השופטת ע' ארבל:
ערעור זה עניינו בפרשנותו של סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, הקובע כי לא יופקע חלק ממגרש, כאשר הפקעה זו גורמת להפחתת שוויה של יתרת המגרש.
רקע
1. המשיבה הינה עמותה רשומה מייסודה של תנועת "המזרחי", והבעלים הרשום של חלקת מקרקעין ברעננה בשטח של 2,497 מ"ר (להלן: החלקה). החלקה הועברה לידי המשיבה ללא תמורה בשנת 1982 על-ידי קרן ארץ ישראל של תנועת "המזרחי" (להלן: הקרן). על גבי שלוש חלקות סמוכות לחלקה, שאף הן היו בבעלות הקרן, נבנה בית ספר "יבנה" שנוהל על-ידי הקרן. בית ספר זה עבר לרשות עיריית רעננה (באותה העת, המועצה המקומית רעננה), היא המערערת 2 (להלן: העירייה), בסמוך לקום מדינת ישראל כחלק מהקמת מערך החינוך הממלכתי-דתי.
2. ביום 23.2.05 החליטה וועדת המשנה של הועדה המקומית לתכנון ולבניה, רעננה, היא המערערת 1 (להלן: הוועדה המקומית), להפקיע מן החלקה שטח של 1,000 מ"ר מכוח סעיפים 5-7 ו-19 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות או הפקודה), וסעיפים 188-190 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק). המשיבה פנתה בעתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו וביקשה להורות על ביטול ההפקעה, ולחלופין לחייב את המערערת להפקיע את החלקה בשלמותה ולשלם למשיבה פיצויים בגין מלוא שטח החלקה. המשיבה טענה, בין היתר, כי העירייה פלשה לחלקה ללא הסכמת המשיבה לצורך הגדלת שטח בית הספר, וכי בעקבות משא ומתן שנוהל בין הצדדים הוסכם כי הוועדה המקומית תפקיע את כל החלקה ותשלם פיצוי בגין מלוא השטח. לאחר שלמרות סיכום זה כשלו המגעים בין הצדדים הגישה המשיבה ביום 15.12.04 תביעה לסילוק ידה של העירייה מן החלקה, ובעקבות כך הוחלט על ההפקעה של אותם שטחים המשמשים את בית הספר.
3. בדיון המקדמי שנערך בבית המשפט קמא הסכימו הצדדים כי הדיון יצומצם לטענה אחת של המשיבה. בהתאם לטענה זו סעיף 190(א)(1) לחוק אינו מאפשר להפקיע את החלקה, ולחלופין מחייב להפקיע את כולה, שכן כתוצאה מן ההפקעה יפחת שוויה של יתרת המגרש. עוד הוסכם כי לצורך הכרעה בשאלה זו ימונה שמאי מוסכם שיחווה את דעתו בשאלה זו, כמו גם בשאלה האם הפגיעה ביתרת המגרש הינה משמעותית או זניחה, והאם היא מאפשרת לבעל החלקה, לאחר ההפקעה, שימוש סביר ביתרת החלקה.
4. בעקבות הסכמת הצדדים מונה שמאי המקרקעין יגאל אברהמוב כמומחה מטעם בית המשפט. השמאי קבע בחוות דעתו כי סך כל השטחים שהופקעו או שפורסמה לגביהם הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה אינם מגיעים לכדי 40% מחלקת המקור. עוד קבע השמאי כי מאחר שההפקעה היא מאולצת היא יצרה צורת מגרש לא רגולרית. שטח החלקה לאחר ההפקעה הוא 1,497 מ"ר, כאשר מתוכו קיים שטח לא רגולרי של 320 מ"ר. שטח זה אינו ניתן לניצול אפקטיבי. עם זאת, יתרת החלקה ניתנת לניצול סביר, כאשר יעודה הציבורי של החלקה מאפשר להשתמש בה למטרות מסחריות בעלות אופי ציבורי. לטעמו של השמאי כאשר מדובר בפגיעה עד 5% זוהי פגיעה בגבולות הסביר שאינה מחייבת הפקעה של כל המגרש אלא תשלום פיצוי בגין הנזק. במקרה דנן חיווה השמאי דעתו כי הפגיעה מגיעה לכדי 4.54% משטח יתרת החלקה, וכי להערכתו יש לשלם פיצוי בגין פגיעה זו בסך 66,591 דולר. בבדיקה חוזרת שערך השמאי ביקש לתקן חוות דעתו כך ששיעור הפגיעה עלה ל-7.57%. עם זאת הוסיף כי אין בטעות חישוב זו כדי לשנות ממסקנותיו. בחקירתו הנגדית השיב השמאי כי לטעמו גם פגיעה בשיעור של 10-12% הינה סבירה, גם אם היא באה בנוסף על הפקעה ללא תשלום בשיעור של 40% משטח המגרש.
