פסק דין
התביעה
התובעים, בני זוג, נמנו עם חברי האגודה השיתופית גני טל שבגוש קטיף, החל משנת 1989 ועד ליום פינוי גוש קטיף, באוגוסט 2005, שנעשה על פי החלטת ממשלת ישראל. הם עסקו לפרנסתם בחקלאות. המשק החקלאי שהיה בבעלותם היה משק רווחי ומשגשג. לאחר הפינוי, בדצמבר 2005, הגישו התובעים בקשה לפיצוי, לוועדת הזכאות, שהוקמה מכוח חוק יישום תכנית ההתנתקות, תשס"ה-2005 (להלן: "חוק ההתנתקות"). בבקשתם לפיצוי בחרו התובעים במסלול הפיננסי, שהוא אחד משני מסלולי הפיצוי לעסקים שנקבעו בחוק. הם בחרו במסלול זה בשל היות משקם משק רווחי, אשר הציג, על פי הנטען בכתב התביעה, רווח העולה על מיליון ₪ לשנה בשנים שקדמו להתנתקות. ביום 3.6.2007 התקבלה תביעתם, וועדת הזכאות החליטה להעניק להם פיצויים בשיעור 3,874,015 ₪. בנוסף המליצה ועדת הזכאות בפני הוועדה המיוחדת, על פי הוראת סעיף 68 לחוק ההתנתקות, כי סכום הפיצויים יוגדל בסכום נוסף של 754,857 ₪. ביום 24.10.2007 החליטה הוועדה המיוחדת להעניק לתובעים פיצוי נוסף בשיעור 409,267 ₪. על קביעות אלה לא ערערו התובעים.
לטענתם, מנגנון הפיצוי שנקבע בחוק אינו משקף את שוויו האמיתי של המשק החקלאי שהיה בבעלותם, וכי שוויו הנכון של עיסקם בעסקת קונה מרצון - מוכר מרצון הינו 7,849,000 ₪, על פי חוות דעת כלכלית שנערכה עבורם. משקיבלו מן הנתבעת סכום המגיע ל- 4,125,117 ₪, הגישו לבית המשפט תביעת פיצויים בגובה ההפרש, היינו 3,723,883 ₪. זו התביעה שלפניי.
עילת התביעה מתבססת על פגיעה בקניינם של התובעים, המהווה פגיעה בזכות יסוד. לפיכך סבורים הם כי עומדת להם הזכות לסעד חוקתי בגין הפרת זכותם החוקתית. לחילופין טוענים הם כי קמה להם עילת פיצוי מכוח דיני הנזיקין, או מכוח חוק ההתנתקות עצמו.
הנתבעת טוענת בכתב ההגנה, כי אין עומדת לתובעים כל עילת פיצויים, לא מכוח חוק ההתנתקות ולא מכוח הדין הכללי, וכי דין התביעה להידחות, אפוא, מהעדר עילה. לגופה של התביעה טוענת היא, כי התובעים פוצו על מלוא נזקם, אם לא למעלה מכך.
ביסוד הדיון בתביעה עומדת קריאתם של הצדדים, כל אחד בדרכו, את הסעיפים הרלבנטיים בחוק ההתנתקות, כמו גם הבנתם את האופן בו התייחס בית המשפט העליון לסעיפים אלה, בעתירה שדנה בחוקתיותו של חוק זה, הלא הוא בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה אריאל שרון, פ"ד נט(2), 481 (ולהלן: "בג"צ ההתנתקות").
יצוין, כי שמעתי ראיות גם לעניין התביעה לגופה, למקרה שאמצא כי בידי התובעים עילה להשתית עליה את תביעתם. אקדים ואומר, כי מסקנתי היא כי דין התביעה להידחות מחמת העדר עילה. למסקנה זו הגעתי משום שאני בדעה כי אין התובעים יכולים לסמוך עילה על חוק ההתנתקות עצמו. כך גם לא הצליחו התובעים לבסס עילה מן הדין הכללי, כפי שיפורט בהמשך.
