השופטת א' פרוקצ'יה:
1. עניינה של עתירה זו ב"תשלומי הורים" הנגבים מידי שנה על-ידי בתי הספר. אלה הם תשלומים המיועדים למימון תכניות העשרה, אספקת מוצרי לימוד, שירותים ופעילויות במוסדות חינוך אשר המדינה איננה מספקת מטעמה. בקשת העותר, ארגון ההורים הארצי, היא כי ינתן צו אשר יורה למדינה להביא לאישור ועדת החינוך של הכנסת את כלל רכיבי תשלומי ההורים - חובה, רשות, רכישה מרצון, ו"תכנית לימודים נוספת" (להלן - תל"ן) כהגדרתם בחוזר מנכ"ל משרד החינוך - תשס"ג/3(א) (להלן - חוזר המנכ"ל) כחובתה על-פי הדין; כי המדינה תקיים את חובת ההיוועצות עם העותר בכל הנוגע לתשלומי ההורים על-פי חוזר המנכ"ל, וכפי שהיה נהוג בעבר; ובאשר לוועדת החינוך של הכנסת, להורות לה לחזור בה מעמדתה לפיה אין להגיש לאישורה את תשלומי הרכישה מרצון והתל"ן כפי שהיה נהוג בעבר, וכפי שנדרש על-פי הדין.
עיקרי העתירה
2. על-פי העתירה, תשלומי ההורים הם תשלומים עבור תכניות העשרה, שירותים, ופעילויות במוסדות חינוך אשר המדינה אינה חייבת לספקם מטעמה. משרד החינוך, על-פי סמכותו בחוק, קובע את השירותים והאגרות לכל שנת לימודים, וקביעת השר בעניין זה כפופה על-פי חוק לאישור ועדת החינוך של הכנסת. על-פי נוהל ונוהג רב שנים, משרד החינוך קובע בהיוועצות מוקדמת עם העותר, ומרכז השלטון המקומי, את גובה האגרות והשירותים לכל שנת לימודים, כאשר הסכומים המוסכמים הם שמועברים לאישור ועדת החינוך של הכנסת. עם מתן אישורה, מפרסם המנכ"ל בחוזר את התשלומים המירביים שמותר לגבות בגין תשלומי חובה (ביטוח תלמידים) תשלומי רשות, תשלומי רכישה מרצון ותל"ן. משרד החינוך אוסר על גביית תשלומים מעבר לסכומים האמורים, אולם בפועל, כך על-פי העתירה, כללים אלה אינם נשמרים, ונדרשים מההורים תשלומים החורגים מעבר לתשלומים המירביים האמורים.
על-פי העתירה, בשיטת תשלומי ההורים נוצרה פירצה אשר, כנטען, מביאה לפגיעה בערכי השוויון בין התלמידים ובתי הספר, ומעודדת שיתוף פעולה פסול בין ההורים לרשויות בתי הספר תוך חריגה מהחוק ומהנהלים. עיקר הסעדים בעתירה נועד למנוע החרפה של משבר החריגה מהחוק ומהנהלים בהקשר הבא: בשנת הלימודים שהחלה בספטמבר 2006, הודיעה המדינה כי מעתה לא תביא עוד את תשלומי ההורים בגין "רכישה מרצון" ותל"ן לאישור ועדת החינוך. המדינה הביאה לאישור הוועדה רק את תשלומי החובה והרשות, ונמנעה מלהציג לאישור תשלומי רכישה מרצון ותל"ן, וזאת בניגוד לנוהג בעבר. בכך, כך נטען, חלה חריגה מהותית מהחוק ומהנהלים. יתר על כן, לגבי כלל התשלומים המדינה לא קיימה חובת היוועצות מוקדמת עם העותר, כנדרש על-פי הנהלים, ולכן מדובר בתשלומים שאינם מתואמים עמו. מכאן, שגם תשלומי החובה והרשות שהובאו לאישור הוועדה לא עמדו בתנאים הנדרשים, שכן לא התקיימה בגינם חובת ההיוועצות המוקדמת עם הארגון, שהיא מהותית לעניין. לאור האמור, טוען העותר, ראשית, כי תשלומי ההורים בכללותם צריכים להיקבע על-ידי משרד החינוך בתיאום עימו; שנית, כי כל תשלום מתואם כזה צריך לקבל את אישור ועדת החינוך של הכנסת ואין להפריד לעניין זה בין סוגי תשלומים.
