הערעורים
1. בערעורים הנדונים מתעוררת השאלה, האם הסמכתה של ועדה מקומית או ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה לבצע צו הריסה שניתן במסגרת גזר-דין לגבי מבנה שהוקם שלא כדין, מאפשרת לוועדה לבצע הצו בכל עת, או שמא מוגבל הביצוע בזמן וחלות עליו אף מגבלות של התיישנות או שיהוי. בסוגיה זו, הנסבה בין-השאר על פרשנותם של סעיפים 205 ו-207א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, ניתנו לאחרונה שתי החלטות מנוגדות בבית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים, ומכאן הערעורים.
2. לפניי שני ערעורים, שהדיון בהם אוחד, על שתי החלטות של בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים. הערעור הראשון, ע"פ 40062/07, מופנה כנגד החלטתו של בית-משפט קמא (כב' השופטת י' ייטב) בת"פ 4400/95, מיום 28.12.06, לפיו נדחתה בקשתו של המערער לאסור על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (להלן - הוועדה) לבצע צו הריסה שיפוטי שהוצא במסגרת גזר-הדין בתיק הנ"ל ביום 9.6.97, ונקבע כי הוועדה, שלא הוגבלה בהסמכתה לבצע ההריסה בפרק זמן קצוב, רשאית לבצע את הצו בכל עת. הערעור השני, בע"פ 40107/07, הנו הנו ערעור המדינה כנגד החלטתו של בית-משפט קמא (כב' השופט א'צ' בן-זמרה) בת"פ 7434/04, מיום 4.2.07, בגדרה נתקבלה בקשתו של המשיב, להורות לוועדה להימנע מלבצע צו הריסה שיפוטי שהיא הוסמכה לבצע בעבר במסגרת גזר-הדין מיום 30.11.04, וזאת מחמת חלוף הזמן שבו הייתה רשאית לבצע את ההריסה על-פי דין.
הרקע העובדתי וההחלטה בת"פ 4495/95 (ע"פ 40062/07)
3. המערער בע"פ 40062/07 הורשע בשעתו בת"פ 4490/95 בעבירה של ביצוע עבודות בנייה ללא היתר, לפי סעיפים 145(א) ו-204(א) לחוק התכנון והבנייה (להלן - החוק), בכך שבביתו, בשכונת ג'אבל מוכבר בירושלים, פירק את הגג (שלגביו ניתן צו הריסה שיפוטי בת"פ 1128/90), הגביה את הקירות החיצוניים בגובה של כ-1.5 מטרים ויצק תקרה חדשה, באופן שנתווספה למבנה קומה מגורים. דינו של המערער נגזר על-ידי בית-המשפט (כב' השופט ח' לי-רן), ביום 9.6.97, לתשלום קנס בסך 50,000 ש"ח, אגב חיוב לחתום על התחייבות כספית בסך 30,000 ש"ח. כן נצטווה המערער במסגרת גזר-הדין להרוס את תוספת הבנייה, ואולם מועד ביצועו של הצו נדחה לפרק זמן של שנה, על-מנת לאפשר למערער להשיג היתר בנייה לתוספת. כן קבע בית-המשפט במסגרת גזר-הדין, כי הוא "מסמיך את הוועדה המחוזית לבצע את צו ההריסה, על חשבון הנאשם, אם לא יבוצע במועדו על-ידי הנאשם". ביום 19.6.97 תיקן בית-המשפט (לבקשת המדינה) את ההחלטה האמורה, באופן שההסמכה הוענקה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה במקום לוועדה המחוזית. עד ליום 29.8.06 לא הוגשה על-ידי המערער בקשה להארכת מועד ביצועו של צו ההריסה, שעל-פי הוראות גזר-הדין היה עליו לבצעו עד ליום 8.6.98. ביום 29.8.06 קיבל המערער התראה, לפיה בכוונת הוועדה לבצע את צו ההריסה. בעקבות ההתראה, הגיש המערער לבית-משפט קמא בקשה להורות כי הוועדה מנועה כיום מלבצע את הצו. במסגרת הבקשה טען המערער, כי סעיף 207א(ג) לחוק מגביל את הוועדה לבצע צו הריסה שיפוטי לתקופה של שלושה חודשים, כל עוד לא תבקש מבית המשפט ארכה מעבר לתקופה זו, וכי הוועדה מנועה מלבצע הצו אף מטעמים נוספים של התיישנות ושיהוי.
