השופט א' רובינשטיין:
א. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (השופטת אגמון-גונן) מיום 4.2.08 בתיק עפ"א 80137/07, בגדרו התקבל ערעור המשיב על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מקומיים בתל-אביב (השופט ספיר) מיום 21.12.03, והוחלט שלא לבצע צו הריסה בדירה שבנה שלא כדין, עד שיתאפשר לו להגיש בקשה להיתר בניה. יאמר כבר כאן, כי החלטנו ביום 27.11.08 ליתן רשות ערעור ואנו דנים בתיק כבערעור, ומשכך תיקרא המבקשת להלן בשם המערערת.
רקע והליכים
ב. המשיב, תושב השטח ביפו הקרוי פרדס דכה, בנה דירת מגורים בשטח 75 מ"ר כקומה נוספת על גג בית הוריו, ללא היתר כדין (להלן הדירה). המערערת עוסקת מזה זמן בהכנת תכנית פינוי-בינוי לשכונה, וב- 1996 אושרה תכנית לעניין זה; משכך אינה דנה, כבר מאותו מועד, בבקשות להיתרי בניה במקום. ביום 6.8.01 הוצא צו הריסה מינהלי לדירה שבנה המשיב, מכוח סעיף 238א' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, וזאת בחתימת ראש העיר, ובעקבות ביקורי אנשי העיריה במקום. המשיב הגיש בקשה לעיכוב ביצועו של הצו בין השאר בטענות מכוח זכות הקניין שבחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. במסגרת הסכמה בין הצדדים, הוגש נגד המשיב כתב אישום על בניה ללא היתר (28.5.03), ובמסגרת עסקת טיעון, הודה המשיב והורשע (21.12.03) והוצא צו הריסה שיפוטי לדירה - אך צוי ההריסה השיפוטי והמינהלי עוכבו לתקופה של שנתיים, עד ליום 31.12.05, כדי לאפשר למשיב להשיג היתר בניה (בית המשפט לעניינים מקומיים תל אביב, השופט ספיר, גזר דין מיום 21.12.03 בתיק ב 5192/03). זאת, כאשר היה נהיר לצדדים כי לא ניתן היה באותה עת לקבל היתרים לבניה שם, מצב דברים שלא השתנה עד היום הזה. כחלוף התקופה שנקצבה, הפך צו ההריסה בר ביצוע. לאחר קבלת הודעה על הכוונה לביצוע ההריסה, הגיש המשיב בקשה לביטול הצו או לעיכובו לבית המשפט לעניינים מקומיים. הבקשה נדחתה (מפי סגנית הנשיא כוחן, 26.7.06), ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב נדחה (השופט בן-יוסף, 28.9.06), ואף בקשת רשות ערעור לבית משפט זה נדחתה (השופט ג'ובראן, רע"פ 8656/07 דכה נ' הועדה המקומית, 25.4.07). ביני לביני, הגיש המשיב בקשה להיתר בניה. הבקשה נדחתה נוכח המצב התכנוני (16.11.06). ערר לועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל אביב נדחה אף הוא (7.6.07). במקביל, במישור הפלילי, משלא נהרסה הדירה (לאחר הארכת ביצוע לבקשת המערערת), הוגש נגד המשיב כתב אישום בגין אי קיום צו ההריסה השיפוטי (1.2.06), בו הורשע והוטל עליו קנס ועונש מאסר על תנאי (השופט ספיר, 10.12.06). כתב אישום שלישי - בדומה - הוגש ביום 7.6.07. שתי בקשות עיכוב נוספות לעניין ביצוע צו ההריסה שהוגשו לבית המשפט לעניינים מקומיים נדחו ביום 24.5.07 וביום 31.5.07 (מפי השופט ספיר). המשיב עירער לבית המשפט המחוזי, בטענה כי המצב הנמשך אינו מאפשר את מימוש קניינו, ובבקשה כי יידחה ביצועו של צו ההריסה עד לאחר שתאפשר המערערת שוב להגיש בקשות להיתרי בניה, כך שיוכל להכשיר את הבניה.
ג. בפסק דין מפורט (4.2.08) קיבל בית המשפט המחוזי את ערעור המשיב, וקבע, כי הקפאת מצב תכנוני במהלך הליכי תכנון יכולה שתעשה לזמן סביר בלבד, ואם חורגת הרשות מכך, אין מקום לביצוע צוי הריסה. עוד נקבע, כי הסדר הטיעון שנערך עם המשיב, נעשה מתוך הנחה כי תוך שנתיים תעמוד ותיכון תכנית פינוי-בינוי, והמשיב יוכל לנסות למנוע את ההריסה על ידי בקשת היתר; נאמר, כי משלא הושלמה הכנת התכנית, הריסת הדירה כמוה כביטול הסדר הטיעון עם המשיב. בית המשפט סקר את חשיבות זכות הקניין כזכות חוקתית, והדגיש את הקשיים המתעוררים מקום בו הנפגעים מהתנהלות הרשות נמנים על אוכלוסיות מוחלשות. התוצאה האופרטיבית של פסק דינו של בית המשפט המחוזי היתה, כי מועד ביצועו של צו ההריסה יידחה עד לשנה לאחר המועד בו יאפשרו למשיב להגיש בקשה להיתר בניה או לאחר החלטה בבקשה להיתר, לפי המאוחר. מכאן בקשת רשות הערעור הנדונה כערעור.