עמדת המדינה
3. עמדת המדינה הינה כי דין העתירה להידחות. אשר לסעד העיקרי בעתירה שתכליתו להביא את כל תשלומי ההורים לשנת הלימודים תשס"ז לאישור ועדת החינוך, סעד זה התייתר לאור העובדה כי ביום 30.8.06 אישרה ועדת החינוך את רכיבי התשלומים אותם היא חייבת לאשר על-פי חוק. אשר לסעד השני - קיום חובת היוועצות של משרד החינוך עם נציגי ההורים, גם סעד זה התייתר, שכן חובה זו בוצעה, הלכה למעשה, כנדרש על-פי חוזר המנכ"ל. וביתר פירוט:
אשר לטעמה הראשון של העתירה:
במצב כיום, קיימת מורכבות רבה בדרך הפעלת הוראות חוקי החינוך במטרה ליישב בין אינטרסים ציבוריים נוגדים: ערך ההגנה על קיום חינוך חובה חינם, דרישת השוויון בין התלמידים ובתי הספר, ורצונם של הורים בבתי ספר רבים להעלות את איכות החינוך הניתן לילדיהם, בעיקר לאור הצמצום בתקציבים ציבוריים.
סעיפים 6 לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949 וסעיף 8 לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 קובעים את מסגרת חובתה של המדינה לספק חינוך חינם לתלמידים, ואת החריגים המאפשרים גביית תשלומי הורים בתחומים מסוימים. חוזר המנכ"ל מפרט את סוגי תשלומי ההורים על-פי החוק: תשלומי חובה, שהם ביטוח תאונות אישיות ובריאות השן; תשלומי רשות עבור שירותים שונים שאינם ניתנים על-ידי המדינה, והם וולונטריים להורים המעוניינים, וכפופים לסכומים מירביים שמפרסם משרד החינוך באישור ועדת החינוך. אין לדרוש תשלומי רשות מעבר לסכומים המירביים, והורים שאינם רוצים לשלמם, אין לחייבם לעשות כן; תשלומים אלה כוללים סל תרבות, מסיבות סיום, מסיבות כתתיות, השאלת ספרי לימוד, טיולים וכו'. תכנית לימוד נוספת (תל"ן): תשלומים אלה משולמים מכוח סעיפים 8 לחוק חינוך ממלכתי וסעיף 6(ה) לחוק לימוד חובה, והם אינם מחייבים את אישור ועדת החינוך ובפועל אינם מאושרים על-ידה. על-פי חוזר המנכ"ל, ניתן לאשר תכנית לימודים נוספת הכוללת עד 3 שעות שבועיות בלבד. התכנית טעונה אישור המפקח הכולל על בית הספר, והיא וולונטרית ואינה מחייבת הורה שאינו מעוניין בכך. רכישת שירותים מרצון: תשלומים אלה גם הם וולונטריים בעבור רכישה של שירותים מסוימים. הם מותנית באישור הורי התלמידים המעוניינים בכך ואישור מפקח בית הספר. שיעור ההוצאה נקבע בתיאום עם ועד ההורים הבית-ספרי. אם השירות מופעל במהלך יום הלימודים, יש לשתף בו את כל התלמידים, גם אלה שלא שילמו עבורו. גם תשלומים אלה אינם מצריכים את אישור ועדת החינוך.
על-פי תשובת המדינה, לצורך שנת הלימודים תשס"ז, אישרה ועדת החינוך תשלומי חובה ותשלומי רשות כנדרש בחוק, ולפיכך העתירה התייתרה בעניין זה. אשר לחובת ההיוועצות, טוענת המדינה כי מקורה של חובה זו בנוהל הקיים בחוזר מנכ"ל ולא בדין. בחוזר המנכ"ל (מש/1) הוחלה חובת ההיוועצות על הסכומים המירביים לעניין "תשלומי הרשות", ולגביהם נאמר (בסעיף 4.1 לחוזר) כי עליהם להיעשות בסיכום עם ועדת החינוך, ובתיאום עם מרכז השלטון המקומי, ארגון ההורים הארצי, הרשות לצרכנות, וגורמים נוספים. טוענת המדינה כי דרישות הוראה זו קויימו הלכה למעשה, פרט לכך שלעניין הצורך בהיוועצות עם ארגון ההורים הארצי, הפעם נעשתה היוועצות עם ארגוני הורים אחרים, וזאת בשל הבעייתיות במעמדו של הארגון הארצי שבגללה לא נתקבל מרשם העמותות אישור ניהול תקין לעמותה. בתנאים אלה, סברה המדינה כי לא היה מקום כי תקויים היוועצות עם גוף שמעמדו המשפטי אינו ברור, ומידת ייצוגיותו מוטלת בספק. לאור זאת, משרד החינוך פנה לארגוני הורים אחרים ונועץ בהם, והם - יו"ר ארגון הורים ירושלים, ויו"ר ארגון הורים רמת גן. עמדת המדינה היא כי, עם מתן אישור ועדת החינוך של הכנסת לתשלומי הורים לשנת הלימודים תשס"ז, התייתרה העתירה ודינה להימחק.
עמדת ועדת החינוך של הכנסת
4. טוענת באת-כוח המשיבה 3 כי, דרישת העתירה לפיה תשלומי התל"ן והרכישה מרצון יועברו כעניין שבחובה לאישור ועדת החינוך חורגת ממסגרת החוק, הקובע מפורשות מהם תשלומי ההורים החייבים באישורה של ועדת החינוך של הכנסת. על-פי החוק, רק תשלומי חובה ותשלומי רשות נכנסים בגדר סעיף 6 לחוק לימוד חובה, ואילו תשלומים אחרים אינם טעונים אישור כאמור, ובכלל זה התל"ן ו"רכישה מרצון". הוועדה אישרה את התשלומים אותם היא חייבת לאשר על-פי חוק לשנת הלימודים תשס"ז, ולפיכך אין כל עילה כנגדה, ולכן דין העתירה להידחות.
