השופט ס' ג'ובראן:
1. בפנינו שלוש בקשות למתן רשות ערעור אשר הדיון בהן אוחד, ועניינן בסמכותה של רשות הרישוי לפסול נהגים מלהחזיק רישיון נהיגה, לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן: פקודת התעבורה).
רע"פ 3676/08
2. ביום 15.1.2008 נערך למבקש ברע"פ 3676/08 (להלן: המבקש 1) שימוע בפני מר ציון מזרחי (להלן: מר מזרחי) - סגן בכיר למנהל אגף הרישוי ומנהל מחוז תל-אביב והמרכז - במשרד הרישוי בחולון. בתום השימוע הוחלט לפסול את רישיונו לתקופה של חמש שנים. בהנמקה להחלטה נאמר כי מאז שנת 2000 הורשע המבקש 1 ב-63 עבירות תנועה, ביניהן עבירות חמורות אשר מעידות על המסוכנות הנשקפת מצדו לעוברי דרך.
3. ביום 3.2.2008 הגישה המשיבה ברע"פ 3676/08 (להלן: המשיבה) בקשה לאישור פסילת רישיון לפי סעיפים 56 ו-57 לפקודת התעבורה לבית המשפט לתעבורה בתל-אביב-יפו (ב"ש 801/08). ביום 6.3.2008 קיבל בית המשפט לתעבורה (כבוד השופט י' ויטלסון) את הבקשה באופן חלקי, לאחר שקצב את תקופת פסילת רישיונו של המבקש 1 לשנתיים ימים, תחת חמש שנות הפסילה אשר הוטלו עליו בהחלטת רשות הרישוי (להלן: הרשות). בית המשפט לתעבורה קבע כי לרשות הסמכות לפסול רישיונות נהיגה של נהגים, לאור חובתה לפעול למניעת תאונות דרכים על ידי נקיטת צעדים חריפים נגד עברייני תנועה. עוד ציין כי על בית המשפט לתעבורה לבחון בכל מקרה ומקרה את סוג וטיב עבירות התעבורה אותן ביצע הנהג אשר רישיונו נפסל בידי הרשות, ואת מידתיות תקופת הפסילה. לבסוף הוסיף בית המשפט לתעבורה כי כנגד זכויותיו השונות של המבקש 1 אשר נטען כי הופרו, ניצבת זכות ציבור הנהגים לנסוע בבטחה בכבישי ישראל.
4. על החלטה זו ערער המבקש 1 לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ב"ש 90719/08). ביום 9.4.2008 קיבל בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ג' נויטל) את הערעור באופן חלקי לאחר שאישר את פסילת רישיונו של המבקש, תוך שהעמיד את תקופת פסילת רישיונו על עשרה חודשים. בית המשפט המחוזי ציין כי ראוי שהמשיבה תעשה שימוש בסמכותה לפסול רישיונות נהיגה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה כנגד נהגים מסוכנים. בית המשפט המחוזי הוסיף כי מעבר לאיכות וכמות עבירות התנועה אותן ביצע המבקש 1, יש לקחת בחשבון גם את רצף עבירות התעבורה, דהיינו כיצד נהג המבקש 1 בתקופה שקדמה לפסילת רישיונו. לאור זאת מצא לנכון בית המשפט המחוזי, כאמור, לקצר את תקופת פסילת רישיונו של המבקש 1 לעשרה חודשים, היות ובשנתיים הקודמות לפסילה הייתה ירידה במספר עבירות התנועה המסוכנות אותן ביצע.
רע"פ 7218/08
5. ביום 16.1.2008 נערך למבקש ברע"פ 7218/08 (להלן: המבקש 2) שימוע בפני מר מזרחי במשרד הרישוי בחולון. בתום השימוע הוחלט לפסול את רישיונו לתקופה של שלוש שנים. בהנמקה להחלטה נאמר כי המבקש 2 צבר 65 הרשעות בעבירות תעבורה בתקופה של חמש שנים, שבע מהן חמורות. עוד צוין כי הרשות שקלה לקולא את מצבה הרפואי של אימו.
