חוקתיות ההחלטה המונעת מהבנקים לרכוש שירותי דואר ממתחרי רשות הדואר

השופטת א' חיות:

            האם סעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר, התשמ"ו-1986 (להלן: חוק הדואר) וההיתר שהוצא מכוחם (היתר כללי למתן שירותי דואר כמותי לפי חוק רשות הדואר, התשמ"ו-1986 מיום 31.1.2006, י"פ התשס"ו 1466 (להלן: ההיתר הכללי)), פוגעים בזכויות יסוד של התאגידים הבנקאיים אותם מייצג העותר? זוהי השאלה העומדת במוקד העתירה שבפנינו.

1.        הספקית העיקרית של שירותי הדואר בישראל היא רשות הדואר שהוקמה בשנת 1987 כתאגיד סטאטוטורי על פי חוק הדואר. ביום 30.7.2002 החליטה ממשלת ישראל לפתוח את שוק הדואר הישראלי לתחרות באופן הדרגתי ומבוקר (החלטת ממשלה מס' 2312). בעקבות כך הוצא בינואר 2003 "היתר כללי לאיסוף, העברה או מסירה של מכתבים לפי חוק רשות הדואר, התשמ"ו-1986" (י"פ התשס"ג 5152), אשר מכוחו נפתחו לתחרות שוק הדואר הבינלאומי וכן שירותי דואר ארצי לפריטים שמחיר המשלוח שלהם פי 4.5 לפחות ממחיר המשלוח של מכתב רגיל בישראל (שהיה קבוע באותה עת בתקנות רשות הדואר (תשלומים בעד שירותי הרשות לפי סעיף 37(א) לחוק), התשס"ב-2002, ק"ת 1278). גם לאחר הוצאת ההיתר הנ"ל נותרו מרבית שירותי הדואר בישראל סגורים לתחרות כתחום שמור לרשות הדואר. לפיכך, וברוח החלטת הממשלה הנזכרת לעיל, ביקשו משרד התקשורת ומשרד האוצר לגבש מתווה של דה-רגולציה והצגת תחרות בשוק הדואר הישראלי בכללותו. לצורך כך נתבקשה חוות דעת מאת חברת הייעוץ "מקינזי" (MCKinsey&Co). הדו"ח מטעם חברת מקינזי אשר הוגש בספטמבר 2003 (להלן: דו"ח מקינזי) כלל סקירה השוואתית של שוק הדואר הישראלי ושוקי הדואר במדינות אחרות, פורטו בו ניסיונות דומים שנעשו בעבר במדינות שונות והוצגו המלצות באשר לאופן פתיחת שוק הדואר הישראלי לתחרות. לאחר קבלת הדו"ח ובהמשך להחלטתה מיום 30.7.2002, החליטה הממשלה ביום 15.9.2003 (החלטה מספר 788) להפוך את רשות הדואר לחברה ממשלתית (להלן: חברת הדואר) ולפתוח את שוק הדואר לתחרות על פי מודל מדורג שפורט בסעיף 3 לאותה החלטה. לצורך כך בוצע בשנת 2004 תיקון מקיף בחוק הדואר (התיקון נעשה במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004). באותו תיקון נוסף לחוק הדואר, בין היתר, סעיף 1ד הקובע הוראות לפתיחה מדורגת של שוק הדואר לתחרות וזו לשונו:

א) בלי לגרוע מסמכויות השר לפי סעיפים 1ב ו-1ג, יפעל השר לפתיחת שירותי דואר בתחום השמור, לתחרות, כמפורט להלן:

(1) לא יאוחר מיום ב' בשבט התשס"ו (31 בינואר 2006) ייפתחו לתחרות 20% לפחות אך לא יותר מ- 30% משירותי הדואר בתחום השמור, על פי אמדן היקף ההכנסות בתחום זה, וזאת על ידי מתן אפשרות לפעול לפי היתר לכך או לקבל רישיון מיוחד, למתן שירותי דואר כמותי לסוגים מסוימים של מקבלי שירות שייקבעו בשים לב, בין השאר, להיקף או למהות פעילותם ולחלקם היחסי בהכנסות הנובעות ממתן שירותי הדואר בתחום השמור; אמדן היקף ההכנסות לפי פסקה זו ייקבע על בסיס נתונים הידועים שישה חודשים לפני המועד האמור;

(2) החל ביום ט"ו בתמוז התשס"ז (1 ביולי 2007) ייפתחו לתחרות מלאה שירותי הדואר הכמותי, באמצעות מתן אפשרות לפעול לפי היתר או לקבל רישיון מיוחד למתן שירותים כאמור;

