חיוב הועדה המקומית לתכנון ובניה, גליל מרכזי, לדון בהתנגדות העותר, עקב פגם מהותי בהליך

פתח דבר

עניינה של עתירה זו, החלטתה של הועדה המקומית לתכנון ובניה, גליל מרכזי, המשיבה מס' 1 (להלן: "הועדה המקומית"), מיום 2/8/2013, ליתן תוקף לתוכנית ג/מר/2/05/6766 (להלן: "התכנית"), וזאת, לטענת העותר, מבלי להכריע בהתנגדותו לתוכנית וללא ידיעתו.

בעתירה מבקש העותר לבטל את החלטת הועדה המקומית, את ההודעות על מתן תוקף לתכנית שפורסמו בילקוט הפרסומים 6728 ביום 5/1/2014, וכן להצהיר כי הועדה המקומית הפקידה את התכנית בחוסר סמכות ולחייבה לקיים דיון חוזר בהחלטתה לאשר את התכנית, ולדון בהתנגדות העותר.

ב.הצדדים והעובדות הרלוונטיות 

חסן מזייד סאלח (להלן: "העותר"), תושב כפר ירכא, הבעלים של חלק מחלקה 22 גוש 18932 ומתגורר בבית שבנה בחלקה זו.

המשיב 2 בעלים ובעל זכויות בחלקה 20 גוש 18932, הגובלת בצדה המזרחי בחלקתו של העותר.

אין חולק כי בשנת 2004 בנה המשיב 2 תוספת בניה לביתו, ובשנת 2005 הגיש בקשה למתן היתר מתוקן על ידי שינוי קווי הבניין, אשר הופקדה על ידי הועדה המקומית ביום 28/2/2005, וזאת בתנאי שיינתן אישור השכנים, תוך שצוין כי "יש לקבל הסכמת השכנים שעלולים להיפגע מהתכנית עצמה".

לטענת העותר, לא נמסרה לו הודעה אישית בדבר הפקדת התוכנית, וגילה על דבר הפקדתה רק בשנת 2007 ומשכך הגיש את התנגדותו לתוכנית רק ביום 15/10/2007 (להלן: "ההתנגדות").

מהנדס הועדה המקומית הודיע לעותר ביום 12/5/2008 כי יוזמן לדיון בהתנגדות וכי לא יינתן תוקף לתוכנית בטרם שמיעת התנגדותו.

הועדה המקומית החליטה ביום 2/8/2013 לאשר את התוכנית, ודבר החלטתה זו פורסם בילקוט הפרסומים ביום 5/1/2014.

העותר פנה במכתבים למועצה המקומית וציין כי הוא עומד על התנגדותו לתוכנית (ראה מכתביו מיום 7/4/2014 ומיום 10/9/2015).

ביום 29/10/2015 נערך דיון בבקשת המשיב 2 להיתר בניה. העותר זומן לדיון זה, אולם לא נכח בו. בתום הישיבה במועד הנ"ל הוחלט כי הבקשה להיתר בניה תואמת תב"ע מאושרת, ומשכך החליטה הוועדה המקומית לדחות את ההתנגדויות ולאשר ההיתר בתנאים.

בהמשך, פנה העותר לוועדת הערר המחוזית (להלן: "המשיבה 3" או "הועדה המחוזית") שדחתה את התנגדותו מהנימוק כי לאחר שהתכנית פורסמה ברשומות – הסמכות לבטל את ההיתר נתונה לבית המשפט.

בנסיבות האמורות לעיל, הגיש העותר את העתירה נושא פסק דין זה.

יצוין כי מלכתחילה דנה בעתירה כב' השופטת ע' ורבנר (דיון בפניה התקיים ביום 7/4/2016).

לאור אילוצי בית המשפט ובהסכמת ב"כ הצדדים, הועברה העתירה להמשך שמיעה בפני, התקיים דיון ביום 19/7/2016, שבסופו נקבע כי פסק הדין יישלח לצדדים.

ג.תמצית טענות העותר בעתירה

בפתח הדברים הציג בא כח העותר את עניינה של העתירה, כדלהלן:

"העתירה מגוללת לפתחו של בית המשפט הנכבד התנהלות חמורה של רשות תכנונית שרמסה ברגל גסה זכויותיו של העותר.

לפי העתירה, המשיבה אישרה תכנית מפורטת שהעותר התנגד לה, בסתר מעיני העותר, כשהיא לא יידעה אותו בשום שלב על החלטתה לאשר את התכנית, כשהיא היתה חייבת לפי החוק ליידע אותו בכתב! לא רק זאת, אלא בהחלטה עצמה על אישור התכנית אין כל התייחסות להתנגדות ואין בה כל הכרעה מנומקת".