פסק דינו של בית המשפט קמא
5. בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט ד"ר ע' בנימיני) סבר כי הפגיעה שנגרמה ליתרת החלקה כתוצאה מן ההפקעה היא פגיעה ממשית ורצינית. בית המשפט הסתמך על חוות דעתו הראשונית של השמאי אשר טען כי פגיעה עד 5% היא פגיעה סבירה. בית המשפט לא קיבל את השינוי המאוחר בעמדתו של השמאי. כמו כן ציין בית המשפט כי המשיבה נותרת לאחר ההפקעה עם פחות ממחצית משטח החלקה ככל שהדבר נוגע ליכולת ניצולה. כן הדגיש כי עובדה זו מתווספת גם להפקעה בשיעור של 40% ללא כל פיצוי.
6. בית המשפט הביא את לשונו של סעיף 190(א)(1) לחוק ומצא לפרשה באופן שדי בפגיעה שאיננה מאפשרת ניצול חלק מן המגרש, ובלבד שאין מדובר בחלק שולי וזניח, כדי להביא לתחולת הסיפא של הסעיף, לפיה מתחייב ביטול ההפקעה או הפקעת המגרש כולו. בית המשפט סבר כי לשון הסעיף ברורה וכי היא אינה מוגבלת רק למקרים של פגיעה חמורה, אלא היא חלה על כל פגיעה. הוראת החוק אף אינה מאפשרת להימנע מתחולתה על-ידי פיצוי כספי בגין הפחתת שווי יתרת החלקה שנגרמה מההפקעה, ואינה מגבילה עצמה אך למקרים בהם יתרת הקרקע אינה ניתנת לניצול סביר. בית המשפט סקר את הלכות בית משפט זה בסוגיה והגיעה למסקנה כי אין כיום הלכה מחייבת בשאלת פרשנותו של הסעיף. בית המשפט העדיף את הפרשנות שאינה מסייגת את ההגנה של הסעיף, סייגים שלא מופיעים במפורש בסעיף ואינם מוצדקים לטעמו כאשר מדובר בפגיעה משמעותית ביתרת החלקה, וכאשר זו מצטרפת להפקעה חלקית בהיקף משמעותי שנעשית ללא תשלום פיצוי כלשהו. כן תמך בית המשפט את עמדתו במעמדה החוקתי של זכות הקניין המחייב אימוץ פרשנות המצמצמת את מידת הפגיעה הנובעת מההפקעה.
7. במקרה דנן קבע בית המשפט כי לא הוכח שההפקעה מונעת ניצול סביר של יתרת החלקה, וכי לא ניתן לרפא את הפגיעה ביתרת החלקה באמצעות פיצוי כספי. עם זאת, ההפקעה גרמה לפגיעה משמעותית ביתרת החלקה. פגיעה זו, המצטרפת להפקעה בשיעור של 40% משטח המגרש ללא תשלום פיצוי, מצדיקה שלא לאפשר את ההפקעה החלקית של 1,000 מ"ר. לפיכך נקבע כי על המערערות להודיע תוך 60 יום האם הן מעוניינות להפקיע את מלוא החלקה תמורת תשלום מלא למשיבה, או לבטל את ההפקעה כליל.
מכאן הערעור שבפנינו.
טענות המערערות
8. המערערות טוענות כי היה על בית המשפט קמא לקבל את מסקנות המומחה שמונה על ידו, לפיהן אין פגיעה בשווי היחסי לפני ההפקעה ואחרי ההפקעה, וכי הפגיעה ביתרת החלקה לאחר ההפקעה הינה בתחום הסביר וניתן יהיה להשתמש ביתרת החלקה. לא היה מקום, לטענתן, שבית המשפט יסטה מהמלצות המומחה שמונה על ידו. עוד טוענות המערערות כי בית המשפט קמא העניק משקל רב מדי לאחוז הפגיעה בחלקה, כאשר אחוז הפגיעה היה רק אחד מני 23 שיקולים ועקרונות שהנחו את השמאי בחוות דעתו ובמסקנות אליהן הגיע.
