השופט ד' חשין:
1. העותרת מבקשת לקבל פיצויים בגין נזק עקיף שנגרם לה, לטענתה, בשל הלחימה בצפון הארץ בקיץ 2006 (להלן - הלחימה). העותרת, המפעילה אתר תיירותי, מבקשת לקבל פיצויים זהים לאלו שניתנו לעסקי תיירות שהוכללו ב"אזור ההגבלה", כהגדרתו הבסיסית בתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף), תשל"ג-1973, שעודכנה בעקבות הלחימה, ולפי שיעור פיצויים שנקבע בתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון), תשס"ו-2006. העותרת מבקשת אפוא להיכלל ב"אזור ההגבלה". לחלופין, מבקשת היא, כי תוקם ועדת חריגים שתדון במקרים כמו שלה, שתפקידה יהא לאשר מתן פיצויים על נזק עקיף לתיירנים, אף אם אינם מצויים ב"אזור ההגבלה".
רקע
2. העותרת הינה חברה פרטית בבעלותם של גוף פרטי וקיבוץ חמדיה, המפעילה אתר תיירות בבקעת בית שאן, בסמוך ליישובים בית שאן וחמדיה (להלן - האתר). באתר מבקרים נופשים מזדמנים, מופקים בו אירועים עבור גופים גדולים, ומתארחות בו קבוצות מטיילים וקייטנות. בהיותו מבוסס על פעילות חוץ ובריכות, נהנה האתר מהכנסות בתקופת הקיץ, המאפשרות את קיומו בשאר ימות השנה. כידוע, ביום 12.7.06 תקף ארגון החזבאללה בגבול הצפון. ההתקפה הביאה לנפילתם של 8 חיילי צה"ל וחטיפת שניים מהם. בעקבות אירוע זה התפתחה לחימה נרחבת, במהלכה נורו טילים ורקטות מסוגים שונים לאזורים נרחבים במדינה. בעקבות זאת, התעורר צורך להסדיר את פיצוי הניזוקים בגין הלחימה. העתירה עוסקת אפוא בדרישת העותרת לקבלת פיצויים בגין נזק עקיף שנגרם לה, לטענתה, כמפעילת עסק עונתי.
3. מתן פיצויים מטעם המדינה בגין נזקים הנגרמים עקב פעולות מלחמה, מוסדר בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961 (להלן - החוק). החוק מבחין בין "נזק מלחמה" לבין "נזק עקיף". נזק מלחמה מוגדר בסעיף 35 לחוק:
"נזק שנגרם לגופו של נכס עקב פעולות מלחמה על-ידי הצבאות הסדירים של האויב או עקב פעולות איבה אחרות נגד ישראל או עקב פעולות מלחמה על-ידי צבא הגנה לישראל"
בסעיף זה מוגדר גם נזק עקיף, שהוא הרלוונטי לענייננו:
"הפסד או מניעת ריווח כתוצאה מנזק מלחמה בתחום ישוב ספר, או מחמת אי אפשרות לנצל נכסים המצויים בתחום ישוב ספר, עקב פעולות מלחמה על-ידי הצבאות הסדירים של האויב או עקב פעולות איבה אחרות נגד ישראל, או עקב פעולות מלחמה על-ידי צבא הגנה לישראל"
יוטעם, כי בעוד שנזק מלחמה, שאינו אלא נזק ישיר לנכס, הינו בר פיצוי בכל חלקי הארץ, הרי שנזק עקיף יהיה בר פיצוי רק אם הנכס הניזוק מצוי בתחום "ישוב ספר".
שיעור הפיצויים לעסקי תיירות וחקלאות (שהינם "עסקים עונתיים"), שניזוקו בלחימה, הוסדר בשתי הוראות שעה: תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון), תשס"ו-2006, ותקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (תיקון מס' 2), תשס"ו-2006 (להלן - תיקון מס' 2). תקנות אלו חלות על עסקים המצויים בתוך אזור המוגדר כ"אזור הגבלה", כפי שסומן על המפה שבתוספת השנייה לתיקון מס' 2. כל יישוב או עסק המצוי בתחום אזור ההגבלה הינו בעצם "יישוב ספר לתקופה קצובה", ועל כן זכאי לפיצוי בגין נזק עקיף. ככלל, לגבי נזקים עקיפים שנגרמו עקב הלחימה לעסקי חקלאות ותיירות, מורה ההסדר כי הפיצוי יחושב על יסוד השוואה בין הכנסותיהם בתקופה הרלוונטית בשנת 2006 לזו המקבילה בשנת 2005, בניכוי הוצאות נחסכות ו"השתתפות עצמית".
האתר שמפעילה העותרת לא נכלל בתחום "אזור ההגבלה". לטענתה, הדרתה מאזור זה אינה כדין. זהו היסוד לעתירה שלפנינו.