חוק ההתנתקות
סעיף 1 לחוק ההתנתקות מונה מספר מטרות לחוק, ובכללן "מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין, מאוצר המדינה, לזכאים לכך לפי חוק זה". לשם הגשמת מטרה זו שילב החוק בין אמות מידה סטטוטוריות וסטנדרטיות לפיצויים, הקבועות בו, לבין אמות מידה אינדיבידואליות. אמות המידה הסטטוטוריות מוצאות את ביטוין במסלולים העיקריים לפיצוי על בית מגורים (מסלול א' או מסלול ב': סעיפים 35 ו- 36 לחוק ההתנתקות), ובמסלולים לפיצוי על עסקים (מסלול פיננסי או מסלול נכסי: סעיף 64 לחוק וחלקים א' וב' לתוספת השלישית). בנוסף מכיל החוק היבטים אינדיבידואלים רבים, המבוססים על הנתונים הספציפיים של בית המגורים או העסק (ראו פסקה 140 לבג"צ ההתנתקות).
מנגנוני הטיפול העיקריים בתביעות הפיצויים שהוקמו על פי החוק הם שניים: ועדת הזכאות (סעיף 10 לחוק), שבסמכותה לקבוע את הזכות לפיצויים לפי החוק, את היקפם ואת שיעורם, והוועדה המיוחדת (סעיף 137 לחוק), שבסמכותה, בין היתר, להגדיל (או להקטין) במקרים יוצאי דופן את הפיצויים המגיעים על פי דין מקום שהמליצה על כך ועדת הזכאות, וכן לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שנמצא כי לא נתקיים בו תנאי מתנאי הזכאות על פי החוק.
סעיף 134 לחוק, שכותרתו "ייחוד העילה והסמכות" קבע, בס"ק (א), כי "לא יינתן פיצוי ולא תהיה זכות, עילה או תביעה לפיצוי מאת המדינה... בשל הפינוי שבוצע ליישום תכנית ההתנתקות ושנעשה לפי הוראות חוק זה, ... אלא מכוח חוק זה ולפי תנאיו...".
סעיף 135 לחוק, שכותרתו "ויתור על קבלת פיצוי לפי החוק" קבע, בס"ק (א), כי "סעיף 134 לא יחול על מי שוויתר על קבלת פיצויים לפי חוק זה ... ובלבד שהוויתור יהיה בתוך שלוש שנים מיום הפינוי הנוגע לאותו אדם, ושעד למועד הוויתור לא הגיש תביעה או בקשה ולא היה צד להסכם לפי חוק זה". עוד נקבע (ס"ק (ד)), כי מי שהגיש תביעה לוועדת הזכאות או לוועדה המיוחדת שהוקמו מכוח החוק, רשאי לחזור בו בתוך 30 יום מיום הגשת התביעה. היה ולא חזר בו, לא יוכל עוד לוותר על קבלת פיצויים לפי החוק כאמור בהוראת ס"ק (א) לעיל.
חוקתיותם של שני סעיפים אלה, כמו גם חוקתיותו של הסדר הפיצויים שנקבע בחוק, עמדו למבחן בבג"צ ההתנתקות. כפי שנראה להלן, בית המשפט העליון הגיע למסקנה כי שני הסעיפים האחרונים אינם עומדים במבחן הביקורת, הן בכל הנוגע לייחוד העילה והן בכל הנוגע לוויתור עליה. הצדדים חלוקים ביניהם על משמעותה של מסקנה זו ועל השלכתה על התביעה שלפניי.
