העתירה
1. לפניי עתירה מינהלית בעניינה של החלטה לבטל היתר שניתן להעסקת עובדים זרים, זאת מחמת קיפוח זכויותיהם של העובדים על-פי דיני העבודה ודיני העסקת עובדים זרים.
העתירה המנהלית מכוונת כנגד החלטתו של הממונה על יחידת הסמך לטיפול בעובדים זרים שבאגף לאכיפת חוקי העבודה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - הממונה), מיום 29.5.06, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 1טו לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, לפיה סורבה בקשתו של העותר, שהנו בעל משק חקלאי, לקבלת היתר להעסקת עובדים זרים בענף החקלאות, וזאת עד ליום 1.6.07. את ההחלטה קיבל הממונה לאחר שהגיע לכלל מסקנה, כי העותר מפר את דיני העבודה כלפי עובדים זרים שהעסיק, בכך שהלין את שכר עובדיו, שילם להם משכורות הנמוכות משכר המינימום שנקבע בחוק, נמנע ממתן יום מנוחה שבועי ושיכן את העובדים בתנאי מגורים לא הולמים. בנוסף, נמנע העותר מלהמציא למפקחי יחידת הסמך מסמכים שנדרש להציג להם, כמו כרטיסי הנוכחות של העובדים.
העותר מבקש מבית-המשפט להכריז על בטלותה של החלטה זו, וטוען כי לא ניתנה לו הזדמנות נאותה לעריכת שימוע, כי ההחלטה נתקבלה על-יסוד נתונים לא בדוקים ושאינם נכונים, וכי תוצאת ההחלטה איננה מידתית שכן תביא לחיסול המשק.
הרקע העובדתי
2. להלן הרקע העובדתי העולה מכתבי הטענות על נספחיהם. העותר הנו בעל משק חקלאי במושב מגן שאול שבחבל תענך, העוסק בעיקר בגידול צמחי תבלין לשיווק בארץ ובחו"ל. לצרכי עבודתו נופקו לעותר על-ידי המשיבה היתרים להעסקת עובדים זרים במשקו - 23 עובדים לשנת 2005, ו-9 עובדים לשנת 2006. ביום 30.11.05 נתקבלה ביחידת הסמך תלונה מעמותת "קו לעובד", שבה צוין כי העותר מלין מזה כשלושה חודשים את שכרם של 23 עובדים זרים מתאילנד המועסקים על-ידו במשק, וכי לאחר שאלו דרשו את שכרם - ניתק את החשמל במקום מגוריהם ואיים לפטרם ולגרשם מן הארץ (נספח ב' לכתב-התשובה).
3. ביום 1.12.05, למחרת הגשת התלונה, הגיעו מפקחי יחידת הסמך למשק של העותר לבירור התלונה. למפקחים נתחוור, כי על שמו של העותר רשומים 23 עובדים זרים, שאחד מהם כבר לא מועסק במקום, וכי בפועל מועסקים על-ידי העותר 26 עובדים. המפקחים שוחחו עם מספר עובדים זרים, שהתלוננו על כך שלא קיבלו את משכורותיהם לחודשים ספטמבר עד נובמבר 2005 (נספח ג' לכתב-התשובה). מאחד העובדים, ששימש בפועל כמנהל העבודה של הקבוצה, וכמי שבאמצעותו קיבלו העובדים את הוראות העבודה מטעם העותר, נגבתה הודעה בכתב, אשר תורגמה טלפונית באמצעות עובדת שגרירות תאילנד בישראל. בהודעתו בכתב התלונן העובד על תנאי מגורים לא הולמים, כמו שירותים שבורים ולא תקינים, ניתוק החשמל על-ידי העותר בחדרי המגורים ביום 30.11.05 עובר לתלונה שהוגשה לעמותת קו לעובד, הלנת שכר של משכורות החודשים ספטמבר ואילך, תשלום שכר מופחת של 93 ש"ח ליום עבודה ו-12 ש"ח לכל שעה נוספת, ועבודה בכל ימות השבוע, לרבות שבת, אגב אי-מתן יום מנוחה שבועי (נספח ט' לכתב-התשובה). מדו"ח הביקורת שערכו המפקחים במגורי העובדים עולה, כי תנאי המגורים של העובדים לא היו ראויים ולא עמדו בדרישות שהותוו בתקנות עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים) (מגורים הולמים), התש"ס-2000. כך