העותר הפנה להחלטת הועדה המקומית מיום 2/8/2013 במסגרתה הוחלט לתת תוקף לתוכנית, וזאת מבלי שהועדה המקומית דנה בהתנגדותו.

העותר טען כי לא קיבל כל החלטה בדבר דחיית התנגדותו ומשכך, לשיטתו, המדובר בהתנהלות חמורה מצד המשיבה 1, הפוגעת בשלטון החוק ובזכויותיו.

העותר הפנה לסעיף 117 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "החוק"), לפיו יש לפרסם את ההודעה בדבר אישור תכנית כפי שמפורסמת הודעה בדבר הפקדת תכנית וכן יש למסור את ההודעה למי שזכאי לכך, וטען כי לא נמסרה לו כל הודעה. לטענתו, יש לראות בכך פגם חמור, שכן הדבר מנע מהמתנגדים את הידיעה ובכך פגע בזכויותיו.

וכלשון בא כח העותר "במחדלה מלפרסם את ההודעה על אישור התכנית במקומות הנ"ל כמצווה בחוק, גזלה המשיבה מהעותר את זכותו לתקוף את ההחלטה על אישור התכנית בערכאות – זכות שהיא זכות יסוד במקומותינו".

משכך, טען בא כח העותר כי האחריות להגשת העתירה במועד שבו הוגשה מוטלת לפתחה של המשיבה 1, שכן בשל מחדלה ואי פרסום התכנית כדין – העותר לא ידע על דבר אישורה "בזמן אמת".

בהמשך הפנה בא כח העותר לסעיף 108 לחוק, המחייב את מוסד התכנון הדן בתכנית, לדון בהתנגדות ולהכריע בה, וליידע את המתנגד על ההחלטה שנתקבלה בהתנגדות שהגיש. משלא מילאה המשיבה 1 חובתה כאמור, טען העותר כי החלטתה לאשר את התכנית "בטלה מעיקרה", כלשונו, ובכל מקרה דינה להתבטל.

ד.תמצית טענות המשיבה 1 (הועדה המקומית) בתגובה

בא כח המשיבה 1 בתשובתו לעתירה ציין, ברוב הגינותו, כדלקמן:

"1.1 לא אותרו בתיק המשיבה 1 החלטה בדבר דחיית ההתנגדות, וגם לא נימוקים להחלטה כזאת, וגם לא ראיה למתן הודעה לעותר בדבר דחיית התנגדותו.

1.2 לא אותרה בתיק המשיבה 1 ראיה בדבר מסירת הודעה אישית לעותר בדבר הפקדת התכנית.

1.3 אין בידי המשיבה 1 מידע בדבר המועד בו הודע לעותר על הפקדת התכנית. המועד קדם כמובן למועד הגשת התנגדותו, וייתכן כי הדבר נודע לו בעקבות פרסום הודעת ההפקדה בעיתונים.

1.4 התכנית היא בסמכות הועדה המקומית בהתאם להוראת סעיף 62א(א)(4) לחוק התכנון והבניה".

בנוסף לאמור לעיל, נטען בכתב התשובה כי ככל שארעו "תקלות" בהליכי האישור וההיתר, אזי, לעותר ולמשיב 2 חלק בהן, תוך שטען כי התנהלות העותר לקתה במה שהגדיר "מעקב רשלני" וחוסר מעש בעוד מועד. ובאשר למשיב 2 טען כי הלה לקה בעצימת עיניים ובמחדלים אותם הגדיר "שאינם רחוקים מגדר הטעיית המשיבה 1".

זאת אף זאת, טען כי העותר והמשיב 2 כאחד אינם חפים מעבירות בניה משמעותיות ושניהם יזמו, כל אחד לגבי מגרשו, תוכניות "נקודתיות פרובלמטיות" לצורך כך.

בא כח המשיבה 1 הציע כי העותר יפנה מחדש אל ועדת הערר המחוזית לצורך הגשת ערר, והחלטות המשיבה 1 תותלינה עד להחלטה בעררים.

ה.תמצית טענות המשיב 2 בתגובתו

בפתח תגובתו ציין המשיב 2 כי העתירה הוגשה בשיהוי ניכר, וזאת אגב פגיעה בעיקרון ההסתמכות שלו שכן בינתיים החליטה המשיבה 1 ליתן לו היתר בניה.