בג"צ ההתנתקות
בית המשפט העליון דחה את עמדת המדינה, לפיה הסעד העומד לזכות המפונים בגין הפגיעה בזכויותיהם מכונס כולו בחוק ההתנתקות. בדחותו את עמדת המדינה, נשען בית המשפט העליון על נוסח החוק עצמו, אשר הניח קיומו של סעד מחוצה לו, שהרי בהעדר עילה מחוץ לחוק, אין צורך לייחד עילה. ואשר למהותה של אותה עילה חיצונית לחוק סבר בית המשפט העליון, כי נראה שניתן לפתח "משפט מקובל ישראלי" אשר יכיר בעילת פיצוי למפונים, בין על דרך של פיתוח סעד חוקתי (עוולה חוקתית), בין על דרך של הרחבת עילות התביעה בנזיקין, כגון עוולת הרשלנות או הפרת חובה חקוקה, ובין בהתבסס על פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 140/53 אדמה נ' לוי (פ"ד ט' 1666, ולהלן: "הלכת אדמה". ראו סעיפים 130-136 לפסק הדין).
עם זאת, גם בהינתן אפשרות קיומה של עילת תביעה מחוץ לחוק ההתנתקות, היה בית המשפט העליון ער לכך ש"המסגרת המשפטית טרם הגיעה לגיבוש מלא", כלשונו, כפי שהיה ער למורכבות הבעיות העשויות להתעורר באשר להערכת הנזק ולקביעת הפיצוי, ובכללן הצורך להתחשב בזמניות התפיסה הלוחמתית, בתמיכות השונות שהמדינה תמכה במשך השנים בבניית ההתיישבות בגוש קטיף, וכד'. לפיכך סבר בית המשפט כי "המחוקק פעל כראוי שעה שקבע הסדר מקיף של פיצויים בחוק יישום ההתנתקות עצמו" (פסקה 137 לפסק הדין). מכאן יצא בית המשפט העליון לבחינת השאלה האם מודל הפיצויים שנקבע בחוק ההתנתקות על פי הנחותיו שלו הינו חוקתי, והאם גישת המחוקק ביחס לייחוד העילה ולוויתור עליה (סעיפים 134 ו-135 לחוק) הינה חוקתית.
תכלית הפיצוי על נזק היא החזרת המצב לקדמותו. בית המשפט העליון קבע, כי התשובה לשאלה, האם משיג חוק ההתנתקות תכלית זו, קשה ומורכבת, אולם סופו של דבר בא למסקנה, כי "בהסתכלות כוללת, הנדרשת בעניין שלנו, נראה כי בעיקרו של דבר, ומתוך מבט על הטיפוסי והממוצע, הפיצוי שנקבע בחוק יישום ההתנתקות הוא ראוי, והוא מגשים את אמת המידה שהציב לעצמו ... עם זאת, אין באפשרותנו לקבוע, כי אמות המידה שחוק יישום ההתנתקות קובע מבטיחות פיצוי ראוי בכל המקרים. עשויים להיות מקרים, אשר את שיעורם איננו יכולים לקבוע, בהם הפיצוי יהיה מעל לנדרש; ועשויים להיות מקרים, בהם הפיצוי יהיה מתחת לנדרש" (פסקה 140 לפסק הדין). בית המשפט הוסיף ואמר, כי ככלל, מודל של פיצויים המבוסס על אמות מידה סטנדרטיות, עשוי לקיים את אמות המידה החוקתיות, וזאת כאשר כנגד הפגיעה בזכותו של הניזוק בשל "האופי התעריפי" של הפיצוי, עומדים הסדרים מיטיבים אחרים, כגון הרחבת אחריותו של הפוגע - דוגמת חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, תשל"ה- 1975. בענייננו, ההסדר המאזן, עליו הצביעה המדינה בטיעוניה, מצוי באותן הוראות חוק, המבוססות על הסדרים אינדיבידואליים. בית המשפט מצא כי הוראות אלה אכן מקטינות את הפער בין הפיצוי "התעריפי" לבין הנזק בפועל, אולם קבע כי קשה להשיב על השאלה אם הן מבטלות אותו לחלוטין. בשל כך סבר, כי יש לקבוע "גורם מאזן נוסף", שיהיה בכוחו להתגבר על הפער בין הפיצוי הראוי לבין סכומי הפיצויים שיתקבלו על פי החוק. את הגורם המאזן הנוסף מצא בית המשפט "בכוחו של הישראלי המפונה, הסבור כי הפיצוי שניתן לו נופל מהפיצוי ההוגן והמלא, לפנות אל מחוץ לחוק, לעבר הדין הכללי ולבקש בו את הפיצוי שהוא ראוי לו" (פסקה 141).