9. באשר לפרשנות הראויה לסעיף 190(א)(1) לחוק טוענות המערערות כי יש לאמץ את עמדתה של פרופ' דפנה לוינסון-זמיר לפיה רק מקום בו לא ניתן יהיה להשתמש ביתרת המגרש, שחלקים ממנו הופקעו, שימוש סביר, אף אם פחות רווחי מהשימוש אותו ניתן היה לעשות טרם ההפקעה, רק אז תחול סיפת סעיף 190(א)(1) לחוק. המערערות מציינות כי גישה זו נתמכה במספר פסקי דין של בית המשפט העליון. גם פסק הדין בע"א 5735/93 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (לא פורסם, 1.4.96) (להלן: עניין חברת החשמל), בו נתמך בית המשפט קמא, אינו מביא למסקנה שונה, לדעת המערערות. לטעמן, פסק הדין דווקא מוכיח מתוך עובדותיו את גישתן, שכן שם למרות הפקעה שיצרה יתרת חלקה לא רגולרית לא הורה בית המשפט על ביטול ההפקעה או על חיוב להפקיע את החלקה בשלמותה.
10. המערערות סבורות כי פרשנותו של בית המשפט קמא לסעיף 190(א)(1) לחוק נבעה מהתחשבותו בעובדה שבחלקה בוצעה ההפקעה המירבית המותרת ללא תשלום פיצויים. לטענת המערערות ההגנה של סעיף 190(א)(1) סיפא אינה תחומה ואינה מותנית באחוז הקרקע שהופקעה. עוד לטענתן פרשנותו של בית המשפט קמא מביאה לתוצאות בלתי סבירות. כך במקרה דנן, בשל פגיעה בחלק קטן מאוד של החלקה, בן 320 מ"ר, לעומת 1,177 מ"ר הניתנים לניצול ולבניה, מחייב בית המשפט להפקיע את החלקה בשלמותה, בסכום של קרוב למיליון וחצי דולר, כאשר השמאי קבע את שווי הפגיעה בסך של כ-66 אלף דולר בלבד. הם מציינים כי השמאי אף קבע כי בחלק הלא רגולרי שנוצר ניתן להשתמש כחצר, וכן ניתן לגזור ממנו את אחוזי הבניה ולנצלם לטובת השטח הרגולרי.
11. לטענת המערערות פרשנותו של בית המשפט קמא נצמדת ללשונו היבשה של הסעיף, מתעלמת מהפרשנות התכליתית המתחייבת ממנו, ואינה מאזנת נכון בין אינטרס הבעלים ובין אינטרס הציבור. מטרת ההפקעה במקרה זה, לצורך קיומו של בית ספר, הינה מטרה ראויה המקיימת אינטרס ציבורי חשוב. את הפגיעה בזכות הקניין של המשיבה, לעומת זאת, ניתן לרפא באמצעות הפיצוי אותו קבע השמאי. המערערות סבורות כי דווקא פרשנותן מתחשבת בזכות הקניין של בעל המקרקעין, שכן פרשנות זו תאפשר לרשות להפקיע רק את החלק שהיא זקוקה לו ותותיר בידי הבעלים את יתרת הקרקע בה יוכל לממש את זכותו הקניינית. פרשנות המשיבה תוביל לתוצאה לפיה או שהרשות תיאלץ לוותר על ההפקעה ובכך יפגע האינטרס הציבורי, או שהיא תיאלץ להפקיע ללא צורך את כל החלקה, ובכך תפגע יתר על המידה בקניינו הפרטי של הבעלים.
טענות המשיבה
12. המשיבה טוענת כי בית המשפט קמא קבע כממצא שבעובדה כי ההפקעה במקרה זה גרמה לפגיעה משמעותית ביתרת החלקה שבידי המשיבה. לטענת המשיבה אין מקום להתערב בממצא עובדתי זה. בית המשפט קמא אימץ פרשנות לפיה סיפת סעיף 190(א)(1) לחוק תחול במקרה של פגיעה משמעותית ביתרת החלקה. זוהי פרשנות שאינה מופיעה בלשון הסעיף ומצמצמת את ההגנה הקניינית שהסעיף מעניק, ולמרות זאת התקבלה עתירתה של המשיבה. פרשנותן של המערערות אינה מתיישבת עם לשון הסעיף, אינה מקיימת את תכליתו שהינה הגנה על הקניין, ואינה מתיישבת עם הוראת סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.