6. ביום 3.2.2008 הגישה המשיבה בקשה לאישור פסילת רישיונו של המבקש 2 (ב"ש 802/08) לבית המשפט לתעבורה. ביום 26.3.2008 קיבל בית המשפט לתעבורה (כבוד השופט ש' איזקסון) את הבקשה באופן חלקי, והעמיד את תקופת פסילת רישיונו של המבקש 2 על 15 חודשים. גם במקרה הזה בית המשפט לתעבורה חזר על רוח הדברים בהחלטה בעניינו של המשיב 1, והוסיף כי על ידי הפעלת סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, מסוגלת רשות הרישוי לפעול באופן שיטתי כנגד עברייני תנועה סדרתיים, וזאת להבדיל מאכיפה אקראית הנעשית בידי משטרת התנועה.
7. על החלטה זו ערער המבקש 2 לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ע"פ 70312/08). ביום 10.8.2008 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת י' אמסטרדם) את הערעור. בית המשפט המחוזי התייחס בפסק דינו לכך ששיטת הניקוד שמפעילה רשות הרישוי אינה נותנת מענה לסכנה הנשקפת מצדם של נהגים מסוימים לעוברי דרך, ועל כן רשאי היה משרד התחבורה לגבש מדיניות חדשה למלחמה בעברייני תנועה, אף שזו סותרת את עמדתה הקודמת בנוגע להפעלת סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה. עוד הוסיף בית המשפט המחוזי כי אף שסעיף 56 לפקודת התעבורה אינו קובע תקופת פסילה מקסימאלית, לבית המשפט הסמכות לפקח על החלטות רשות הרישוי, ולהתערב בהן במידה ואינן סבירות או מידתיות.
רע"פ 7353/08
8. במהלך חודש ינואר 2008 נערכו במשרד הרישוי בירושלים שימועים לתשעה נהגים (להלן: המשיבים ברע"פ 7353/08), בסופם הוחלט לפסול את רישיונותיהם לתקופות שונות הנעות בין שלוש שנים לעשר שנים. המשיבה הגישה לבית המשפט לתעבורה בירושלים בקשות לאישור פסילת רישיונותיהם, ומנגד הוגשו לבית המשפט לתעבורה מספר בקשות לביטול החלטות הפסילה שהתקבלו במשרד הרישוי בירושלים ב"ש 227/08; ב"ש 228/08; ב"ש 229/08; ב"ש 230/08; ב"ש 232/08; ב"ש 247/08; ב"ש 254/08; ב"ש 257/08; ב"ש 258/08; ב"ש 259/08; ב"ש 265/08; ב"ש 266/08; ב"ש 267/08; ב"ש 270/08 וב"ש 275/08.
9. ביום 17.2.2008 דחה בית המשפט לתעבורה (כבוד השופט א' טננבוים) את בקשות המשיבה, ביטל את פסילת רישיונותיהם של המשיבים ברע"פ 7353/08, וחייב את המשיבה בתשלום הוצאות כל נהג בסך 2,000 ש"ח. בית המשפט לתעבורה ציין כי על אף שהמדובר במקרה זה בנהגים אשר צברו עבירות תעבורה רבות, הרי שלא ניתן לפגוע בזכויותיהם ללא בסיס חוקי מתאים, ובניגוד למדיניות רשות הרישוי עד כה, עליה הסתמכו הנהגים. בהחלטתו קבע בית המשפט לתעבורה כי לא ניתן לפסול את רישיונותיהם של נהגים על סמך קריטריון בודד, והוא גיליון ההרשעות של אותו נהג, ובמיוחד על סמך מספר עבירות התעבורה אותן עברו. על כן נקבע כי אם ברצונה של רשות הרישוי לממש את סמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה, עליה להבהיר - על ידי שינוי חקיקתי - את סמכותה והיקף תחולתה, הגורם הרשאי לממש את הסמכות ואת הראיות עליהן יש לבסס החלטה מנהלית לפי הסעיף. לגופם של דברים, בית המשפט לתעבורה מצא כי חלקן של החלטות הפסילה אשר באו לפניו היו שרירותיות, היות ומיעוטן המבוטל של העבירות אותן עברו אותם הנהגים אשר רישיונותיהם נפסלו, היו מהסוג המסכן את הציבור. לבסוף הביע בית המשפט לתעבורה ספק אם יש במדיניות רשות הרישוי בכדי להלחם בתופעת הקטל בכבישים ביעילות, ללא הצגתו של מחקר מעמיק בנושא.
10. המשיבה ערערה על החלטה זו לבית המשפט המחוזי בירושלים (ע"פ 2156/08). ביום 22.7.2008 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד סגן הנשיא ע' חבש) את הערעור תוך שקבע כי לא ניתן ליישם את הוראות סעיף 56 לפקודת התעבורה בצורה שיש בה כדי לשמור על זכויותיהם המוקנות של ציבור בעלי רישיון הנהיגה. זאת, משום שלא ברור כיצד יש לקבוע אם צורת נהיגתו של נהג מסכנת עוברי דרך או כיצד יש לקבוע כי נהג הינו "פרוע או מופרע" כלשון הסעיף. עוד נמצא כי סעיף 56 לפקודת התעבורה נעדר קריטריונים ברורים להפעלת הסמכות הטבועה בו, או לצורך ביקורת שיפוטית על הפעלת סמכות זו. עוד ציין בית המשפט המחוזי כי יש לקבוע בגין אלו עבירות תנועה ניתן ליזום הליך לפסילת רישיון נהיגה וכן כי הנהגים השונים כבר נשפטו בגין עבירות התעבורה אותן ביצעו ושעל בסיסם פסלה רשות הרישוי את רישיונותיהם, ואף הוטלו עליהם נקודות רישוי בגין מעשיהם, שיטה אשר מבטיחה ודאות הכרחית לנהגים ביישום החוק.
טענות הצדדים
11. המבקשים 1 ו-2 וכן המשיבים ברע"פ 7353/08 (להלן: הנהגים) טוענים כי לאור ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 56 לפקודת התעבורה, עולה כי כוונת המחוקק הסובייקטיבית בעת חקיקת הסעיף הייתה הגנה על הציבור מפני נהגים אשר הם בבחינת "שור מועד", דהיינו, כאשר ישנן הוכחות חיצוניות - מעבר למצוי בעברו התעבורתי של הנהג - כי הנהג הספציפי יסכן את הציבור בנהיגתו באופן מיידי, ויש למנוע ממנו לבצע עבירת תנועה קונקרטית. יתרה מזו, לדידם, יש לפרש את דבר החיקוק גם באופן אובייקטיבי, על רקע פיתוח שיח הזכויות בשיטת המשפט הישראלית. לטענתם, משילוב תכליתו האובייקטיבית של דבר החיקוק עם תכליתו הסובייקטיבית, עולה כי לא ניתן ליישם בימינו את כוונת המחוקק. מכל מקום טוענים הם, שדרך הפעלת סעיף 56 לפקודת התעבורה על ידי רשות הרישוי חורגת מתכלית הסעיף, במובנה הסובייקטיבי והאובייקטיבי כאחד.