(3) לא עלה ביום ט' בתמוז התשס"ט (1 ביולי 2009) היקף התחרות בשוק שירותי הדואר בתחום השמור על 65%, ייפתחו לתחרות, החל במועד האמור - 65% לפחות אך לא יותר מ- 70% משירותי הדואר בתחום השמור, על פי אמדן היקף ההכנסות בתחום זה, וזאת על ידי הפחתת הכמות המזערית של דברי דואר הנדרשת למשלוח דואר כמותי; אמדן היקף ההכנסות לפי פסקה זו ייקבע על בסיס הנתונים הידועים שישה חודשים לפני המועד האמור;

(4) החל ביום י"ט בתמוז התש"ע (1 ביולי 2010), רשאי השר, אם ראה שיש לעשות כן לטובת הציבור או לשם קידום התחרות, לתת רישיונות כלליים נוסף על הרישיון הכללי שניתן לחברה לפי הוראות סעיף 5א, וכן לאפשר לפעול לפי היתרים או לתת רישיונות מיוחדים המאפשרים הרחבה נוספת של התחרות בתחום השמור.

לענין סעיף קטן זה, "דואר כמותי" - סוגי דברי דואר שנקבעו ככמותיים בתקנות רשות הדואר (תשלומים בעד שירותי הרשות לפי סעיף 37(ג) לחוק), התשס"ג-2003  כנוסחן ביום ז' בטבת התשס"ד (1 בינואר 2004), בתנאים ובכמויות שנקבעו בתקנות האמורות.

(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), נוכחו השרים כי בשל פתיחת שירותי הדואר בתחום השמור לתחרות כמפורט באותו סעיף קטן, קיימת סכנה להמשך מתן שירותי דואר בסיסיים, רשאים הם, באישור הממשלה והועדה, לקבוע בצו כל אחד מאלה:

(1) דחיית המוער הקבוע בסעיף קטן (א)(2) או (3) לתקופה שיקבעו ושלא תעלה על שישה חודשים;

(2) הפחתת שיעורי הפתיחה לתחרות של שירותי הדואר בתחום השמור, המפורטים בסעיף קטן (א)(3), בעשר נקודות אחוז (הדגשות אינן במקור).

"התחום השמור" של שירותי הדואר אליו מתייחס סעיף 1ד(א)(1) לחוק כולל בעיקרו את שירותי הדואר הבסיסיים, דהיינו: איסוף, העברה, חלוקה או מסירה של מוצרי דואר בעלי משקל נמוך בתוככי מדינת ישראל, שמחירם אינו עולה על פי ארבעה וחצי ממחיר משלוח מכתב רגיל (ראו לעניין זה הגדרת המונח "שירותי דואר בתחום השמור" בסעיף 1 לחוק הדואר). שירותי הדואר בתחום השמור כוללים, בין היתר, שירותי "דואר כמותי" (להלן: דואר כמותי). "דואר כמותי" מוגדר בתקנות הדואר (תשלומים בעד שירותי החברה לפי סעיף 37(א) ו-(ג) לחוק) (הוראת שעה), התשס"ו-,2006 ק"ת 6466 ועיקרו - כמות גדולה של פרטי דואר שמידותיהם אחידות. חלק הארי של שירותי הדואר הניתן לתאגידים בנקאיים בישראל מתייחס לדואר כמותי הנשלח על ידם. מטבע הדברים מתמקדת, אפוא, עתירה זו הנוגעת לתאגידים הבנקאיים בהוראות חוק הדואר שלאחר התיקון משנת 2004 ובהוראות ההיתר הכללי, ככל שהן מתייחסות לשירותי הדואר הכמותי.

2.        הוראות סעיפים 1ד(א)(1) ו-(2) לחוק הדואר קובעות את השלב הראשון של המהלך המדורג לפתיחת שוק הדואר לתחרות, כאמור, והן מאפשרות לפתוח לתחרות את שירותי הדואר בתחום השמור החל מיום 31.1.2006 ועד יום  1.7.2007 כדי 20% לפחות אך לא יותר מ- 30% מהיקפם של שירותים אלה. זאת, על-ידי מתן אפשרות למתחרים ברשות הדואר לפעול למתן שירותי דואר כמותי "לסוגים מסוימים של מקבלי שירות שיקבעו בשים לב, בין השאר, להיקף או למהות פעילותם ולחלקם היחסי בהכנסות הנובעות ממתן שירותי הדואר בתחום השמור". הוראת סעיף 1ד(א)(2) מוסיפה וקובעת כי החל מיום 1.7.2007 יפתחו שירותי הדואר הכמותי לתחרות מלאה. יחד עם זאת, הוסמכו שרי האוצר והתקשורת בסעיף 1ד(ב) לחוק, באישור הממשלה וועדת הכלכלה של הכנסת, לדחות בשישה חודשים את פתיחת שירותי הדואר הכמותי לתחרות מלאה כאמור בסעיף 1ד(א)(2), אם סברו כי "קיימת סכנה להמשך מתן שירותי דואר בסיסיים".

