דנ"מ 4093/16 אופל קרדן השקעות בע-מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון

 פתח דבר

1. לפניי בקשה לקיים דיון נוסף בפסק הדין של בית משפט זה בבר"ם 505/15 מיום 20.4.2016 (השופט י' עמית בהסכמת השופטים ד' ברק-ארז ו-י' דנציגר), אשר במסגרתו דן בית המשפט בבקשת רשות ערעור כבערעור וקיבל את הערעור בחלקו.

2. פסק הדין והבקשה עוסקים במצב שבו ניתן היתר בניה על ידי ועדה מקומית בעקבות תכנית מתאר ארצית, ובשאלה האם המועד הקובע לצורך שומת היטל ההשבחה הוא מועד אישור תכנית המתאר הארצית או יום הנפקת היתר הבניה. בפסק הדין מושא הבקשה קבע בית המשפט כי כאשר מדובר בתכנית מתאר ארצית שאינה קונקרטית דיה כדי שתצמח השבחה לבעל מקרקעין כבר ממועד תחילתה, מועד ההשבחה ייחשב מועד הוצאתו של היתר הבניה.

רקע עובדתי

3. המבקשת היא בעלת זכויות במקרקעין הידועים כחלק ממגרש 147-1 בגושים 1731 ו-1733 באשקלון (להלן: המקרקעין). בהתאם לתכנית המתאר המפורטת והמקומית שחלה על המקרקעין עד לשנת 2006, ייעודם התכנוני היה לתעשייה. ביום 23.8.2006 פורסמה ברשומות תמ"א 18/4 לתחנות תדלוק (להלן: תמ"א 18/4), שעל פיה הותר הייעוד של תחנת תדלוק בכל המגרשים ברחבי המדינה שייעודם "תעשיה" או "שימוש משולב הכולל תעשייה". ביום 12.6.2012 אישרה המשיבה (להלן: הוועדה המקומית) את בקשתה של המבקשת להיתר בניה לתחנת תדלוק (להלן: היתר הבניה). בעקבות מתן היתר הבניה, דרשה הוועדה המקומית מהמבקשת לשלם היטל השבחה.

4. ביום 24.6.2013 נתן מר שמואל רוזנברג, שמונה כשמאי מכריע לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), שומה מכרעת בגין היטל ההשבחה, שבה נקבע כי "המועד הקובע" לצורך חישוב ההשבחה הוא מועד אישור תמ"א 18/4, ולא המועד שבו ניתן היתר הבניה; כי "גורם ההשבחה" הוא אישור תמ"א 18/4 ולא מתן היתר הבניה; וכי מאחר ששווי המקרקעין לא עלה כתוצאה מאישור תמ"א 18/4, לא חלה כל "השבחה" במקרקעין המצדיקה תשלום היטל. הוועדה המקומית הגישה ערר לוועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטלי השבחה, בגדרו טענה כי יש לבחון את ההשבחה במקרקעין נכון למועד אישור הבקשה להיתר הבניה ולא למועד אישור תמ"א 18/4. ועדת הערר דחתה את הטענה וקבעה כי יש להבחין בין מועד אירוע המס, שהוא מועד אישור התכנית הארצית, לבין מועד המימוש, שהוא מועד הוצאת היתר הבניה. בעקבות דחיית הערר, הגישה הוועדה המקומית ערעור לבית משפט קמא.

5. בית המשפט קמא (השופט י' אלון) קיבל את ערעורה של הוועדה המקומית והחזיר את העניין לבחינת שמאי מכריע, תוך הנחיה לגבי האופן שבו יש לערוך את השומה המתוקנת, כדלקמן: "שומה דו-שלבית אשר חלקה הראשון יתייחס להשבחה במגבלת הזכויות המותנות כפי שנקבעו בתמ"א 18/4 אשר פורסמה ביום 9.7.2006... השלב השני של השומה יתייחס למועד אישור התוכנית המפורטת ומתן היתר הבנייה – דהיינו 12.6.2012" (סעיף 7 לפסק הדין קמא). בית המשפט קמא הבהיר כי החלטתו ניתנה לאור ההלכה שנקבעה בע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים נ' רון (15.7.2014) (להלן: עניין רון)), שבמסגרתה נקבע כיהשבחה בגין הכללת זכויות מותנות בתכנית מתאר מקומית היא השבחה אחת כוללת המהווה את אירוע המס, אך שמימושה ייעשה במקרים מסוימים באופן דו-שלבי.

