השופט א' א' לוי:
1. סעיף 206 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, שכותרתו "שירותים מיוחדים", מזכה נכים בגמלה עבור טיפול אישי ועזרת-בית. תקנה 6 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (מתן שירותים מיוחדים), התשל"ט-1978 שוללת את הזכות לקבלת הגמלה ממי שהוא "נכה המוחזק בדרך כלל במוסד בו ניתנים שירותי רפואה, שירותי סיעוד או שירותי שיקום". לאמור - הזכות לגמלה מותנית בשהייתו של הנזקק בביתו, להבדיל מאשפוזו במוסד.
השאלות הנוגעות לפירושה של תקנה זו ולמידת סבירותה כבר הונחו לפתחו של בית-משפט זה, והוכרעו בבג"צ 5129/92 קרמן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(4) 678. בפנינו עתירה נוספת, העוסקת בתמיכתה של המדינה באנשים המוחזקים במוסדות, והפעם עניינה הוא במוסדות סיעודיים.
רקע עובדתי
2. העותרת שבפנינו אובחנה כחולה במחלת אלצהיימר בהיותה בת 57 שנים בלבד. ההידרדרות במצבה הייתה מהירה ושתי בנותיה מונו לה כאפוטרופות וסעדו אותה בשעתה הקשה. בשנת 2001, משנוכחו לדעת כי לא ניתן עוד לספק את צרכיה של האם בביתה, הועברה העותרת למוסד פרטי העוסק בטיפול באנשים מסוגה - "גני זהב" שבמושב גנות. בהמשך, בשנת 2004, שבה העותרת והועברה, הפעם ל"בית הורים רבקה" בחולון, שעלות האשפוז בו נמוכה יותר, ועומדת על כ-7,500 ש"ח לחודש. חרף היותם של שני מוסדות אלה מוסדות פרטיים, הפועלים מבלי שקיבלו לכך היתר ממשרד הבריאות, הביעו בנותיה של העותרת סיפוק רב מהטיפול שניתן בהם לאמן. אולם אליה וקוץ בה. כל עוד שהתה העותרת בביתה הייתה זכאית היא, מכח סעיף 206 לחוק הביטוח הלאומי, לגמלת שירותים מיוחדים, שעמדה על סך של 2,200 ש"ח לחודש. עם המעבר מביתה למוסד - ועל-פי הוראת תקנה 6 לתקנות הביטוח הלאומי - נשללה הימנה גמלה זו.
עול החזקתה של העותרת במוסדות האמורים הלך והכביד על שכמן של בנותיה. וככל שחלף הזמן כך הלכו מקורות המימון והתדלדלו. לפיכך, פנו הבנות למשיב 3 - המוסד לביטוח לאומי - בבקשה שיחזור בו מההחלטה לשלול מאמן את תשלומי הגמלה. משנדחתה בקשתן, פנו הן בתביעה לבית-הדין האזורי לעבודה בתל-אביב (דב"ל 7037/04). ברם, עוד בטרם הוכרע גורלה, הוגשה העתירה דכאן, בגדרה התבקשנו להצהיר על בטלותה של תקנה 6 לתקנות הביטוח הלאומי, באופן שישיב לעותרת את זכאותה לגמלת שירותים מיוחדים.
3. בהחלטתו מיום 1.12.04 הורה בית-הדין לעבודה על עיכוב ההליך שבפניו עד להכרעה בעתירה בבית-משפט זה. בדין עשה כן, הואיל וכפי שאסביר מייד, כל עוד לא נמצא מקום לשינוי מהלכת קרמן, נדרש היה בית-הדין לעבודה ליישמה אף בעניינה של העותרת. דיוננו מצמצם עצמו, אפוא, לסוגיה אחת ויחידה - האם יש מקום לסטייה מן ההלכה שנפסקה בבית-משפט זה, ולהורות על בטלותה של תקנה 6 מחמת אי סבירותה?
4. בדיון שנערך ביום 26.4.06 הוחלט על מתן צו על-תנאי, כמו גם על הרחבתו של הרכב השופטים הדן בעתירה. זאת נעשה מתוך הצורך לבחון בדקדקנות את השאלה שהניחו לפתחנו באי-כוחה של העותרת. ביום 4.2.07, ולאחר שהוגשה תשובת המשיבים לעתירה, שטחו בפנינו הצדדים את טענותיהם על-פה, ועל עיקריהן של אלו אעמוד עתה בתמצית.
טענות הצדדים
5. באי-כוחה של העותרת טוענים, כי תקנה 6 לתקנות הביטוח הלאומי מביאה להפלייתם לרעה של נכים המוחזקים במוסדות, לעומת אלה שמצבם מאפשר להם לשהות בביתם, בכך שהיא שוללת מהראשונים תמיכה כספית שנועדה לסייע במימון הטיפול בהם. אך בכך לא מסתכמת העתירה. מבקשת היא להטיל ספק בעצם ההיגיון העומד מאחורי שלילת הזכות לגמלה, שהרי עלות החזקתו של נכה במוסד סיעודי גבוהה לאין שיעור מעלות החזקתו בביתו; ודווקא בשל כך ראוי, על-פי הטענה, להמשיך ולתמוך בו גם בתקופה זו - ובמיוחד כאשר השהות במוסד ממומנת כולה מכספו הוא או מכספם של בני משפחתו, כפי שהם הדברים במקרה של "בית הורים רבקה" ושל מוסד "גני זהב". ועוד נטען, כי ההסדר הנורמטיבי הקיים עלול להביא לכך שאדם אשר מצבו הרפואי מחייב טיפול מקצועי הניתן באחד המוסדות הסיעודיים, יעדיף להישאר בביתו רק בשל החשש לשלילתה של הגמלה, דבר שירע עוד יותר את מצבו. עניין זה יביא גם לפגיעה בחירותם של הנכים, שהרי - כך נטען - הם, בעצמם או באמצעות אפוטרופיהם על-פי דין, אוטונומיים להחליט מהי המסגרת הטובה ביותר עבורם, ואין זה ראוי כי המדינה תסכל בחירה זו באמצעות הפיכתה לבלתי אפשרית מבחינה כלכלית. וכי מה אינטרס יש למדינה, מוסיפים וטוענים באי-כוח העותרת, אם שוהה החולה בביתה או במוסד שהמדינה ממילא אינה תומכת בו? שהרי בשני מקומות אלה ממומן הטיפול בה מכספה שלה ומכספי קרוביה ולא על-ידי הציבור. אין זאת אלא, כך סבורים הם, כי המשיבים משימים עצמם כפטרוניה של העותרת, ודבר זה אינו ראוי.