למשל נמצא בביקורת, כי שטח המגורים לעובד היה כ-2.5 מ"ר בלבד (לעומת 4 מ"ר, כפי שנקבע בסעיף 2לתקנות), אין ארונות אישיים לשימוש העובדים, בחלק מהחדרים כבלי חשמל גלויים, אסלות השירותים שבורות, רצפת חדרי המגורים שבורה ורקובה, והביוב זורם בגלוי בין מבני המגורים (נספחים ה-ו לכתב-התשובה). בנוסף, גבו המפקחים הודעה תחת אזהרה מהעותר, במסגרתה אישר כי המשכורות האמורות טרם שולמו, וציין כי שכר העבודה ליום עבודה בן 8 שעות הנו 93 ש"ח ו-12 ש"ח עבור כל שעה נוספת. העותר שטח לפני המפקחים את טענותיו, לפיו מזה מספר חודשים מנהלים נגדו העובדים "שביתה איטלקית", ומסבים לו נזקים כלכליים כבדים. במענה לשאלת המפקחים, השיב העותר כי לא ניתק את החשמל והמים במגורי העובדים, אלא אך בחממה, והבטיח לשוב ולתקן את הליקויים שנתגלו במגורים, על אף שלטענתו הוא כבר עשה כן לא אחת והעובדים הם אלו שאינם שומרים על הרכוש ועל הניקיון (נספח ח' לכתב-התשובה). כן הבטיח העותר למפקחים לשלם לעובדיו את שכרם עוד באותו יום. במעמד זה הושארה בידי העותר דרישה להמצאת מסמכים ליחידת הסמך, לפי סעיף 6 לחוק. הוא נדרש להמציא, תוך שבועיים, כרטיסי נוכחות בעבודה של עובדיו ותלושי שכרם לשלושת החודשים האחרונים, וכן טפסי העברת כספים לתאילנד (נספח י' לכתב-התשובה).
4. במכתבה מיום 19.1.06 (נספח י"א לכתב-התשובה) הודיעה המשיבה לעותר כי יתאפשר לו להשמיע טיעוניו במסגרת הליך שימוע בכתב עד ליום 26.1.06 (ובהמשך עד ליום 2.2.06), בטרם תתקבל החלטה באשר להיתריו להעסקת עובדים זרים. במכתב זה פירטה המשיבה את הפרות חוקי העבודה המיוחסות לעותר, כפי שנתגלו בביקור שנערך: הלנת שכר, אי-תשלום שכר מינימום, הימנעות ממתן יום מנוחה שבועי, הלנת עובדים בתנאים מחפירים, ואי-שיתוף פעולה עם מפקחי יחידת הסמך - זאת משטרם המציא את המסמכים שנדרשו. במכתבו של בא-כוחו מיום 21.2.06, המהווה שימוע בכתב (נספח י"ב לכתב-התשובה), השיב העותר לטענות כלפיו. העותר צירף למכתב השימוע תלושי שכר של העובדים לחודשים ספטמבר עד דצמבר 2005 (תלושים שהונפקו רק במחצית חודש ינואר), אישורים על העברות כספים לעובדים בחודשים ספטמבר עד נובמבר 2005, וכן מכתב מטעם העובדים מיום 26.1.06, שבו הם מאשרים כי קיבלו את מלוא שכרם לחודשים הנ"ל. לגבי כרטיסי הנוכחות של העובדים, טען כי אלו מנוהלים על-ידי העובדים עצמם, וכי לאחר הכנת תלושי המשכורת אין הם נשמרים עוד. באשר לתנאי המגורים טען העותר במכתבו, כי מחיצות ההפרדה המקטינות את חלל המגורים נבנו על-ידי העובדים ועל-פי רצונם; כי התנאים הסניטאריים שסיפק לעובדיו היו ראויים, אך העובדים היו אלו שלא הקפידו לשמור על אחזקתם התקינה של חדרי המגורים; כי תיקן מספר פעמים את המגורים ודאג לניקיונם; וכי אם ישנם ליקויים נוספים - ידאג לתקנם. עוד ציין העותר, כי אין שחר לטענות העובדים בדבר "עונשים" של ניתוק החשמל במגורים, כי הם נטענו בשל "כעס זמני בלתי מוצדק של מנהל העבודה", וכי העובדים נקטו נגדו "שביתה איטלקית" שהסבה לו נזקים בשיעור של כ-30,000 ש"ח. לבסוף ציין העותר, כי הוא משלם לעובדיו שכר שאינו נמוך מהמינימום הקבוע בחוק ומעניק להם יום מנוחה שבועי, וכי כיום יחסי העבודה תקינים ואין לעובדים טרוניות כלשהן באשר לשכרם ולתנאי מגוריהם.