           על החלטה זו הוגשה בקשת רשות הערעור מצד המבקשת בענייננו.

פסק הדין מושא הבקשה

6. בית משפט זה (השופט י' עמית בהסכמת השופטים ד' ברק-ארז ו-י' דנציגר) מצא לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. בהמשך לכך, קבע כי יש לקבל את הערעור בחלקו, במובן זה שהשמאי המכריע יכין את שומתו בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסק הדין, כך שמועד ההשבחה ייחשב מועד הוצאתו של היתר הבניה.

7. לגישת השופט י' עמית, לאור ההלכה שנקבעה ברע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (19.10.1999) (להלן: עניין מועש)), נקודת המוצא היא כי אישורה של תכנית מתאר ארצית מוביל לשינוי בתכנית מתאר מקומית, שבתורה יוצרת את ההשבחה במקרקעין. דא עקא, בעניין מועש בית המשפט לא נדרש לשאלה שבמחלוקת שהתעוררה במקרה דנן: מה הוא מועד תחילתה של התכנית המקומית ה"מעודכנת" – שהוא המועד הקובע לעניין שומת היטל ההשבחה.השופט י' עמית קבע כי לצורך מענה לשאלה ניתן להיעזר בדואליות הקיימת בין היטל השבחה במקרקעין לבין פיצוי בגין פגיעה בערכם של מקרקעין לפי סעיף 197לחוק. בהתאם, הוא נדרש לפסק הדין בבר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ (22.7.2014) (להלן: ענייןמגן)), שבו פסקה השופטת ד' ברק-ארז כי על מנת להגיש תביעה לפגיעה במקרקעין לפי סעיף 197 לחוק, נדרש שהפגיעה מכוח התכנית תהיה "מסוימת" דיה. השופטת ד' ברק-ארז קבעה באותו עניין כי תמ"א 36 (תכנית המתאר הארצית לתקשורת שנדונה בעניין מגן – מ.נ.) אינה מייחדת מקרקעין מסוימים להצבת מתקני שידור סלולאריים,ולכן רק לאחר שיוצאו היתרים מכוחה של התוכנית ניתן יהיה לדעת היכן ימוקמו מתקני שידור, ובהתאמה אלו מקרקעין עשויים להיפגע כתוצאה מכך. השופט י' עמיתפסק שיש להחיל את ההלכה שנקבעה בעניין מגן ביחס לפגיעה במקרקעין גם לגבי השבחה במקרקעין, וזאת כאשר תכנית המתאר הארצית לא ייעדה מקרקעין מסוימים, אלא קבעה נורמה כללית. במקרה מעין זה, המועד הקובע לשומת היטל השבחה הוא המועד שבו זכתה תכנית המתאר הארצית הכללית למימוש קונקרטי במקרקעין ספציפיים, מימוש שיתרחש רק עם אישור הבקשה להיתר בניה על ידי מוסד התכנון המקומי.

8. על יסוד מסקנה זו, הכריע השופט י' עמית כי במקרה דנן, הוראות תמ"א 18/4 אינן קונקרטיות והן "מרחפות" מעל כלל המקרקעין שבהם היא מקנה זכויות מותנות. רק עם אישור הוועדה המקומית את בקשת היתר הבניה של המבקשת, ניתן ביטוי קונקרטי להוראות תמ"א 18/4, ולכן זה הוא המועד הקובע לצורך החיוב בהיטל השבחה. בהתאם, פסק השופט י' עמית כי יש לבצע שומה מחודשת להיטל ההשבחה שהוטל על המבקשת, שתהיה חד-שלבית ותיערך נכון ליום אישורו של היתר הבניה.

