עזרא כהן נ' יו"ר ועדה לתכנון ובנייה

פסק דין

עניינה של עתירה זו היא תוכנית נקודתית לסגירת מרפסת בדירת העותרים ברח' יצחק רבין 34 בחולון. העותרים קירו את המרפסת, לטענתם בשל התפרקות חלקי קיר מעל דירת העותרים ונפילתם למרפסת. בעקבות התראה שנשלחה לעותרים הם ניהלו מגעים עם העירייה (משיבות 3-5) לצורך השגת היתר בניה כדין. על אף מגעים אלו הוגש כנגד העותרים הוגש כתב אישום. הצדדים הגיעו להסדר טיעון ובמסגרתו ניתנו לעותרים 3 שנים לצורך השגת היתר או אישור תכנית נקודתית. משהתברר כי לא ניתן לקבל היתר (בשל חוסר בזכויות בניה), הגישו העותרים בקשה לאישור תכנית נקודתית. הועדה המקומית אישרה את התכנית, והוועדה המחוזית דחתה אותה. הטעם העיקרי לדחית הבקשה בוועדה המחוזית היה כי מדיניות הוועדה המחוזית היא שלא לאשר תכנית נקודתית להכשרת בניה בלתי חוקית. כנגד החלטה זו של הועדה המחוזית הוגשה העתירה שלפניי.

העובדות שלעניין

על מרבית העובדות אין מחלוקת בין הצדדים.

הבנין שבו מצויהה הדירה נבנה וקיבל אישור בהתאם להיתר בניה 516 מתאריך 11.6.00. בהתאם להיתר כללה דירת העותרים מרפסת לא מקורה בשטח של כעשרה מ"ר.

העותרים קיבלו את הדירה לחזקתם בשנת 2002, ובשנת 2003 קירו את מרפסת דירתם בתקרת בטון. העותרים טוענים כי עשו כן כיון שחלקי קיר מעל נפלו לתוך המרפסת. חיזוק לטענתם נמצא בהתכתבויות עם הרשויות שצורפו כנספחים לעתירה באשר למסוכנות שבנפילת אריחים מהבניין. המשיבה 2 טוענת כי העותרים עשו זאת כדי ליצור חדר נוסף בדירתם ולו הבעיה הייתה נפילת אריחים היה המקום לפתור את הבעיה ולא ליצור שטח נוסף בדירה. מכל מקום, כחודש לאחר ביצוע הקירוי קיבלו העותרים מכתב התראה מעיריית חולון לפיו עליהם להסיר את הקירוי או להגיש בקשה להיתר. בעקבות זאת החלו מגעים בין מחלקת הפיקוח לעותרים (נספח ה' לעתירה). כך, למשל, נדרש ויתור של הדיירים לצורך קבלת היתר והוגשו חתימות הדיירים. נספח יב' לעתירה הוא בקשה להיתר בניה שהגישו העותרים בנובמבר 2004. על גבי הבקשה נכתב: "בדיקה אדריכלית תעשה אחרי החלטת ועדה".

היינו, בקשה להיתר בניה הוגשה מיד בסמול לדו"ח הביקורת של מחלקת הפיקוח, לאחר חליפת מכתבים בין העותרים למחלקת הפיקוח. ביום 11.1.05 קיבל המהנדס מטעם העותרים, מר אריה שפירא, מכתב ממינהל התכנון וההנדסה בעיריה מכתב ולפיו לא ניתן לקבל הקלה 6% באיזור מגורים ולא ניתן לאשר סגירת מרפסת פתוחה. במכתב לא נאמר למהנדס או לעותרים כיצד ניתן לפתור את הבעיה בכלל, ולא צוינה האפשרות להכין תוכנית נקודתית בפרט. העותרים פנו לגורמים בעירייה והומלץ להם להגיש בקשה לועדת חריגים בעירייה. העותר פנה לגב' דפנה ברקאי, וקיבל אישור לזימון ועדת חריגים בעניינו.