5. בעקבות ביקורת המפקחים מיום 1.12.05, הטילה המשיבה ביום 26.4.06 שני קנסות מינהליים בסך 110,000 ש"ח כל אחד, האחד - מחמת העסקת העובדים בניגוד לחוק שכר מינימום, והשני - בגין אי-הענקת תנאי מגורים הולמים בהתאם לתקנות (נספח י"ג-י"ד לעתירה). בקשה נפרדת שהגיש העותר לביטול הקנסות המינהליים, לפי סעיף 8א לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985, טרם הוכרעה.
6. ביום 14.5.06 ערכו מפקחי המשיבה ביקור נוסף במשקו של העותר, זאת במעמד בתו של העותר שנכחה במקום. מהדו"ח שערכו המפקחים עולה, כי למקום הובאה מכולת מגורים חדשה, וכי מגורי העובדים היו מצויים בהליך שיפוץ והתאמה לדרישות התקנים. משיחה עם מספר עובדים התברר, כי הם שבעי רצון מתנאי מגוריהם ואף בונים בעצמם את מגוריהם כראות עיניהם. ואולם, מהדו"ח עלה כי במקום נמצאו מספר ליקויים שטרם תוקנו, ביניהם: בשירותים - אסלה שבורה, חוסר ניקיון והיעדר אוורור מספיק; במטבחים - ניקיון לקוי, חוסר בארונות אחסון ואחד מהמטבחים ללא חיפוי קירות; בחדרי המגורים - אי-הימצאות ארונות אישיים לעובדים פרט לעובד אחד; וכן היעדר אמצעי כיבוי-אש ורמת תברואה כללית בלתי תקינה. בתום הביקור הודיעו המפקחים לבתו של העותר כי יגיעו שוב לבדיקת תנאי המגורים לאחר שתושלם הבנייה ויסתיימו השיפוצים (נספח י"ג לכתב-התשובה, לרבות שורות 15-16 לתרשומת המפקח).
7. ביום 29.5.06, לאחר השימוע בכתב והביקורת הנוספת שנערכה במשק, קיבל הממונה, מר שלום בן משה, את החלטתו נושא העתירה, שאותה שלח בכתב לבא-כוחו של העותר. בפתח המכתב הופיעה ההחלטה האופרטיבית, כדלהלן:
"לאחר שעיינתי בחומר הראיות בעניינו של מרשך מר כהן יואב ובתגובתך להודעת השימוע מיום 21.2.06 ולאחר שקיבלתי את תוצאות הביקורת החוזרת שנערכה לבקשתי במשקו, החלטתי להפעיל את סמכותי לפי סעיף 1טו לחוק עובדים זרים, התשנ"א - 1991, ולסרב לבקשתו (ובכלל זה לכל חברה שהוא בעל מניות או נושא משרה בה) למתן היתר להעסקת עובדים זרים בענף החקלאות למשך שנה, היינו עד ליום 1.6.07, מאחר ושוכנעתי כי הפר את חוקי העבודה". (נספח ט"ז לעתירה).
בהמשך החלטתו מפרט הממונה את הטעמים להחלטתו, וביניהם: הלנת שכר העובדים בחודשים ספטמבר עד נובמבר 2005, כאשר אף מהמסמכים שהעביר העותר עולה כי המשכורות לא שולמו במועדן; תשלום שכר הנמוך מהמינימום הקבוע בחוק; אי-הענקת יום מנוחה שבועי כחוק; שיכון העובדים בתנאים מחפירים, כאשר גם בביקור החוזר שנערך במגוריהם נתגלו ליקויים חמורים; ואי-המצאת מסמכים למפקחים. בהקשר למשכורות העובדים, זקף הממונה לחובתו של העותר, בין-השאר, את העובדה שהלה לא המציא כרטיסי עבודה של העובדים וטען כי אלו לא נשמרים על-ידו. הממונה ציין בהחלטתו, כי אי-המצאת כרטיסי הנוכחות של העובדים מקימה חזקה, לפי סעיף 7ב לחוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987, כי העותר לא שילם לעובדיו שכר מינימום. עוד ציין הממונה, כי בתלושי השכר של העובדים, שנופקו להם באיחור ניכר, מצוין כי נוכו להם מקדמות בסכומים גבוהים, מבלי שהומצאו לעיונו אסמכתאות לכך שמדובר במקדמות שנוכו כדין. גם מטעם זה הסיק הממונה, כי העותר לא שילם לעובדיו שכר מינימום. על-כן הודיע הממונה לעותר, כי בקשתו להעסקת עובדים זרים מסורבת עד ליום 1.6.07, וכי עליו לפנות למשרד הפנים ולהסדיר את העברת העובדים הזרים המועסקים על-ידו למעסיק אחר.