טענות הצדדים
4. העותרת טוענת כי בתקופת הלחימה נפגעו הכנסותיה בצורה אנושה. לטענתה, העובדה כי ביום 15.7.06 הוציא מפקד חטיבת הבקעה של צה"ל, האחראית על הגזרה בה נמצא האתר, הנחיות בכתב לפיהן אתרי נופש ציבוריים בהם אין מקלטים או מרחבים מוגנים יפסיקו את פעילותם באופן מיידי, מהווה ראיה לכך שהרשויות הרלוונטיות - וכך גם הציבור הרחב - ראו באזור בו ממוקם האתר אזור מאוים. העותרת אף מצביעה על כך כי במרחק לא רב מהאתר (מאות מטרים ממנו) נפלו טילים. לאור זאת, טוענת היא, כי אי החלת הוראות השעה עליה מהווה הפליה הפוגעת בזכויותיה החוקתיות לשוויון ולחופש העיסוק. לטענתה, אין כל שוני "רלוונטי", המצדיק התייחסות שונה, בינה ובין עסקים המצויים בתחום אזור ההגבלה. לדבריה, הקריטריון הרלוונטי לצורך הענקת הפיצוי הוא היותו של העסק מצוי תחת איום הרקטות והטילים, וההוראות שקיבלה העותרת מהרשויות מוכיחות כי האתר אכן היה תחת איום כזה. על כן, טוענת היא, המבחן הגיאוגרפי המתבטא בקביעת "אזור ההגבלה" אינו סביר. לחלופין, טוענת העותרת, יש להקים "ועדת חריגים" שתיבחן מקרים פרטניים, כדי להתמודד עם שרירותו של המבחן הגיאוגרפי, שאינו נותן מענה לעסקים דוגמת זה שלה. לטענתה, אף בדיוני ועדת הכספים של הכנסת הושם דגש על הצורך בוועדה כזו. לאור כל אלה, טוענת העותרת כי נפגעה זכותה לשוויון, באופן שאינו עומד במבחני "פסקת ההגבלה" שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ובמיוחד בכל הקשור לדרישת המידתיות.
5. המשיבים, מנגד, טוענים כי האתר של העותרת נמצא במרחק של יותר מ-20 קילומטרים מגבולו הדרומי של אזור ההגבלה. לטענתם, בירור עם מפקד חטיבת הבקעה העלה כי כלל לא ניתנה הנחיה לסגור את האתר, ואף הודע חד משמעית לקב"ט המועצה האזורית שאין צורך לעשות זאת. מכל מקום, טוענים המשיבים, כי ההנחיות אליהן הפנתה העותרת בוטלו לאחר יממה. המשיבים טוענים כי הרציונאל מאחורי תחימתו של אזור ההגבלה נעוץ בהימצאותו בשטח שהיה חשוף לאיום גדול יותר, באזור בו נפלו אלפי רקטות וטילים, מה שלא אירע באזור בו מצוי אתרה של העותרת. על כן, לשיטתם, אין מדובר כאן בהפליה, אלא באבחנה מותרת, על בסיס שוני רלוונטי. המשיבים מסכימים, כמובן, כי כל קביעה של גבול טומנת בחובה שרירותיות מסוימת, וכי תמיד יימצא מי שייוותר מחוצה לו. בענייננו, מדגישים המשיבים, כי האתר נמצא במרחק קילומטרים רבים מחוץ לגבול זה. לטענתם, קבלת טענותיה של העותרת תחייב "למתוח" את אזור ההגבלה על פני כל שטח המדינה שמחדרה וצפונה, כך שיוגדל בעשרות אחוזים. ההיגיון העומד בבסיס טענות העותרת, כך המשיבים, מוביל להחלת הסדר הפיצויים המיוחד על כלל המדינה, בהינתן שעסקי תיירות בכל הארץ נפגעו בשל הלחימה. לדידם, קביעת אזור ההגבלה הינה החלטה שבענייני מדיניות חברתית-כלכלית, וככזו בית משפט זה אינו נוהג להתערב בה. לבסוף, טוענים המשיבים, כי לאור העובדה ש"המנגנון הגיאוגראפי" נקבע בחוק עצמו, הרי שאין סמכות בידם להקים ועדת חריגים במסגרת הוראות שעה.
דיון
6. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, באתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. זאת, על אף שיכול אני בהחלט להבין את התסכול שנגרם לעותרת. אכן, בכל מקום בו נקבעים גבולות ותחומין - יהיה זה גבול גיאוגרפי, משקל או זמן - תמיד יהיו שימצאו עצמם מחוץ לתחום. זהו קושי אינהרנטי שאנו מחויבים להכיר בו ולהשלים עמו. בית משפט זה כבר נדרש בעבר לסוגיה דומה, בעתירה שהגיש קיבוץ יחיעם, המצוי כ-10 קילומטרים דרומית לגבול שבין ישראל ולבנון, להיכלל ברשימת יישובי קו העימות, שכללה את כלל הישובים המצויים עד מרחק של 9 קילומטרים מהגבול. בדחותו את העתירה, כתב השופט מ' חשין:
"בהצבתו של גבול להבדיל בין לבין, לעולם עשויה שתתעורר שאלה מדוע זה נקבע הגבול כפי שנקבע - כך ולא אחרת. קושי זה קושי מובנה הוא בכל נושא שעניינו זמנים, מישקלות ומידות. כך הוא באשר להתיישנות, כך הוא באשר לגיל וכך הוא באשר למישקל. לו נקבעה אמת מידה של עשרה ק"מ כי אז היו מעלים שאלה וטרוניה יישובי האחד-עשר ק"מ, ולו נקבע גבול של שמונה ק"מ, כי אז היו באים בטרוניה יישובי התשעה ק"מ" (בג"ץ 5193/99 קיבוץ יחיעם נ' ממשלת ישראל, ניתן ביום 7.2.00).