6. המשיבים, מנגד, מדגישים כי השאלה הניצבת במרכז העתירה כבר נדונה בעבר, במסגרת פרשת קרמן, ואין להידרש לה שוב. לגופם של דברים נטען, כי תקנה 6 לתקנות הביטוח הלאומי מבטאת עמדה עקרונית - ועמדה ראויה היא - כי רווחת החולה תהא גדולה יותר אם יישאר בסביבתו הטבעית ובחיק משפחתו. בכך מיישמת התקנה מדיניות חברתית שבבסיסה הרצון לאפשר לנכה להמשיך ולתפקד במסגרת הקהילה כל עוד הוא מסוגל לכך. יחד עם זאת, מציינים המשיבים, המדינה אינה מפקירה את נכיה שעה שהם נאלצים לעזוב את בתיהם ולעקור למוסד סיעודי, שאז - ובתנאי שמדובר במוסד מורשה ומוכר - מתבטאת התמיכה בסיוע ישיר ועקיף כאחד, על-פי הוראותיו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, ובכפוף למצבו הרפואי והכלכלי של החולה. משבחרו בנותיה של העותרת לאשפז את אמן במוסד שאינו מוכר על-ידי המדינה ואף אינו מורשה לטפל בחולים, אין לצפות מן המדינה כי תוסיף ותעניק להן תמיכה, מה עוד שעלולה להיות בכך משום תמיכה עקיפה במוסדות בלתי מורשים, שעל השלכותיה השליליות אין צורך להכביר מלים.
המסגרת הנורמטיבית והלכת קרמן
7. תמיכתה של המדינה באוכלוסייה נזקקת מן הבחינה הרפואית מתבטאת, בין היתר, בתשלומן של גמלאות נכות שונות, כמפורט בסימן ג' של פרק ט' לחוק הביטוח הלאומי. אחת מאותן גמלאות, בה עוסק סעיף 206 לחוק זה - היא "גמלת שירותים מיוחדים", ובלשון הסעיף:
(א) שירותים מיוחדים הניתנים לאדם לפי פרק זה הם שירותים לטיפול אישי בו ולעזרת בית לשירותו האישי ולמשק ביתו.
(ב) השתתפות המוסד במתן שירותים מיוחדים לנכה תהיה לפי כללים, מבחנים ובשיעורים שקבע השר באישור ועדת העבודה והרווחה לכלל הנכים או לסוגיהם.
...
הסמכות לקבוע את שיעורה של גמלת השירותים המיוחדים ואת הכללים על-פיהם תיקבע הזכאות לה, הוענקה לשר העבודה והרווחה. השר עשה שימוש בסמכותו במסגרת תקנות שהתקין, הן תקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (מתן שירותים מיוחדים), התשל"ט-1978. תקנה 6, העומדת במרכזה של עתירה זו, קובעת בהאי לישנא:
"נכה המוחזק בדרך כלל במוסד בו ניתנים שירותי רפואה, שירותי סיעוד או שירותי שיקום, לא יהיה זכאי לקיצבה מיוחדת".
8. הנה כי כן, בקובעו את גמלת השירותים המיוחדים, הכיר המחוקק בצרכיו הייחודיים של חולה המבקש, חרף מחלתו, להמשיך ולשהות בביתו, והוא זקוק לשם כך לסיוע במימון השירותים שבכוחם לאפשר לו את המשך קיומה של שגרת החיים. אך בכך לא ראה הדין סגי. הוא ביקש לעודד אדם לעשות כן, מתוך הנחה כי השהות בבית מגלמת בחובה יתרון לחולה, שאינו נאלץ להתנתק מסביבתו הטבעית והמוכרת, ולעקור לסביבה זרה. בתכליתה זו של הגמלה עסקה פרשת קרמן. באותה פרשה דובר בעניינו של אוטיסט - ליקוי שעולה אף הוא כדי "נכות", כהגדרתה בחוק הביטוח הלאומי - שהועבר על-ידי הוריו למוסד המתמחה בטיפול באנשים מסוגו. גם שם נוכחו הוריו של העותר כי עם הוצאת בנם מהבית והעברתו למוסד - נשללה מהם גמלת השירותים המיוחדים ששולמה עד אותה עת, עניין שהקשה עד למאוד לשאת בעול החזקתו של העותר במוסד. השופט ת' אור, שנדרש לטענות הוריו של העותר, אמר באותו מקרה את הדברים הבאים, אליהם הצטרף בהסכמה גם השופט י' מלץ: