אין להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה בקרקע לצורך קביעת הפיצויים בגין הפקעה

השופטת ע' ארבל:

           האם יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה בקרקע על-ידי הבעלים לצורך תשלום פיצויים בגין הפקעה? זוהי השאלה העומדת במוקד הכרעתנו במקרה דנן.

           לפנינו שלושה ערעורים מטעם המדינה (ע"א 3015/06, ע"א 9990/06 וע"א 6183/07) ושלושה ערעורים מטעם המשיבים (ע"א 3053/06, ע"א 10011/06 וע"א 6650/07), שהדיון בהם אוחד, על פסקי דין שניתנו בבית המשפט המחוזי בחיפה ועניינם תביעות שהוגשו נגד מנהל מקרקעי ישראל (להלן: המנהל) לפיצויים בגין הפקעה של חלקות מקרקעין באזור העיר כרמיאל לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה).

רקע עובדתי

1.           ביום 19.3.76 פרסם המנהל הודעה בילקוט הפרסומים בדבר הפקעת מקרקעין באזור כרמיאל לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הרכישה. באותו מועד פעלו בחלק מהמקרקעין המופקעים מחצבות להפקת שיש, אבן ומחצבים נוספים. בחלוף השנים הגישו בעלי החלקות תביעות כספיות לבית המשפט המחוזי בחיפה במסגרתן עתרו לפיצויים בגין ההפקעה בהתאם להוראות פקודת הרכישה (בעלי הקרקעות יכונו להלן: המשיבים), כפי שיפורט להלן:

              א.      ה"פ 478/00: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות הבעלות בחלקות 63 ו-79 בגוש 18987, אשר הוגשה על-ידי הגב' פנינה פינקלשטיין (להלן: פינקלשטיין) שהינה היורשת היחידה של מר צבי שרגא ז"ל שהיה, כנטען, בעל מחצית זכויות הבעלות והשימוש בחלקות האמורות (להלן: חלקות פינקלשטיין).

              ב.      ה"פ 30189/06: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות בחלקות 220 ו- 224 בגוש 18984 וחלקות 41, 86 ו-92 בגוש 18986, אשר הוגשה על-ידי עזבון המנוח אחמד קאסם דבאח ז"ל, שהיה, כנטען, בעל זכויות בחלקות ועשה בהן שימוש, באמצעות יורשיו (להלן: חלקות דבאח).

ה"פ 30190/06: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות בחלקות 62-60 בגוש 18987, חלקה 186 בגוש 18984, חלקה 15 בגוש 18986, חלקות 1, 2, 4, 103, 105 ו-108 בגוש 18988 וחלקה 41 בגוש 18991, אשר הוגשה על-ידי עזבון המנוחה חזנה עלי מוחמד בכרי ז"ל, שהינה, כנטען, בעלת הזכויות בחלקות, ועל-ידי שלושה מבקשים נוספים (להלן: חלקות בכרי). יצוין, כי חלקה 60 בגוש 18987 הופקעה עוד ביום 25.10.62.

              המרצות הפתיחה בעניין חלקות דבאח וחלקות בכרי נידונו במאוחד.  

              ג.      ה"פ 197/00: תובענה לפיצוי לפי סעיפים 12 ו-13 לפקודת הרכישה בגין הפקעת זכויות בחלקות 1 ו-27 בגוש 19044, אשר הוגשה על-ידי צובחי עבד אלקאדר מנאע ואחרים, שהינם, כנטען, הבעלים הרשומים של חלקות אלו (להלן: חלקות מנאע).

2.           השאלה המרכזית המתעוררת במקרה דנן והמשותפת לכל הערעורים מטעם המדינה העומדים להכרעתנו, היא השאלה האם במסגרת שומת שווי מקרקעין לצורך תשלום פיצויים לפי סעיף 12 לפקודת הרכישה יש להתחשב בשימוש בלתי-חוקי שנעשה במקרקעין. בעניין הערעורים דנן השאלה היא האם במסגרת פסיקת הפיצויים למשיבים יש להתחשב בכך שבקרקע בוצעה פעילות חציבה ללא היתר ובניגוד לייעוד התכנוני של הקרקע, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, או שמא לקבוע את הפיצוי על-פי ייעודה התכנוני של הקרקע במועד ההפקעה, כפי שטוענת המדינה.

           על מנת לפשט את הדיון, יובאו בפתח הדברים העובדות והטענות הרלוונטיות לדיון בשאלה העיקרית שתוארה לעיל, ולאחר מכן יידונו הטענות האחרות שהעלו בפנינו הצדדים, ככל שיהיה בכך צורך.

פיצוי בגין שימוש בלתי-חוקי במקרקעין

הכרעת בית המשפט המחוזי

3.           בית המשפט המחוזי דן, כאמור, בכל אחת מהתובענות שתוארו לעיל וקבע את סכום הפיצויים שישלם המנהל לכל אחד מהמשיבים. בכל התובענות, הורה בית המשפט כי יש לשום את שווי הקרקע תוך התחשבות בכך שבחלק מהחלקות נעשה שימוש לחציבה ובכך ששימוש זה היה בלתי-חוקי במועד ההפקעה. זאת, לאחר שבכל המקרים קבע בית המשפט כי פעולת החציבה התבצעה רובה ככולה ללא רישיונות מתאימים ובניגוד לייעודה התכנוני של הקרקע באותה עת. בהקשר זה, נקבע כי ערב ההפקעה חלה על המקרקעין תכנית המתאר המחוזית המנדטורית מספר RP/50/42 לפיה נכללו החלקות באזור חקלאי וכי המקרקעין נכללו בתחום תכנית המתאר המיוחדת לכרמיאל מספר ת/1/18/1, שפורסמה להפקדה ביום 11.6.71, לפיה נועדו המקרקעין בעיקרם לשמש כשטח ציבורי פתוח.

           בית המשפט המחוזי עיגן את החלטתו להתחשב בשימוש הבלתי-חוקי שנעשה בקרקע בלשונו של סעיף 12 לפקודת הרכישה, הקובע כי הפיצוי שיוענק למי שנפגע מהפקעה יהיה בהתאם לערך השוק של הקרקע בעסקה בין מוכר מרצון לקונה מרצון. בשלושת פסקי הדין עמד בית המשפט על כך שהשימוש רב השנים שנעשה בקרקע למטרות חציבה (בין 9 ל-20 שנים) הינו בעל השפעה על שווי הקרקע במסגרת עסקה מרצון. זאת, בפרט בהתחשב בכך שלאורך השנים לא נקטו המנהל או המדינה בכל פעולת אכיפה נגד בעלי הקרקעות. לפיכך, אימץ בית המשפט בהקשר זה את חוות-הדעת השמאיות שהוגשו לו, במסגרתן הומלץ להפחית משווי הקרקע 15%-20% בגין היעדר היתרים מתאימים לשימוש בקרקע כמחצבה. בית המשפט קבע כי הפחתה זו משקפת את הסיכון אליו היה נחשף קונה מרצון של הקרקע. כמו כן, ציין בית המשפט כי הפרשנות האמורה של סעיף 12 לפקודת הרכישה מבטאת את ההגנה החוקתית שניתנת לזכות הקניין של הפרט ועולה בקנה אחד עם פסיקת בית משפט זה בע"א 1510/94 מינהל מקרקעי ישראל נ' פרחאת (טרם פורסם, 6.2.1996, להלן: עניין פרחאת) וברע"א 2620/01 מדינת ישראל נ' מנאע (טרם פורסמה, 25.7.2001, להלן: עניין מנאע).

           במאמר מוסגר יצוין כי ההחלטה בעניין מנאע, אליה אתייחס ביתר הרחבה בהמשך, ניתנה במסגרת בקשת רשות ערעור שהגישה המדינה על החלטת בית המשפט המחוזי בה"פ 197/00 מיום 11.2.01 (כב' השופטת ב' בר-זיו), במסגרתה הורה בית המשפט לשמאי מטעמו לשום את שווי הקרקע בהתחשב בפעולת החציבה שנעשתה בה (להלן: החלטת המחוזי בעניין מנאע). במסגרת ערעור המדינה על פסק הדין שנתן בית המשפט המחוזי בעניין חלקות מנאע, משיגה היא אף על החלטה זו.

4.           נוסף על האמור לעיל, בפסק הדין בעניין דבאח ובכרי דחה בית המשפט המחוזי את טענת המדינה כי בנסיבות העניין נשללת זכותם של דבאח ובכרי לפיצויים מכח סעיף 12(ג) לפקודת הרכישה, לפיו: "בית המשפט לא יביא בחשבון את התאמתה או הכשרתה המיוחדת של הקרקע לאיזו מטרה, אם זו מטרה שאי אפשר להשתמש בה אלא עפ"י סמכויות הנובעות מחוקים". בית המשפט מצא כי יש לפרש את הסעיף כך שיעלה בקנה אחד עם העקרון הבסיסי של סעיף 12 לפקודת הרכישה, לפיו הפיצוי בגין הפקעת הקרקע צריך לשקף את המחיר שהיה מתקבל בעסקה רצונית. בהקשר זה, הוסיף בית המשפט כי תכליתו של סעיף 12(ג) היא למנוע פיצוי בגין שימוש ייחודי בקרקע הגורם לכך שקונה מסוים יסכים לשלם עבורה מחיר החורג משווי השוק שלה. עוד ציין בית המשפט כי הפיצויים המביאים בחשבון את פעולת החציבה בנכס משקפים את שוויה של פעילות חציבה אפשרית שקונה פוטנציאלי בעסקה רצונית היה רואה לנגד עיניו. על כן, קבע כי אין בפסיקת פיצויים כאמור כדי להיטיב עם בעל הקרקע מעבר לזכויות שהיו לו.