9. השופטת ד' ברק-ארז הסכימה לתוצאה שאליה הגיע השופט י' עמית, אך ציינה כי הגיעה לתוצאה זו בדרך שונה במידת מה. לגישתה, הניסיון המצטבר שנחשף בפני בית המשפט תומך בתוצאה שאליה הגיע השופט י' עמית; אך בה בעת יש להכיר בכך שבהגעה לתוצאה זו סוטה בית המשפט במידת מה מהתלם של ההלכות שנקבעו עד כה בפסיקה. השופטת ד' ברק-ארז הסכימה עם ההיקש שערך השופט י' עמית מפסק דינה בעניין מגן ופסקה כי ככלל מקום שבו תכנית המתאר הארצית משנה תכנית מתאר מקומית באופן שיש בו כדי להשביח מקרקעין, ההשבחה "מתגבשת" רק כאשר ניתן ביטוי לשינוי במקרקעין מסוימים. בהמשך לכך, היא אף הסכימה לקביעה כי תמ"א 18/4 היא תכנית מתאר ארצית שאינה קונקרטית דיה כדי שתצמח השבחה לבעל מקרקעין ממועד תחילתה, ולכן רק עם אישור הבקשה להיתר בניה נצמחת ההשבחה.

10. השופטת ד' ברק-ארז התייחסה בפסק דינה גם לקשיים שמעוררת ההלכה שנקבעה בפסק הדין, וביניהם, הסטייה המסוימת מהלכת מועש, שבה נקבע להבנתה  שמועד תחילתה של תכנית המתאר הארצית (ובהמשך ישיר לכך – המועד שבו "עודכנה" התכנית המקומית) הוא המועד הקובע לצורך ההשבחה, ולא מועד מתן ההיתר; והעובדה שהלכה זו מבוססת על פרשנות החורגת לכאורה מן המובן המילולי הפשוט של סעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק, המורה כי יום תחילת התכנית הוא המועד הקובע לעניין ההשבחה. חרף זאת, הכריעה השופטת ד' ברק-ארז כי יתרונותיה של הפסיקה הנוכחית עולים על חסרונותיה. לדידה, הסטייה מהלכת מועש מתחייבת מן הניסיון שנצבר ביחס להחלתה, ובאשר לפרשנותו של סעיף 4(7) יש לומר כי הנחתו של המחוקק הייתה שלתוכנית המשביחה יש תחולה קונקרטית במיקום ספציפי – אולם לא תמיד אלה הם פני הדברים. בהתאם, השופטת ד' ברק-ארז קראה למחוקק לתקן את ההסדר הסטטוטורי לגבי היטל השבחה, ובאופן ספציפי בכל הנוגע לתכניות מתאר ארציות, כך שישקף את המורכבות והמגוון הקיימים כיום בתחום התכנון.

           השופט י' דנציגר הסכים לתוצאה שאליה הגיע השופט י' עמית ולהערותיה של השופטת ד' ברק-ארז.

הבקשה לדיון נוסף

11. לטענת המבקשת, יש להורות על קיום דיון נוסף בפסק הדין מושא הבקשה, שכן נקבעה בו הלכה חדשה חשובה וקשה, העומדת בסתירה להלכות קודמות של בית המשפט ואף מנוגדת להוראות החוק. לשיטתה, בית המשפט אימץ בפסק דינו הלכה חדשה הסותרת את האמור בתוספת השלישית לחוק, שכן לגישתה התוספת קובעת שהמועד הקובע לחישוב היטל ההשבחה הוא מועד אישור התכנית – ולא מועד מתן היתר הבניה. המבקשת סבורה שפסק דינו של בית המשפט גם סותר הלכות קודמות של בית המשפט העליון, וביניהן ההלכות שנקבעו בעניין מועש ובעניין רון. לשיטת המבקשת, הן בעניין מועש והן בעניין רון נפסק כי יום אישור התמ"א הוא המועד הקובע לצורך חישוב היטל ההשבחה, ולא מועד מתן היתר הבניה. עוד טוענת המבקשת שממילא ההלכה שנקבעה בפסק הדין אינה ישימה, שכן מלשון סעיף 10(ג) לתוספת עולה שרק לאחר תשלום היטל ההשבחה יינתן ההיתר הבניה.