על אף דברים אלו, ועל אף שהעותרים היו לאורך כל הדרך במגעים עם אגף הרישוי של עיריית חולון, ועל אף שהייתה תלויה ועומדת בקשתם לועדת חריגים, ביום 25.7.06 הוגש כנגד העותרים כתב אישום בגין אותה עבירת בנייה (ת.פ. 650/06). העותר פנה לעירייה במכתב מיום 25.8.06, ציין את המגעים שהתנהלו וציין שהוא ממתין קרוב לשנתיים לזימון ועדת חריגים בעניינו. המכתב (המצורף כחלק מנספח ה' לעתירה) הופנה לכל הגורמים בעירייה עמם היו העותרים במגע. בעקבות זאת, קיבל התובע מכתב מגב' ברקאי, רכזת ועדת החריגים (מיום 24.8.06, חלק מנספח ה' לעתירה) ובו נאמר: "הנני להביא לידיעתך כי בהמשך להחלטת הועדה יש לפנות לתובע העירוני תוך תיאום מראש לביצוע עסקת טיעון". בעקבות מגעים בין הצדדים הגיעו להסדר טיעון במסגרתו הודו העותרים והורשעו בבניה ללא היתר, ושילמו קנס כספי של 1,000 ₪. לצד זה קיבלו דחיה של שנה לביצוע צו הריסה. בהסדר נקבע כי אם בתוך אותה שנה תוגש בקשה לתב"ע נקודתית, תוארך התקופה ב-24 חודשים נוספים. ביום 14.9.06 אישר בית המשפט את הסדר הטיעון.

העותרים פנו לאדריכל עזרא אהרן לצורך הכנת תוכנית נקודתית ושילמו בגין שירותיו סכום של כ-30,000 ₪. ביום 5.6.08 אישרה הועדה המקומית (ברוב) את התוכנית הנקודתית. יש להדגיש כי החל משנת 2004 משלמים העותרים ארנונה בגין השטח הנוסף.

התכנית הועברה לאישור הועדה המחוזית. הועדה המחוזית, דחתה את הבקשה לאישור התכנית, כאשר הטעם המרכזי לכך הוא מדיניות הועדה שלא לאשר תכנית נקודתית שמטרתה היא להכשיר עבירות בנייה.

2. טענות הצדדים

העותרים טוענים כי החלטת הועדה המחוזית אינה סבירה בנסיבות העניין. לטענתם, אין מדובר כלל ועיקר בהכשרת בנייה בלתי חוקית, כיון שמלכתחילה לא היה מקום להגיש נגדם את כתב האישום. אולם, משהוגש כתב אישום, והצדדים הגיעו להסדר טיעון לפיו תוגש תכנית נקודתית, לא היה מקום להגיע לעסקה כאמור, אם המדיניות של הועדה המחוזית היא שלא לאשר תוכניות כאמור. עוד טוענים העותרים כי מדיניות זו של הועדה המחוזית אינה יכולה לעמוד בהעדר חקיקה.

הועדה המקומית סבורה כי לאור השתלשלות העננינים, על אף שמדובר בבנייה ללא היתר, ניתן לאשר את התכנית. בכך, מצטרפת הועדה המקומית למעשה לטענות העותרים לפיהם בנסיבות ספציפיות אלו היה מקום לאשר את הבקשה.

הועדה המחוזית מיקדה את טענותיה בכך שאי עידוד עבריינות בנייה הוא שיקול חשוב ומרכזי בהחלטות מוסדות התכנון. הועדה המחוזית מפנה לעניין זה להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שהועברו למוסדות התכנון כחלק מחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2004. בנוסף, טוענת הועדה המחוזית, מדובר גם בפגיעה אסטתית וגם מסיבה זו לא היה מקום לאשר.

3. מדיניות לפיה אין לאשר תכניות שמטרתן הכשרת עבירות בנייה

א. הכלל

ככלל, מוסדות התכנון רשאים ואולי אף חייבים, לקחת בחשבון במסגרת השיקולים, גם את השיקול שלא לעודד עבירות בנייה. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה וחוזר המנכ"ל מציינים לעניין זה כי מדובר בשיקול שניתן לקחת בחשבון במסגרת יתר השיקולים.

כך, בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה (מס' 8.1150 מיום 24.1.01) נאמר:

"בשולי הדברים יצוין, כי אין זה מופרך, כי במסגרת מכלול השיקולים שרשאית ועדת התכנון לשקול לעניין הטיפול והאישור של התכנית המוגשת לה על ידי מי שתלויים ועומדים כנגדו הליכים פליליים, כאמור, רשאית היא להביא בגדר שיקוליה גם את העובדה שמדובר בבקשה המיועדת להכשיר בדיעבד עבירות בניה, וכן את השיקול של מניעת עידוד עבריינות בניה"

יש להדגיש כי ההנחיה עניינה: "בקשות לדחיית דיון בהליכים פליליים בשל הגשת בקשה להיתר או לתכנית". ההנחיה רובה ככולה עוסקת בהנחיות לתובעים כיצד לנהוג בבקשות לדחית דיון לצורך הגשת בקשות להיתר. בסוף ההנחיה, בסעיף 6, הפותח במילים "בשולי הדברים", הוספו דברים אלו. מכל מקום, גם בהנחייה נאמר כי מדובר בשיקול אחד במסגרת כלל השיקולים.