הודגש בהקשר האמור כי העתירה נסובה על החלטת הועדה המקומית שניתנה ביום 2/8/2013 ופורסמה ברשומות ביום 5/1/2014, היינו לפני למעלה משנתיים.

נטען כי ההחלטה נושא העתירה, עניינה תכנית לשינוי קו בניין, שהיא בסמכות הועדה המקומית וזאת בהתאם לסעיף 62א(א)(4) לחוק, על כן לשיטתו ההחלטה ניתנה כדין.

המשיב 2 טען כי אף אם יקבע כי נפלו אי אלו פגמים בהליך אישור התכנית, הרי שאין בפגמים אלה כדי להביא לביטול התכנית ולביטול ההחלטה להעניק לו היתר בניה, תוך שציין כי התכנית פורסמה, הן בשלב ההפקדה והן לאחר אישורה, בשלושה עיתונים וברשומות.

על דחיית התנגדותו של העותר ניתן ללמוד, כך לשיטת בא כח המשיב 2, מעצם אישורה של התוכנית.

בא כח המשיב 2 הפנה להלכה הפסוקה לפיה על בית המשפט להבחין בין עצם קיומם של פגמים, ככל שישנם, לבין הסעד שיש להעניק לעותר בגין הפגמים הנטענים והתייחס לתורת "הבטלות היחסית" לפיה במצבים מסוימים, קיומם של פגמים אלו ואחרים אינו מצדיק את ביטול התכנית.

בענייננו, כך נטען, משאין מחלוקת כי היה פרסום וכי העותר ידע "בזמן אמת" על הבקשה שכן הגיש התנגדות, אזי בראייתו של המשיב 2 זכות הטיעון של העותר לא נפגעה עת ניתנה לו הזכות להשמיע טענותיו. בנסיבות אלה, הרי שאף אם ייקבע כי היו פגמים כלשהם - אין בהם כדי להביא לקבלת העתירה.

לגוף העתירה, טען המשיב 2 כי התנגדות העותר הוגשה לוועדה המקומית באיחור (שכן לפי סעיף 102 לחוק המועד האחרון להגשת ההתנגדות חל ביום 25/10/06, שישים ימים מהפרסום האחרון בעיתונים, ואילו העותר הגיש התנגדותו ביום 15/10/07, ומבלי שצירף להתנגדותו בקשה להארכת מועד). משכך, הועדה מלכתחילה לא היתה רשאית לדון בהתנגדותו לגופה ודינה היה סילוק על הסף.

באשר לזכות הטיעון של העותר, נטען כי הגם שאין בנמצא החלטה פורמאלית המורה על דחיית ההתנגדות, הרי שמבחינה מהותית בעצם אישור התכנית בישיבת יום ה- 2/8/13 יש לראות כהכרעה בהתנגדות. ממילא, נטען כי אי הנמקת ההחלטה על ידי הרשות אין בה, כשלעצמה, להביא לביטול ההחלטה המינהלית (ר' סעיף 6 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט – 1958).

על שום כל אלה, ביקש המשיב 2 לדחות את העתירה.

ו.עמדת המשיבה 3 (ועדת הערר המחוזית)

יצוין כי מלכתחילה לא צירף העותר את ועדת הערר המחוזית כמשיבה בעתירה. הועדה המחוזית צורפה בהתאם להחלטת כב' השופטת ורבנר בדיון שהתקיים ביום 7/4/2016.

המשיבה 3 הפנתה להחלטתה מיום 2/12/2015, הדוחה את הערר שהגיש העותר על החלטת הועדה המקומית על הסף, מהטעם שמשעה שפורסמה התכנית למתן תוקף – אין בסמכות ועדת הערר לדון בתכנית, שכן הסמכות להורות על ביטולה של תכנית שפורסמה נתונה לבית המשפט בלבד.

באשר להחלטת הועדה המקומית לגופה, ולשאלה האם נפלו פגמים בהחלטת הועדה המקומית בעת אישור התכנית, טענה המשיבה 3 כי היא אינה יכולה להביע עמדה לגופו של עניין (שכן טרם התקיים דיון בערר), ועם זאת ציינה בשולי הדברים כי "ככל שבית המשפט הנכבד יורה על ביטול פרסום התכנית למתן תוקף ועל החזרת הדיון בתכנית ועדה המקומית, וככל שקיימת זכות ערר על החלטת הועדה המקומית ויוגש ערר, תדון וועדת הערר בהשגות כנגד החלטת הועדה המקומית בקשר לתכנית".