לנוכח תפישה זו, מצא בית המשפט העליון את ההוראות הקובעות ייחוד עילה וויתור עליה (סעיפים 134 ו-135 הנ"ל) בלתי מידתיות, ועל כן בלתי חוקתיות. בית המשפט סבר, כי שלילת האפשרות לפיצוי לפי חוק ההתנתקות ממי שפנה לדין הכללי, נוטלת מן המפונים מקור כספי חיוני לצורך מעבר, שיקום והתבססות בתקופה הסמוכה לפינוי. בזמן שהוקצה לכך, לא יוכלו המפונים למצות את מסלול התביעה על פי הדין הכללי, לא לצורך קבלת מלוא הפיצוי הנדרש ולא לצורך השגת אמצעי ביניים לתקופת המעבר. ומסקנת בית המשפט היא, כי "הכרה בכך שקבלת פיצוי מכוח החוק לא תחסום את האפשרות לתביעה על פי הדין הכללי תאפשר לישראלים המפונים לקבל את הסכומים העיקריים הנחוצים להם - הן להוצאות המיידיות והשוטפות והן להתבססות מחדש - במסגרת המנגנון המהיר והיעיל הקבוע בחוק, אך בלא שיישלל מהם ה'שסתום' להבטחת חוקתיות הפיצוי באמצעות הפנייה לדין הכללי" (פסקה 190 לפסק הדין). רוצה לומר, ההכרה ביכולת הפנייה לסעד מן הדין הכללי חיונית לקיום האיזון עליו מבוסס מודל הפיצויים של חוק ההתנתקות, הבנוי על היבטים "תעריפיים" ועל היבטים אינדיבידואלים. מודל תעריפי עלול להביא לכך שבמקרים מסויימים יקבל המפונה פיצוי שהוא נמוך מן הפיצוי הראוי בנסיבותיו, וכי הפגיעה בזכויותיו תהיה בלתי מידתית. פתיחת הפתח לדין הכללי, הנוקט אמת מידה אינדיבידואלית, מאיינת חשש זה. בית המשפט מצא, כי הגם שהוראת סעיף 135 מאפשרת פנייה לדין הכללי, הרי שהתנייתה בחזרה מתביעה שהוגשה לפי החוק בתוך פרק זמן של 30 יום אינה מידתית.
עוד עמד בית המשפט על כך, שמקום שהדין מציב חובת בחירה בין סעדים (דוגמת סעיף 11 לחוק לפיצוי נפגעי גזזת, תשנ"ד-1994), הרי שבבסיס ההכרה בחוקתיותה של הבחירה עומדת ההנחה כי הבחירה מודעת. בכל הנוגע לחוק ההתנתקות מצא בית המשפט, כי לנוכח הנסיבות המיוחדות, ובהתחשב בזמן העומד לרשות המפונים להחליט על הבחירה, אין הברירה שמעמיד החוק מאפשרת בחירה מודעת של ממש בין החלופות השונות. אי הבהירות האופף את החוק בטרם הוחל ביישומו, מקשה על הערכה שקולה של יתרונות מסלול הפיצוי לפיו. הזמן הקצר שהוקצב להליך הבחירה מקים חשש כי יהיה בו להטות את רוב המפונים לבחור בפיצוי על פי החוק אך משום שהמדובר בהליך מהיר יותר ולא משום שהוא ההליך העדיף מבחינת שיעור הפיצויים ואופיים. מכאן מסקנת בית המשפט, כי את מטרות החוק יש לקיים תוך בחירה בחלופה פוגעת פחות, והיא החלופה לפיה תוכר האפשרות לפנות לדין הכללי גם מקום שהוגשה תביעה או בקשה לוועדת הזכאות (פסקה 193 לפסק הדין).