4. בית-משפט קמא (כב' השופטת י' ייטב) דחה את בקשת המערער, בקובעו כי כל עוד לא נקצב לוועדה במסגרת גזר-הדין מועד לביצוע צו ההריסה ניתן לבצע את הצו בכל עת, ולא חלות הוראות סעיף 207א(ג) לחוק. בית-משפט קמא סבר, כי סעיף 207א(ג) חל רק כאשר נקצב לוועדה מועד לביצוע הצו, וכי סעיף זה מעניק לה - כפי שסבר בית המשפט - "מסגרת של שלושה חודשים נוספים לביצוע הצו מבלי שתיאלץ לפנות לבית-המשפט בבקשה לארכה" (סעיף 11 להחלטה). באשר לטענת ההתיישנות והשיהוי שהעלה המערער, ציין בית-משפט קמא, כי בהתאם לאמור בסעיף 10 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, תקופת התיישנותו של עונש בעבירות עוון עומדת על עשר שנים, ובענייננו לא חלפה תקופה זו; מה גם, שצו הריסה איננו בגדר עונש וייתכן שסעיף 10 לחוק הנ"ל אינו חל עליו. על-רקע זה לא ראה בית-משפט קמא מקום להידרש לשאלה האם חלה תקופת התיישנות לגבי צו הריסה שיפוטי, אם לאו, וקבע כי הוועדה מוסמכת כיום לבצע את צו ההריסה הנדון.
הרקע העובדתי וההחלטה בת"פ 7343/07 (ע"פ 40107/07)
5. המשיב בע"פ 40107/07 הורשע בת"פ 7343/04 בעבירות לפי סעיפים 145(א) ו-204(א) לחוק, בכך שהקים מבנה בשטח של כ-50 מ"ר, ללא היתר, בשכונת ענתות שבירושלים. בגזר-הדין מיום 30.11.04 הוטל על המשיב קנס בסך 20,000 ש"ח, והוא נצטווה לחתום על התחייבות כספית בסך 30,000 ש"ח, וכן להתאים את המבנה לתוכניות הקיימות, לרבות בדרך הריסה, עד ליום 30.11.05. במסגרת גזר-הדין קבע בית-המשפט, כי אם ההריסה לא תבוצע על-ידי הנאשם במועד, תוסמך הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לבצע את ההריסה במקום הנאשם. המשיב לא ביצע את ההריסה במועד, ואף לא טרח לבקש ארכה לביצועה. ביום 18.1.07 קיבל המשיב הודעת התראה לפיה בכוונת הוועדה לבצע את צו ההריסה, וכי עליו לפנות את המבנה עד ליום 20.1.07. בעקבות ההתראה, הגיש המשיב לבית-משפט קמא בקשה להורות לוועדה להימנע מביצוע הצו על ידה, זאת בטענה כי סעיף 207א(ג) לחוק הגביל את הוועדה לבצע את צו ההריסה בתקופה של שלושה חודשים, וכי לא ניתן לבצע כיום הצו מחמת חלוף תקופה זו; מה גם שהוועדה מנועה מלבצע את הצו מטעמים של התיישנות ושיהוי.
6. בית-משפט קמא (כב' השופט א'צ' בן זמרה) אימץ בהחלטתו מיום 4.2.07 את טיעוני המשיב ונענה לבקשתו. בית-המשפט הגיע לכלל מסקנה, כי הוראת סעיף 207א(ג) לחוק הגבילה את התקופה שבה הייתה מוסמכת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לבצע את הצו לפרק זמן של שלושה חודשים, וכי תקופה זו תמה, אפוא, ביום 2.3.06. על-כן, סבר בית-המשפט, כי הוראת סעיף 207א(ג) לחוק מאפשרת לוועדה במצב זה אך לבקש מבית-המשפט להורות למשיב (הנאשם) לבצע את הצו, אך הדבר מתייתר הואיל והלה כבר נצטווה במסגרת גזר-הדין לבצע את הצו. לפיכך, הורה בית-המשפט, כי על הוועדה להימנע מביצוע הצו, ולמשיב ניתנה ארכה בת ששים יום לביצועו.