           המבקשת הציגה עוד שלל נימוקים לבקשתה וביניהם טענה כי בהוראותיה של תמ"א 18 נקבע במפורש כי היא מפורטת ומספיקה לשם הוצאת היתר בניה; טענה כי בית המשפט שגה בכך שהקביל בין תשלום פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק לבין היטלי השבחה; טענה כי יישום ההלכה החדשה יגרום לאי גביית מס אמת; וטענה שיישום פסק הדין יפגע בתכלית גבייתו של היטל ההשבחה.

תגובת המשיבה

12. המשיבה סבורה כי אין הצדקה לקיים דיון נוסף בפסק הדין. לטענתה, המבקשת מבססת את טיעוניה על לשון החוק באופן חלקי ומטעה, וזאת משום שמבחינת לשון החוק אין קשר בין מועד אישור התמ"א לבין מועד עריכת שומת ההשבחה, וכלל לא ניתן לגבות היטל בגין השבחה שצמחה מהתמ"א. עוד טוענת המשיבה כי פסק הדין לא סותר הלכות קודמות של בית המשפט העליון אלא דווקא מבוסס עליהן. כך למשל, בעניין מועש נקבע כי מועד שינוי התכנית המקומית שמכוחה ניתן היתר בניה הוא המועד הקובע לעריכת שומת ההשבחה, אף שלא נקבע מהו אותו מועד. פסק הדין בענייננו דן בשאלה מהו מועד השינוי בתכנית המקומית ומשכך מהווה אך פיתוח של הלכת מועש, ולא סותר אותה. המשיבה סבורה שפסק הדין מושא הבקשה אף צועד בדרכן של הלכות קודמות, ביניהן כאלו שהתייחסו לסוגית היטל ההשבחה כאל צידה השני של סוגיית הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק (למשל ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715 (1999); ע"א 4809/91 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190 (1994)) ותואם הלכות נוספות בעניינים דומים. לגישת המשיבה גם אין סתירה בין הלכת פסק הדין לבין הוראת סעיף 10(ג) לתוספת, שכן יש להפריד בין המועד הקובע לעריכת השומה (שהוא מועד אישור הבקשה להיתר) לבין מועד תשלום ההיטל בפועל (שהינו תנאי למסירת ההיתר). המשיבה דחתה גם את יתר טענות המבקשת.

דיון והכרעה

13. דין הבקשה להידחות. כידוע, דיון נוסף הוא הליך נדיר ויוצא דופן שבית משפט זה יידרש אליו רק כאשר בהלכה שנפסקה ישנם חידוש, קשיות או חשיבות משמעותיים במיוחד (דנ"א 602/05 כהן נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פס' 3 לפסק דינה של השופטת ד' ביניש (5.5.2005)). אכן, פסק הדין התייחס לראשונה לשאלת המועד הקובע לצורך שומת היטל השבחה כאשר אושרה תכנית מתאר ארצית שאינה קונקרטית דיה כדי שתצמח השבחה לבעל מקרקעין כבר ממועד תחילתה, ובהתאם קבע שרק עם אישור הבקשה להיתר בניה נצמחת ההשבחה. במובן זה יש בפסק הדין משום חידוש מסוים. אולם, אין מדובר בקביעתהּ של הלכה חדשה אלא לכל היותר בפיתוחהּ של הלכה קיימת, המתבססת על העקרונות שהותוו בפסקי הדין מועש, מגן ורון, ובכך לבד אין כדי להצדיק דיון נוסף: "לא כל חידוש הלכתי די בו להצדיק סטייה מן הכלל הרגיל שלפיו פוסק בית המשפט העליון בשלושה ופסיקתו היא סוף פסוק. נדרשת הלכה מיוחדת וחריגה שיש בה כדי לשנות באורח מהותי נורמות ששררו עובר להלכות שנדונו והוכרעו בפסק הדין" (דנ"א 3455/05 עטיה נ' שחר, פס' 6 לפסק דינו של השופט מ' חשין (11.10.2005)).