משכך, בקשה המשיבה 3 כי בית המשפט יורה על מחיקתה כמשיבה בהליך.

ז.טיעוני באי כח הצדדים

במסגרת הדיון חזר בא כח העותר על השתלשלות האירועים במקרה זה ובקש מבית המשפט לקבל את העתירה ולבטל את החלטת הועדה המקומית "שניתנה בחטף", כלשונו.

בא כח הועדה המקומית הסכים "שנפלו פגמים באישור התכנית", ואולם טען כי בפועל לא נפגעה זכות השימוע של העותר, שכן הגם ש"לא היתה החלטה בהתנגדות העותר, במסגרת התוכנית, אך היה דיון והחלטה במסגרת ההתנגדות שהוגשה בבקשה להיתר, שהוגשה מכוח התוכנית" (עמ' 3 לפרו', ש' 21-23).

בא כח המשיב 2 טען כי "הפגם הלכאורי" היחיד במקרה דנן, הוא במה שהגדיר "התנהלות" קרי, אי החלטה פורמאלית בהתנגדות, למרות, שלשיטתו, מהותית היתה החלטה לדחות את ההתנגדות ולאשר את התוכנית.

ט.דיון

לאחר שעיינתי בנימוקי העתירה ובטענות באי כח הצדדים, בכתב ובדיונים שהתקיימו, החלטתי כי דין העתירה להתקבל.

המסגרת הנורמטיבית:

אקדים ואומר כי ההליך התכנוני מוסדר בחוק התכנון והבניה, תשכ"ו – 1965, ומורכב ממספר שלבים: שלב הכנת התוכנית, שלב הפקדת התוכנית, שלב האישור והשלב שלאחר אישור התוכנית.

בגדרו של השלב השני, שלב הפקדת התוכנית, ניתנת לציבור האפשרות ליטול חלק בהליך התכנוני על דרך של הגשת התנגדויות לתוכנית שהופקדה.

התנגדויות יכול שתוגשנה מטעמים שונים: תכנוניים, סביבתיים, בטיחותיים, או כלכליים (ר' סעיפים 100-101 לחוק התכנון והבניה).

בהלכה הפסוקה נקבע לא אחת כי הזכות להגשתן של התנגדויות "שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה; ממקדת היא את תשומת הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם, ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מרבי את תקינות פעולתה של הרשות ... שיתוף הציבור בקבלתן של החלטות מהווה שלוחה לעיקרון הדמוקרטי המקובל, בייחוד כך בנושאי תכנון, בנייה ואיכות הסביבה המשפיעים במישרין על היחיד ועל הכלל" (בג"צ 288/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 691 (2001)).

ויפים לענייננו גם הדברים שנאמרו בעע"ם 2339/12:

"מן המפורסמות הוא, כי מוסד ההתנגדות הינו אחד מעקרונות היסוד בהליכי תכנון ובניה. זכות ההתנגדות מהווה מכשיר שבאמצעותו ניתנת לאזרח זכות טיעון בפני הרשות, טרם שתחול הפגיעה בו במסגרת התוכנית. הזכות להגשת התנגדויות נובעת מחובת ההגינות המוטלת על הרשות, ומבטאת את עקרון העל, לפיו, אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם, לפני ששומעים אותו תחילה וניתנת לו זכות הטיעון" (שוחט נ' וועדה מקומית לתכנון ולבניה כפר סבא [פורסם בנבו] (19.8.2013)).

וראו גם: בג"צ 3581/07 קלו נ' הוועדה הארצית לתשתיות לאומיות [פורסם בנבו] (18.4.2010); עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (4.2.2007).

הליכי התכנון כוללים, אם כן, מנגנונים מובנים וסדורים המאפשרים למתנגדים לתוכנית שהופקדה להשמיע קולם ועמדתם באשר אליה.

כאן המקום לצטט את סעיף 108 לחוק הקובע לאמור:

" (א)מוסד תכנון יחליט לאשר או לדחות תכנית הטעונה אישורו רק לאחר עיון בחוות הדעת שהוגשו לפי סעיף 106(א) והמלצות החוקר לפי סעיף 107א(ד), אם הוגשו, ולאחר סיום שמיעת ההתנגדויות והכרעה בהן; אישור כאמור, יכול שיהיה מותנה בשינוי התכנית או במילוי תנאים, כפי שיקבע מוסד התכנון.

(ב)הודעה על הכרעה בדבר התנגדויות ועל נימוקיה תינתן בכתב למתנגד ולמי שהשמיע טענות לפי סעיף 106.