           לצורך הכנת ההיתר לפתיחה מוגבלת של שוק הדואר לתחרות כאמור בסעיף 1ד(א)(1) לחוק הדואר, הכין משרד התקשורת אומדן של היקף ההכנסות מדואר בתחום השמור ועל בסיסו גובשה טיוטת היתר לפיו יוכלו הגופים שלהם ינתן ההיתר (להלן: המתחרים החדשים) לספק שירותי דואר כמותי לכל סוגי הלקוחות, למעט קבוצה של "גופים שמורים" הכוללת בין היתר את התאגידים הבנקאיים. משגובשה הטיוטה, הזמין משרד התקשורת את הציבור להגיב עליה. בעקבות כך פנה העותר ביום 1.12.2005 בכתב למשרד התקשורת וטען כי אין מקום לכלול את התאגידים הבנקאיים בקבוצת הגופים השמורים המחוייבים להמשיך ולרכוש שירותי דואר כמותי מחברת הדואר בלבד במהלך התקופה הנזכרת בסעיף 1ד(א)(1). העותר אף ביקש באותו מכתב  כי לא תתקבל כל החלטה בנושא זה בטרם יוזמנו נציגי הבנקאות להציג את עמדתם. ביום 2.1.2006 פרסם משרד התקשורת טיוטה מעודכנת של ההיתר ולאחר פרסומה נערך לעותר שימוע על-פה, במהלכו שב והלין על הכללת הבנקים ברשימת הגופים השמורים שבהיתר. לצורך השימוע ובעקבות עתירה קודמת שהגיש (בג"ץ 769/06 רשות הדואר נ' מדינת ישראל, תק על 2006(1) 1106 (2006)) הועבר לעותר אומדן שיעור ההכנסות שהוכן על-ידי משרד התקשורת, כנגד התחייבות לשמור על סודיות המידע.

3.        ההשגות שהעלה העותר במהלך השימוע לא התקבלו וביום 31.1.2006 נכנס לתוקפו ההיתר הכללי הקובע, בין היתר, כי:

2. היקף השירותים ואופן מתן השירותים

(א) בעל היתר רשאי, בכפוף לתנאי היתר זה ועל פי הוראות כל דין, לתת שירותי איסוף, העברה, חלוקה או מסירה בישראל של דואר כמותי, למעט דואר כמותי שנשלח בידי מוסד ממשלתי, חברה ממשלתית, תאגיד ציבורי שהוקם על פי דין, רשות מקומית ותאגיד בשליטת רשות מקומית, מבטח, תאגיד בנקאי או קופת חולים (להלן - הגופים השמורים) או בשביל מי מהגופים השמורים. 

העתירה שבפנינו מופנית כנגד חוקיות הוראת ההיתר הכללי הכוללת את התאגידים הבנקאיים בקבוצת הגופים השמורים והמונעת מהם בשל כך לרכוש שירותי דואר מהמתחרים החדשים, עד יום 1.7.2007. לחלופין, נטען בעתירה כי ככל שהוראות הסעיפים 1ג(א) ו-1ד(א)(1) לחוק הדואר מסמיכות את השרים לכלול את התאגידים הבנקאיים בגדר הגופים השמורים המפורטים בהיתר הכללי, כי אז יש להורות על בטלותן של הוראות חוק אלה בשל פגיעה בלתי מידתית בזכויות יסוד של התאגידים הבנקאיים. למען שלמות התמונה יצוין כי איגוד חברות הביטוח בישראל והתאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ עתרו אף הם כנגד הכללת חברות הביטוח בקבוצת הגופים השמורים כאמור, אך עתירתם נמחקה לאחר שבמהלך הדיון בעתירות הודיע המשיב 1 כי "המשרד מוכן לקבוע כי חברות הביטוח לא יכללו בגדר 'הגופים השמורים' באופן שיאפשר לבעלי ההיתרים לספק להם שירותי דואר כמותי" (בג"ץ 1384/06 אגוד חברות הביטוח בישראל נ' שר התקשורת, תק על 2006(3) 3102 (2006)).