14. פסק הדין בענייננו מהווה אך יישום של ההלכות הקיימות וצועד בדרכן, תוך מתן מענה ופתרון למקרה קונקרטי שלא התחדד עד כה בפסיקה. כך, השופט י' עמית ציין כי הוא הולך בפסק דינו בעקבות נקודת המוצא שנקבעה בהלכת מועש (פס' 9 לפסק דינו), וברוח פסיקתו של בית משפט זה בעניין רון ומגן (פסקה 22 לפסק דינו), והשופטת ד' ברק-ארז ציינה כי לדידה בית המשפט אמנם סוטה במידת מה מהלכת מועש, אך מדובר בסטייה המתחייבת מן הניסיון שנצבר ביחס להחלתה של ההלכה בפועל (פסקה 4 לפסק דינה). דהיינו, פסק הדין אינו חותר לשנות באופן משמעותי את העקרונות שהותוו בהלכת מועש אלא מבטא ניסיון לפתחם ולהתאימם לנסיבות ענייננו.

15. בית המשפט אף עמד על השוני בין נסיבות המקרה דנן לנסיבות המקרה שנדון בעניין רון: בעניין רון נקבע כי כאשר מאושרת תכנית מתאר מקומית הכוללת זכויות מותנות, יש לחשב את ההשבחה לפי מועד תחילתה של תכנית המתאר (ולא לפי מועד מתן ההיתר המאפשר את מימוש הזכויות). עוד נקבע כי כאשר הקרקע נמכרת בטרם ניתן היתר, היטל ההשבחה ייגבה בשני שלבים: הראשון כאשר הקרקע נמכרת, והשני כאשר ניתן ההיתר והזכויות מאושרות בפועל. לעומת זאת, במקרה דנן מדובר בשינוי של תכנית מתאר מקומית כתוצאה מאישורה של תכנית מתאר ארצית, ולפיכך עלתה שאלה שלא נדונה בעניין רון והיא מה הוא מועד תחילתה של התכנית המקומית המשביחה שעודכנה בעקבות התכנית הארצית. לנוכח השוני בין המקרים, ההלכה שנקבעה בעניין רון לא התאימה לנסיבות המקרה דנן ומשכך בית המשפט נדרש לפיתוחה ולהתאמתה לענייננו. אף השופטת ד' ברק-ארז התייחסה לכך תוך שציינה כי בית המשפט המחוזי סבר שהוא הולך בתלם שהותוותה בהלכת רון,אף שלאמיתו של דבר, יישם את הלכת רון באופן החורג ממה שנקבע בה (פס' 2 לפסק דינה). יוזכר בהקשר זה כי השופט י' עמית ציין בפסק דינו כי בעניין רון הוא סבר בטעות כי תמ"א 18 יורדת לרמת פירוט המאפשרת הוצאת היתר בניה ישירות מכוחה בלבד, בעוד שלא כך היא (פסקה 16 לפסק דינו). משכך, טענת המבקשת שפסק הדין סותר את קביעת השופט י' עמית בעניין רון ביחס לתמ"א 18 אינה נכונה.

16. מעבר לכך, חלק ניכר מטענותיה של המבקשת הן למעשה טענות ערעוריות המכוונות נגד נכונות ההכרעה בפסק הדין מושא העתירה. טענות מעין אלה אינן מצדיקות דיון נוסף, שהרי הליך זה אינו מיועד לקיום הליך ערעור נוסף על פסקי דין של בית המשפט העליון (ראו למשל: דנ"א 1075/15 בלום נ' אנגלו סכסון – סוכנות לנכסים (ישראל – 1992) בע"מ, פס' 18 להחלטתי (8.3.2015)).

17. סיכומו של דבר, קביעותיו של פסק הדין הן פיתוח אבולוציוני, הדרגתי ומתבקש של הדין במטרה להתאימו "למורכבות ולמגוון הקיימים כיום בתחום התכנון" (פסקה 6 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז). לפיכך, איני סבורה כי המקרה שלפניי נמנה עם אותם מקרים נדירים וחריגים המצדיקים דיון נוסף. 

18. סוף דבר: הבקשה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

           ניתנה היום, ‏כ"ו בתמוז התשע"ו (‏1.8.2016).

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   16040930_C03.doc   דז

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il