..." (ההדגשות שלי. י' א').

מן הכלל אל הפרט:

בענייננו, אין חולק כי העותר הגיש התנגדות לתכנית.

אני קובע כי אין רלוונטיות למועד בו הוגשה ההתנגדות ולטענות המשיב 2 בהקשר זה. שכן, כפי שיובהר להלן, המסקנה הנלמדת היא כי הועדה המקומית לא דנה בהתנגדות וממילא לא הכריעה בה, ולכן ההנחה שההתנגדות היתה מסולקת בשל המועד שבו הוגשה – הפכה תיאורטית ובלתי רלוונטית.

בנוסף, מהמסמכים ומהתשובות שהוגשו בעתירה, עולה כי הועדה המקומית החליטה לאשר את התכנית, ואף הודעה על כך פורסמה בילקוט הפרסומים, וזאת ללא דיון ומתן החלטה כלשהי בהתנגדות העותר.

די בכך שנפנה בהקשר האמור לדבריו של בא כח המשיבה 1 בתשובתו לעתירה, כפי שצוטטו לעיל, ובין היתר לפיהם לא אותרה החלטה בדבר דחיית ההתנגדות, לא אותרו נימוקים להחלטה ואף לא ראיה למתן הודעה לעותר בדבר דחיית התנגדותו.

אין בידי לקבל את עמדת המשיב 2, לפיה בעצם אישורה של התוכנית יש כדי ללמד כי התנגדותו של העותר נדחתה, כך גם טענתו כי התנגדותו של העותר נדונה וזכתה להתייחסות במסגרת הבקשה להיתר (טענה שאף המשיבה 1 הצטרפה אליה בדיון מיום 7/4/2016).

לא בכדי בחר המחוקק להסדיר את הליכי ההתנגדות, לרבות שמיעת ההתנגדות, הכרעה בה ומתן החלטה מנומקת למתנגד. עמדת המחוקק תואמת את עמדת ההלכה הפסוקה ומעגנת גם היא את חשיבותה של זכות ההתנגדות ומתן זכות טיעון לאזרח, בטרם עלול להיפגע אינטרס לגיטימי שלו.

משלא מילאה המשיבה 1 חובתה זו, יש מקום "להחזיר את הגלגל לאחור" וליתן לעותר את יומו בפני רשויות התכנון.

טרם סיום ואף בבחינת למעלה מן הצורך, אתייחס לטענות המשיב 2 בדבר שיהוי בהגשת העתירה שבפני.

הלכה פסוקה מלפני בית המשפט היא כי בבחינת השיהוי המינהלי, יש לבחון שיהוי בהיבט הסובייקטיבי של העותר עצמו וכן שיהוי בהיבט האובייקטיבי, היינו לבחון את מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק ולאזן בין השיקולים השונים (ראו, למשל, עע"ם 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 679 (2002)).

בענייננו, הגם שהתוכנית אושרה בהחלטה משנת 2013 ופורסמה בילקוט הפרסומים בתחילת שנת 2014, אני קובע כי השתלשלות העניינים דנן, ומשהוכח כי העותר למעשה לא ידע אודות דבר אישור התוכנית "בזמן אמת", והאיזון בין מכלול השיקולים - מחייב מתן משקל נכבד לזכותו של העותר כי התנגדותו תישמע, זאת לאור הפגם המהותי שנפל בהליך המינהלי אשר שלל ממנו זכות זו הלכה למעשה.

י.סוף דבר 

העתירה מתקבלת.

החלטת המשיבה 1 מיום 2/8/2013 לאשר את התוכנית, כמו גם פרסומה של ההחלטה בילקוט הפרסומים מיום 5/1/2014 – בטלות.

אני מורה למשיבה 1 לדון בהתנגדות העותר ולהכריע בה, טרם יוחלט על אישור או דחיית התוכנית.

למען הסר ספק, יובהר כי בית המשפט אינו מביע עמדה בנוגע להתנגדות העותר. המשיבה 1 תבחן את ההיבטים הטעונים בדיקה במסגרת הליך של בחינת התנגדות בהתאם לחוק ולהלכה הפסוקה.

המשיב 2 יישא בהוצאות העותר ושכר טרחת עורך דינו בסכום כולל של 10,000 ₪.

משיבות 1 ו- 3 יישאו, כל אחת מהן, בהוצאותיה.

ניתן היום, כ' תמוז תשע"ו, 26 יולי 2016, בהעדר הצדדים.