עיקרי טענות הצדדים
7. באת-כוחה המלומדת של המדינה, עו"ד אילון, ביקשה לבטל את החלטת בית-משפט קמא בת"פ 7343/04. היא טענה, כי בגזר-הדין שניתן בשעתו בתיק הנ"ל לא נקבעה מסגרת זמנים לביצוע הצו על-ידי הוועדה המקומית. לשיטתה, לא חל על המקרה שלפנינו סעיף 207א(ג) לחוק, שנועד להרחיב את סמכויותיה של הוועדה במלחמתה בנגע הבנייה הבלתי חוקית, והמתייחס לטעמה אך למקרים שבהם נקצב מועד לביצוע ההריסה על-יד הוועדה. בכך ביקשה ב"כ המדינה לאמץ את עמדתה של כב' השופטת ייטב בהחלטתה בת"פ 4400/95.
8. מנגד, טען עו"ד ו' גנאיים, בא-כוחם המלומד של המשיב בע"פ 40107/07 ושל המערער בע"פ 40062/07, כי במקרה שלא נקצב לוועדה המקומית מועד לביצוע צו הריסה שיפוטי שניתן במסגרת גזר-הדין, מוגבלת הוועדה, מכוחו של סעיף 207א(ג) לחוק, לביצוע הצו בתקופה של שלושה חודשים, אלא אם תפנה לבית-המשפט בבקשה לקבלת ארכה. על-כן ביקש הוא לדחות את ערעור המדינה בע"פ 10107/07, ולקבל את ערעור הנאשם בע"פ 40062/07. לחלופין, ביקש עו"ד גנאיים, כי תינתן לנאשמים ארכה של כחצי שנה לביצוע הצווים.
דיון
9. סעיף 205 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מקנה לבית-המשפט סמכות ליתן, במסגרת גזר-הדין, הוראות נוספות שתכליתן להתאים את המבנה הבלתי חוקי למצב התכנוני הקיים. בין היתר קובע הסעיף:
"הורשע אדם על עבירה לפי סעיף 204, רשאי בית המשפט, בשעת גזר הדין -
(1) לצוות שהבנין או אותו חלק ממנו שנבנו ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית ייהרס, יפורק או יסולק על ידי הנשפט או על ידי הועדה המקומית, אם ביקשו על כך הועדה המקומית או היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, ולחייב את הנשפט בהוצאות הביצוע".
סעיף זה הוא המקור הנורמטיבי לצווי ההריסה השיפוטיים הניתנים במסגרת גזר-דין, והוא קובע, אפוא, שתי אפשרויות לביצועו של הצו: על-ידי הנאשם שהורשע, או על-ידי ועדת התכנון והבנייה - אם ביקש זאת נציגה או נציג היועץ המשפטי לממשלה. תכליתם של הצווים מכוח סעיף 205 לחוק נושאת אופי תכנוני בעיקרו, ואין מדובר למעשה בסנקציה עונשית נוספת. הצווים נועדו להסיר את המפגע שהסבה הבנייה למרקם התכנוני, בין על-ידי הריסה ובין באמצעות התאמת הבנייה לתכנית המתאר ולהיתר הבנייה, ושלא לאפשר לנאשם להשתמש בפרי עוונו וליהנות ממנו.
10. מכאן נפנה לסעיף 207א לחוק, לרקע לחקיקתו ולזיקה שבינו לבין סעיף 205 לחוק. ביום 31.12.79 נתווסף לחוק סעיף 207א, בגדרו של תיקון מס' 11 לחוק. תכלית חקיקת התיקון הייתה להתמודד עם תופעת אי-ביצועם של צווי הריסה שיפוטיים על-ידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה - אי-ביצוע שנבע הן מטעמים של חשש מהפרת הסדר הציבורי ושלום הציבור, במקרים שבהם נתקלו הוועדות בהתנגדות אלימה לביצוע הצו, והן מטעמים אדמיניסטרטיביים או אחרים של הוועדות. התיקון לחוק נועד להתמודד עם תופעה זו על-ידי קביעת מנגנון להעברת נטל ביצוע הצו מכתפי הוועדה המקומית לשכמו של הנאשם.