8. במכתב תגובה להחלטה האמורה, ששלח ב"כ העותר לממונה ביום 31.5.06, תיאר ב"כ העותר את מצבו הכלכלי של המשק המשווע לידים עובדות, טען כי ההחלטה מהווה "מכת מוות" למשק ולמשפחתו של העותר וביקש כי החלטתה תעוכב לתקופה של שלושה חודשים. עוד ביקש ב"כ העותר במכתבו, כי הממונה ישלח מפקחים למשק לעריכת ביקורת חוזרת בדבר תנאי המגורים (נספח י"ז לכתב-העתירה).
מכתבו של ב"כ העותר נענה ביום 5.6.06 על-ידי הלשכה המשפטית של המשיבה. במכתב נאמר, כי החלטת הממונה הנה סופית, נועדה להגן על העובדים הזרים, ובאשר לבקשה לעריכת ביקורת חוזרת - הרי שכזו התקיימה כבר ביום 14.5.06, וממנה עולה כי עדיין קיימים ליקויים חמורים במגורי העובדים הזרים (נספח י"ח לכתב-העתירה).
כנגד ההחלטות האמורות הוגשה העתירה שלפניי.
עיקרי טענות העותר
9. כאמור בפתיח לפסק-הדין, מבקש העותר מבית-המשפט להכריז על בטלותה של החלטת הממונה, בטענות כי לא ניתנה לו הזדמנות נאותה לעריכת שימוע, כי ההחלטה נתקבלה על-יסוד נתונים לא בדוקים ושאינם נכונים, וכי ההחלטה איננה מידתית שכן הפועל היוצא ממנה, לגרסתו, הנו חיסול המשק.
בעתירה ובטיעוניו סקר העותר את מצבו הכלכלי ונסיבותיו האישיות. לדבריו, משקו - המשתרע על שטח כולל של כ-250 דונם והעוסק בגידול ושיווק צמחי תבלין לארץ ולחו"ל - מפרנס כעשר משפחות, והושקעו בו סכומי כסף ניכרים לפיתוח. לטענתו, שלילת הרשאתו להעסיק עובדים זרים תביא להפסקת העבודה במשק ולקריסתו. עוד ציין, כי לאורך השנים הוא מעסיק עובדים זרים אשר היו והנם שבעי רצון ממקום עבודתם ומיחסו אליהם. לגופו של עניין טוען העותר, כי לאחר הביקורת הראשונה של המפקחים (שהדו"ח אודותיה לא הומצא לו), החל בביצוע עבודות שיפוץ במתחם מגורי העובדים ואף רכש קרוואן מגורים נוסף, וכי למרות שהמפקחים נוכחו לראות בביקורם השני את הקרוואן ואת עבודות השיפוץ, הם לא שבו למקום עם סיום העבודות, למרות שהודיעו שיעשו זאת. כן טען העותר, כי הממונה סמך את החלטתו על הודעה שנגבתה מאחד העובדים בביקור הראשון, אשר תורגמה בשיחה טלפונית מבלי שניתן לעמוד על טיבה של העדות ותרגומה, מה גם שאותו עובד גורש זה מכבר מן הארץ. באשר לשכרם של העובדים טען העותר, כי לא שילם לעובדיו שכר הנמוך משכר המינימום, וכי הוא מעביר לחשבונות הבנק של העובדים את משכורותיהם מדי חודש בחודשו, על-פי מעקב שעות העבודה שמנהלים העובדים ומנהל העבודה, שאינו נשמר לאחר תשלום המשכורות. ב"כ העותר ציין, כי העובדים מבצעים ביניהם התחשבנויות ואף מקבלים מפרעות במזומן, ועל-כן קשה לעקוב אחר העברות הכספים ולהתאימן למשכורות המשולמות לכל עובד, ואולם, כל עובד מקבל את תלוש השכר ובודק את התאמתו לשעות שעבד בפועל. באשר להלנת השכר של שלושה חודשים טען העותר, כי זו נבעה כתוצאה מ"שביתה איטלקית" שנקטו העובדים אשר פגעה קשות במשק, וכי לבסוף, אמנם באיחור, שולמו לעובדים המשכורות על-אף השביתה, זאת בהוראת המפקחים.