טענות הצדדים
ד. בערעור נטען כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי סותר הלכות קודמות לפיהן "היעדר תכנון אינו מונע מרשויות התכנון הוצאת צוי הריסה מינהליים" (רע"פ 1048/05 אבו סנינה נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים (לא פורסם); להלן עניין אבו סנינה), ובודאי כך שעה שהרשות עוסקת בתכנון וקיימת תכנית בניין עיר תקפה. נטען, כי החוסר התכנוני כיום נוגע לתכנית בינוי ועיצוב, אך כי גם אילו היתה תכנית כזו בתוקף, לא היה בה כדי לסייע למשיב לקבל היתר לבניה כגון זו שבנה. עוד נטען, כי למשיב אין זכות קניינית במקום על פי הרשום במרשם המקרקעין, ועל כן לא נפגעה זכות שכזו. הועלה החשש כי פסק הדין קמא יפער פתח לאנדרלמוסיה, ולחוסר יכולת לאכוף חוק וסדר בענייני תכנון ובניה. לבסוף, נטען כי תוצאת פסק הדין תביא למעשה לאיונו של צו ההריסה.
המשיב טען מנגד, כי הסכמתו להסדר הטיעון בשנת 2003 נשענה על ההבנה שהליכי התכנון מתקרבים לקיצם, וכי הימשכותם היא מחדל מצד המערערת, אשר סיכל את הסדר הטיעון. עוד נטען, כי תכנית הבינוי שבתוקף אינה חלה על מתחם הדירה נשוא התיק; כי ועדת הערר קבעה שמחדלי המערערת פוגעים בזכויות המשיב; כי יש להתייחס בכובד ראש לזכות הקניין שלו; כי פסק הדין קמא אינו מכשיר את הבניה אלא מציע איזון, לפיו אכן תיהרס הדירה שנבנתה אם לא יינתן היתר לאחר השלמת תוכניות; וכי פסק הדין נתמך בפסיקה קודמת, ויש איפוא להותירו על כנו.
ה. האגודה לזכויות האזרח ביקשה להצטרף כידיד בית המשפט, בנימוקים רחבים התומכים בפסק הדין. בדיון בפנינו ביום 27.11.08 ניתנה רשות לערער ונקבע הסדר סיכומים. לא ראינו מקום לצירוף האגודה לזכויות האזרח, אך ציינו על דעת הכל, כי ככל שיידרש ייעשה שימוש בטיעון בכתב שהגישה; כך נהגנו.
ו. בדיון משלים מיום 12.11.09 נמסר לנו מפי באת כוח הועדה המקומית כי לפי שעה אין התקדמות בהליכי פינוי-בינוי, חרף תקוות שהיו והסכם שנחתם ב-2007 עם חברה פלונית, ואף הסכם יישום שחתמה חברה פלונית עם חברה נוספת מראשית 2009. בא כוח המדינה הוסיף, כי פינוי-בינוי הוא תהליך מורכב, ועצם קיומה של תכנית מאושרת הוא צעד גדול; הועדה המקומית היא הפונקציה התכנונית, אך הנושא רחב מזה, וקשה ליישום גם במקומות אחרים. אין מקום איפוא לפטור את המשיב מהליכים שבדין ולאפשר עשיית דין עצמי. ספציפית המדובר במתחם המיועד לאיזור מגורים מיוחד של מגדל דירות ולשטח ציבורי פתוח. בא כוח המשיב ציין כי אין פתרון לתושבי המקום גם באופק הרחוק, ומה יהא אם יימשך הקיפאון עוד עשרות שנים? לשיטתו, לרשויות זרוע תכנון שהיא רפה - וזרוע אכיפה שהיא פעילה יתר על המידה.