באת-כוח המשיבה 3 הסבירה כי בעבר, נהג משרד החינוך להציג בפני ועדת החינוך של הכנסת את כלל תשלומי ההורים אותם ניתן לגבות בלא הפרדה בין סוגי התשלומים לגביהם נדרש על-פי חוק אישור ועדת החינוך, לבין אלה שלגבייתם לא נדרש אישור כזה. הדבר יצר בלבול רב בדיוני הוועדה, ולפיכך התבקש משרד החינוך לערוך הפרדה בין התשלומים המחייבים את אישור הוועדה לבין תשלומים אחרים, אותם רשאית המדינה לגבות בלא אישור כזה. מעתה, התשלומים שאינם מחייבים אישור מובאים אך לידיעת הוועדה במסגרת המעקב השוטף שהיא מנהלת על עבודת משרד החינוך. עוד מציינת באת-כוח המשיבה 3, כי בעבר, נכללו במסגרת תשלומי החובה של ההורים תשלומים שונים כגון השאלת ספרי עיון, דמי שכפול, מעבדות וכו'. ועדת החינוך צמצמה את סוגי תשלומי החובה המותרים בגבייה נוכח החשיבות שהיא מייחסת להשלטת מסגרת חינוך חינם, וכיום מצטמצמים תשלומי החובה לביטוח תאונות אישיות בלבד וביטוח שיניים, במקום בו ניתן שירות זה. יתר התשלומים הועברו לרשימת תשלומי הרשות, שהפכו אופציונליים להורים המעוניינים, ואינם מחייבים את אלה שאינם חפצים או אינם יכולים לעמוד בכך. עוד הוסיפה באת-כוח המשיבה 3 כי שרת החינוך פועלת עתה לבחינה והערכה מקפת של כל סוגיית תשלומי ההורים בכללותה, במגמה להביא להסדר חדש כולל בתחום זה.
5. העותר בתשובה טוען כי לדעתו טועים המשיבים בפרשנותם את סעיפי החוקים הרלבנטיים, ופרשנות נכונה מביאה לתוצאה כי הן תשלומי התל"ן והן תשלומים עבור רכישה מרצון טעונים אישור ועדת החינוך. הוא תולה את הפרשנות ביחס שבין הוראות חוק לימוד חובה וחוק חינוך ממלכתי, ובהיסטוריה החקיקתית של דינים אלה.
העותר מוסיף, כי הסכומים המירביים המותרים לגבייה עבור תל"ן לא נקבעו בחוק חינוך ממלכתי ולא בתקנות, כך שהחקיקה לא יצרה מנגנון חלופי לאישור שיעור התשלומים, והסמכות לכך נותרה בידי הוועדה. פרשנות זו תואמת גם את תכלית החוק. המחוקק לא הגדיר בצורה ברורה מהי תכנית לימודים נוספת, ולמעשה כל שיעור שניתן מעבר למכסת השיעורים הממומנת על-ידי משרד החינוך לבקשת ההורים, יכול להיכלל בסעיף 8 לחוק חינוך ממלכתי.
טוען העותר כי בפועל, מרבית בתי הספר מפעילים את תכנית הלימודים הנוספת שלא על-פי דרישת ההורים, אלא כמדיניות בית-ספרית. רובם לא מיידעים את ההורים על זכותם שלא לשאת בתשלום, ואחרים מקיימים את התכנית בשעות הלימודים הרגילות, ולא בתום יום הלימודים. כך הפכה תכנית הלימודים הנוספת לאמצעי בלתי מבוקר בידי בתי הספר להוספת תכנים במימון ההורים. כאשר תשלומי ההורים עבור תל"ן אינם מובאים לאישור הוועדה, הם נותרים פרוצים לגמרי, ולמעשה יכול משרד החינוך לגבות במסגרתם שיעורים משתנים של תשלומי הורים, מבלי שמתקיים פיקוח חיצוני על השירותים הניתנים ועל נחיצותם, ועל הסכומים הנגבים בגינם.
כפועל יוצא מכך, נגבים תשלומים עודפים מההורים, שלא נשמעה לגביהם עמדת נציגות ההורים, שלא קיבלו את אישור הוועדה, ואשר ייתכן שלא היו מתאשרים אילו הובאו לאישורה. באין פיקוח, נגבים התשלומים עבור רכיבים אלה כמקשה אחת עם תשלומי החובה והרשות. מרבית ההורים אינם מודעים לזכותם שלא לשלם עבור שירותים אלה, וחוששים לבדל את ילדיהם משאר הילדים בבית הספר, ולמנוע מהם פעילויות בהן משתתפים יתר התלמידים.