12. לחילופין, טענתם השנייה היא שהרשות הפעילה את שיקול דעתה בצורה שאינה מידתית או סבירה כאשר פסלה את רישיונותיהם, וכן כי החלטותיה נגועות בשרירותיות. ראשית טוענים הם, כי החלטות רשות הרישוי אינן שוויוניות כאשר במקרים דומים נפסלים רישיונותיהם של נהגים לתקופות שונות, וללא עקביות בהחלטות הרשות. שנית, החלטות הפסילה התקבלו ללא אמות מידה ברורות, ועל כן פסילת רישיונותיהם לתקופה הנקבעת על פי שיקול דעתו של פקיד הרשות היא שרירותית לחלוטין. לגרסתם, נקודה זו מוכחת אף מפסיקת בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ב"ש 90719/08), משום שעל אף שבית המשפט המחוזי אישר את עצם פסילת הרישיון, ראה הוא לנכון לצמצם את תקופת הפסילה באופן משמעותי. כך לדידם, נפסלו רישיונותיהם של נהגים אשר אמנם צברו עבירות תעבורה רבות אך אינם מסכנים את הציבור. לחיזוק טענתם מפנים הם לפרוטוקול הדיון בב"ש 90647/08 מיום 28.4.2008 שנערך בעניין דומה בפני בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופט ש' שוחט), בו פירט בא כוח המשיבה כיצד גובשה רשימת הנהגים, נגדם נפתחו הליכים לפסילת רישיון. בנוסף, נטען כי החלטות הפסילה אינן סבירות, לאור שקילתם של שיקולים זרים ואי שקילתם של שיקולים רלוונטיים אחרים, עובר להחלטת רשות הרישוי.
13. טענתם השלישית היא כי החלטות פסילת הרישיון סותרות את עיקרון עצמאות שיקול הדעת המנהלי. לפי טענה זו, סעיף 56 לפקודת התעבורה מסמיך את רשות הרישוי ליזום הליך של פסילת רישיונותיהם של נהגים, כאמור בסעיף. אלא שבמקרה זה, מההודעה לעיתונות שפורסמה ביום 16.1.2008 על ידי משרד התחבורה, עולה כי שיקול דעתה של רשות הרישוי ניטל על ידי שר התחבורה דאז, מר שאול מופז, יוזם ההליכים. לדידם, התערבות זו בשיקול דעתה של רשות הרישוי פסולה היא לפי סעיף 34 לחוק יסוד: הממשלה, היות ומדובר בסמכות בעלת אופי שיפוטי הנתונה לעובד מדינה. טענתם הרביעית היא כי הליך הפסילה המנהלית לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה פוגע בזכויותיהם החוקתיות. לעניין זה טוענים הם כי פסילת הרישיונות פוגעת בחופש התנועה שלהם. כמו כן, כאשר המדובר בנהג המשתמש ברישיון נהיגתו לשם פרנסה, הרי שהליך הפסילה המנהלית פוגע בחופש העיסוק שלו. לביסוס טענתם מפנים הם להחלטת בית המשפט לתעבורה בנצרת, אשר עסק בעניין דומה, מיום 12.2.2008, בפ"ת 559-01-08 (כבוד השופטת א' אריאלי).
14. בטענתם החמישית גורסים הם כי הליך פסילת הרישיון שם את הרשות מעל לבית המשפט, ומעניש את הנהגים בפעם השנייה, לאחר שכבר נגזר עונשם בבית המשפט, בגין עבירות התעבורה אותן ביצעו. כך, ניתנת לרשות הרישוי הסמכות להחליט למעשה, כי העונש אשר נגזר על הנהג בהליך הפלילי אינו מספק ועל כן תפעל להענישו ביתר שאת. עוד מוסיפים הם, שבניגוד לנאמר במפורש בסעיף 69א לפקודת התעבורה - כי פסילה שהוטלה על נהג עקב צבירת נקודות רישוי תחול בנוסף לכל עונש אחר - כאן אין הוראת חוק המאפשרת כפל ענישה. לחיזוק טענה זו הפנו להחלטת בית המשפט לתעבורה בתל-אביב-יפו בעניין דומה, בב"ש 797/08 (כבוד השופטת א' שדמי), מיום 4.3.2008.