הכרעה
ז. החלטנו לקבל את הערעור, ולהשיב על כנה את הכרעתו של בית משפט השלום. בית המשפט המחוזי הציב את השאלה, מה על בעל נכס לעשות מקום שבשל הליכי תכנון איטיים נבצר ממנו לקבל היתר בניה, שעה שנוצרת התנגשות בין זכות הקניין - זכות חוקתית - לבין הליכי התכנון. לשיטתו של בית המשפט המחוזי, כתום פרק זמן, שהוא תלוי נסיבות, גוברת זכות הקניין. לכן, כך נאמר, משהחזיקה הרשות "שכונה שלמה כבני ערובה ואינה מסיימת את הכנת התשתית..." נפגע שלטון החוק מפעולות הרשות, הפועלת בחוסר תום לב ובהיעדר הגינות. במיוחד כך, כשהמדובר - כנאמר - באוכלוסיה מוחלשת. אכן, המצב של עצלתיים בביצוען של תכניות, כמו במקרה זה, הוא רעה חולה, ונשוב לכך. אך אין מרפאים רעה חולה ברעה חולה לא פחות, בפתיחת פתח להפקרות, ל"איש הישר בעיניו יעשה"; שהרי פסק הדין של בית המשפט המחוזי, ברוחב יריעתו, ללמד - כביכול - על הכלל יצא. משמעות פסק הדין, אם יעמוד על כנו, הוא כי כל החפץ ליטול את השם ייטול. קרי, בכל מקום, ואין זה המקום היחיד בישראל, שבו ישנה איטיות (לעתים מרגיזה ואף מקוממת) בהליכי בניה, יבנה הבונה כחפצו, ומשתבוא גאולת הליכי התכנון יבוא גם יום "עשיית סדר" בבניה הלא חוקית; ועד אז - כך עולה - ישגשגו המבנים הבלתי חוקיים, גדולים וקטנים. אחריותו של בית המשפט גדולה מזה. על כן לא נוכל ליתן יד לכך. יתרה על אלה, זו עוד דוגמה, ואינה ראשונה כמובן, כיצד בדרך של הליכים בבתי המשפט לדרגותיהם במשך שנים, תהא הלגיטימיות שלהם אשר תהא, מונצחת בניה בלתי חוקית, וריבוי ההליכים מאז 2001 לאורך שמונה שנים, כנמנה מעלה, יעיד.
ח. נזכור: עסקינן בבניה בלתי חוקית מ- 2001, ואין חולק כי כך בניגוד לתכנית תקפה מ- 1996 המייעדת חלק מן המקרקעין ב"פרדס דכה" לשטח ציבורי פתוח וחלק לבניה רוויה. ואנו כותבים מתוך הנחה - שלא הוכחה כדבעי והיא נכתבת לצורך הדיון - כי להורי המשיב זכויות קנייניות בחלקה בה מדובר (אין חולק כי הם חלק ממשפחת דכה המורחבת, שעל שמה קרוי המתחם "פרדס דכה"). אוסיף, כי בשעה שנעשתה הבניה הלא חוקית חלפו חמש שנים מן התכנית, תקופה שאיננה קצרה אך גם אינה בלתי סבירה בהתחשב במורכבות של יזמות מסוג זה, אליה נשוב.
ט. בפסק דינו של השופט רענן בן יוסף בבית המשפט המחוזי בתל-אביב בעניינו של המשיב מיום 28.9.06 נאמר:
"ההליך הנכון הוא הוצאת רשיון ואחר כך בניה. כך עושים אזרחים במדינת חוק. נכון שהריסה של קומה שניה אולי תזיק לקומה הראשונה הבנויה כדין של משפחתו של העורר. נכון שעם ההריסה כספים רבים ירדו לטמיון. נכון שהמערער נפגע בתאונת דרכים לאחר הבניה והיה בהליכי שיקום וטיפול. כל אלה אין בהם מאומה עם ההתנהגות הבלתי מתקבלת על הדעת של העבריין שבונה שלא כחוק...".
עוד צוין שם, כי ההליך המינהלי מסתרבל בבקשות עיכוב ונעשה פלסתר.
י. כאמור, משמעות פסק דינו של בית משפט המחוזי, שובה לב באשר יהא בניתוחיו המעמיקים באשר לזכות הקניין, היא פשוטה: הדין שמקרין פסק הדין עלול לחול בכל מקום שבו בשל קשיי תכנון כאלה או אחרים אין היתר בניה, וניתן איפוא לבנות "זמנית" שלא כדין, "עד שירחיב". אין להלום זאת. בנידון דידן המדובר בדירת מגורים, וכך יתארו כל בונים בלתי חוקיים הטוענים לבניה לשם דיור; אחרים יתלו זאת בפרנסה, גם אם מדובר בשימוש חורג בקרקע חקלאית. הנה איפוא דומינו; מה יהא על שכנו של המשיב ושכן שכנו והאיש ברחוב השני? לכל אלה אין בית המשפט המחוזי נותן תשובה, והאמירה כי הנושא יהא תלוי ועומד עד להסדרה מזמינה עוד ועוד בונים לא חוקיים, והפעם בהכשר בית המשפט רחמנא ליצלן.
יא. אכן, ישנה אי נוחות מובנית וקשה בכך שתכנית הפינוי-בינוי אינה ממריאה. תכנית זו תקפה - כאמור - מ-1996, ומטרתה הקמת 800 יחידות דיור בבניה רוויה, תוך שיקום האזור. ההליך הוא איטי עד מאוד. כאמור, נטען מטעם הרשויות כי נדרשת גם תכנית בינוי ועיצוב למתחם, אך זו כרוכה בתכנית הפינוי-בינוי על ידי יזם. אולם שוב, בכל אי הנחת מן הרשויות, היתוקן פגם שבעבודתן בקלקול לא פחות ואף גרוע הימנו?
יב. נזכור כי סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 אוסר על בניה "אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין היתר לכך". אין מחלוקת בדבר היעדר היתר במקרה דנא, ויתר על כן, גם בית הוריו של המשיב שעליו נבנתה דירת המשיב נבנה כנמסר ללא היתר. מכאן צו ההריסה המינהלי. בעניין אבו סנינה הנזכר נאמר (מפי השופט ג'ובראן):