     למעלה מן הצורך, תבחן טענת העותרת כי אין מקום לדרוש היטל שצ"פ בגין גן דוד אלעזר מאחר ולא נעשו עבודות להקמת שצ"פ חדש וכי מדובר בשצ"פ הקיים שנים רבות.

      

232. העותרת טענה כי גן אלעזר קיים שנים רבות עוד לפני כניסתו לתוקף של חוק עזר שצ"פ, וכי העירייה לא הוכיחה כי בוצעה הקמת שצ"פ חדש. גם אם התקיימו עבודות תחזוקה, לא ניתן לחייב בגין היטל שצ"פ בגן אלעזר. לתמיכה בטענתה צרפה שני צילומי אוויר של גן אלעזר משנת 2008 ומשנת 2016 (מוצג מע-26). העירייה לא השיבה לטענה זו.

233. להוכחת טענותיה בדבר הקמת שצ"פ אלעזר, צרפה העירייה לכתב תשובה "תשריט עבודות" (נספח ט"ז), הכולל דפי כותרת של שתי תוכניות, לכאורה, המתייחסות לגן אלעזר: "השקיה - עדות" ו-"צמחיה עדות" מאוקטובר 2011 וכן תרשים סביבה לא מתוארך.

     בחינת ראיות אלו מעלה כי מוטב היה לו לא צרפה העירייה דפים אלו שאף במצטבר אינם מהווים כל ראיה לביצוע עבודות והקמת שצ"פ גן אלעזר או למצער לביצוע עבודות תחזוקה בגן אלעזר.

234. העירייה לא טרחה לצרף את התוכניות השלמות, שאת כותרותיהן צרפה, על מנת שניתן יהיה לבחון את מהותן והיקפן. העירייה לא צרפה כתבי כמויות או חשבוניות תשלום לספקים מבצעי העבודות הנטענות, למרות שמדובר שנטען שהעבודות כבר בוצעו בשנים 2012-2010. מסמכים אלה בוודאי נמצאים ברשות העירייה ולא נדרש ממנה מאמץ רב על מנת להמציא אותם.

235. לתמיכה בטענותיה כי לא בוצעו עבודות להקמת שצ"פ בגן אלעזר צרפה העותרת ארבעה צילומי אוויר של גן אלעזר בשנים 2008, 2009, 2012 ו-2016 מתוך אתר המיפוי GSI של העירייה (מוצג מע-26).

     עיון בצילומי האוויר שהגישה העותרת והשוואה ביניהם מעלה כי הצילומים דומים מאוד ולא ניתן להבחין בהבדלים ביניהם, בוודאי לא הבדלים משמעותיים האמורים לבסס קביעה כי נבנה שצ"פ חדש או נעשו עבודות שיפור ותחזוקה. צילומי האוויר לא נסתרו על ידי העירייה.

236. גם אם אכן בוצעו עבודות תחזוקה, למשל, בגן אלעזר, הרי שגם דבר זה לא הוכח, וממילא עבודות תחזוקה אינן נכנסות למסגרת החוק ואינן ממומנות מהיטל שצ"פ אלא מהתקציב השוטף (כפי שציין אף בוכניק בישיבת העירייה בשנת 2009 עמ' 40 לפרוטוקול).

      

     מכל האמור לעיל עולה כי לא הוכח שהתקיימו עבודות להקמת שצ"פ חדש בגן אלעזר.

      

     סוף דבר:

     • נקבע כי העותרת שילמה את היטל הסלילה לעיריית רחובות בשנת 1976 בגין סלילתו והרחבתו של רחוב גד פיינשטיין על דרך סלילת רחוב גד פיינשטיין- על דעת העירייה, בעידודה ובאישור מוסדותיה התכנוניים והמשפטיים.

     • נקבע כי טענת העירייה - שיש לחייב נכס בעקבות סלילת כביש שני, גם לאחר ששילם בעבר תשלום חובה בגין כביש ראשון, היא הרחבת חזית אסורה ולכן אני דוחה אותה.

     • נקבע כי חלה התיישנות הן על דרישת התשלום בעניין סלילת המדרכה והן על דרישת התשלום בעניין סלילת הכביש וכי העותרת אינה חייבת בתשלום היטל סלילת מדרכה נקבע כי מועצת העירייה אכן אישרה את חוק עזר שצ"פ 2009 ואף אשררה את חוק עזר שצ"פ בשנת 2012, הכוללים חיוב בהיטל שצ"פ על בנייה חדשה ועל תוספות בנייה בלבד ולא על בנייה שהייתה קיימת בעיר, טרם כניסתו לתוקף של חוק עזר שצ"פ 2009.

     • נקבע כי העבודות היחידות הרלוונטיות לדרישת התשלום בגין היטל שצ"פ הן העבודות שנטען שבוצעו בגין עבודות פיתוח והקמת שצ"פ גן אלעזר

     • נקבע כי לא הוכח שהתקיימו עבודות להקמת שצ"פ חדש בגן אלעזר.

        

        תוצאת כל האמור לעיל היא שהעתירה מתקבלת.

       אי לכך, אני מורה כי דרישת התשלום של העירייה בגין היטלי סלילה והיטל שצ"פ תבוטל.

       העותרת פטורה מתשלום היטלי סלילה והיטל שצ"פ בגין גן אלעזר.

       העירייה תשלם לעותרת שכ"ט עו"ד והוצאות בסך של 65,000 ₪ סכום זה יהיה צמוד למדד ויישא ריבית כחוק מהיום ועד לתשלומו המלא בפועל.

        

       המזכירות תשלח עותק מפסק הדין לב"כ הצדדים – באמצעות הדואר.

        

        

       ניתן היום, י"ד אדר א' תשע"ט, 19 פברואר 2019, בהעדר הצדדים.