המשנה לנשיאה א' ריבלין:
רקע
1. ביום 12 ביולי 2006 פתח ארגון החיזבאללה בירי מסיבי של רקטות לעבר ישובי צפון מדינת ישראל. במקביל חצה כוח של החיזבאללה את גבול הצפון ותקף סיור שגרתי של צבא ההגנה לישראל (להלן: צה"ל), בלא שקדמה לכך כל התגרות מצידה של ישראל. במהלך המתקפה חטף החיזבאללה אל תוך שטח לבנון שני חיילי צה"ל, רצח שמונה חיילים ופצע חיילים ואזרחים נוספים. בשעות הערב כונסה ממשלת ישראל לישיבה מיוחדת, במסגרתה החליטה, בין השאר כי:
"ישראל חייבת להגיב בחומרה המתחייבת ממהלך התקפי זה, והיא אכן תעשה כך. ישראל תגיב בצורה תקיפה וקשה כנגד מחוללי הפעולה והגורמים האחראים לה, וכן תפעל לסכל מאמצים ופעילות המכוונים נגד ישראל".
הלחימה בלבנון (להלן: המלחמה) נמשכה 33 יום, עד לבוקרו של יום 14.8.06, עת נכנסה לתוקפה הפסקת האש, עליה החליטה מועצת הביטחון של האו"ם. המלחמה גבתה מחיר כבד ביותר: 117 חיילים נפלו בקרב, 39 אזרחים נהרגו מפגיעות טילים, ועוד רבים אחרים, חיילים ואזרחים, נפצעו. נוסף על הקורבנות בגוף ובנפש, נגרמו לתושבי הצפון נזקים קשים. אלפי הטילים והרקטות שניחתו על ישובי הצפון שיבשו את אורחות החיים השגרתיים, אילצו מאות אלפי אזרחים לשהות במקלטים או לעזוב את ביתם למרכז הארץ, וגרמו נזקים עצומים לרכוש.
במהלך המלחמה נוצר בקרב הציבור הרחב הרושם כי רבים הליקויים בהתנהלות החזית והעורף. וכך מתוארים הדברים בעתירתה של התנועה למען איכות השלטון בישראל (להלן: העותרת 2): "...היורדים למקלטים, לקולות נפץ עזים, מצאו במקרים רבים דלת מקלט נעולה ורשויות ללא תשובות ופתרונות בעניין. משהצליחו להיכנס למקלט, מצאו כי אף רשות מהרשויות אינה דואגת להם, למשך שבועות ארוכים, אפילו למזון, או לכל ליווי מצד עובדים סוציאליים או פסיכולוגיים, נוכח חרדות המלחמה והתנאים המאוד קשים במקלטים. לא ניתן כל מענה בעניין הסדרי פיצוי לנזקים לרכוש, לעובדים או למעסיקים במשך שבועות ארוכים. חיילי המילואים, שלא אומנו ברמה מספקת, מצאו קיטבגים נטולים ציוד לחימה בסיסי... חיילים נלחמו לעיתים במשך שלושה-ארבעה ימי קיץ רצופים מבלי שיסופקו להם מים או מזון, וקיבלו פקודות מהוססות, שלא בהתאם לתוכניות אופרטיביות, ואשר הוחלפו ושונו שוב ושוב, בקצב אבסורדי... המחדל - במובן של העדר מעשה ממש - מצד הרשויות היה כה גורף, שמי שבסופו של דבר סיפקו את הצרכים של האזרחים במקלטים, של אלה שיצאו מאזור העימות ושל החיילים בחזית, היו אנשים פרטיים וארגונים מהמגזר השלישי" (סעיפים 2 ו-3 לעתירה). זאת ועוד. חלק ניכר מיעדי המלחמה, כך טוענות העותרות, כלל לא הושג: החיילים החטופים לא הוחזרו לבתיהם, איום הטילים לא הוסר מעל תושבי המדינה ואף יציאת ארגון החיזבאללה מאזור דרום לבנון לא בוצעה. לאור האמור, כך מציינות העותרות, גברו הקולות בקרב הציבור הקוראים להקמת ועדה לחקירת התנהלות הדרג המדיני והביטחוני במהלך המלחמה, על מנת שניתן יהיה להפיק את הלקחים הנדרשים, וליישמם בהקדם האפשרי.
זמן קצר לאחר הפסקת האש, הורה שר הביטחון, עמיר פרץ, על הקמת ועדת בירור, בראשות רב אלוף (במיל.) אמנון ליפקין שחק (להלן: ועדת שחק), לשם בחינת התנהלות צה"ל ומערכת הביטחון, הפקת לקחים ומתן המלצות. בהמשך לכך, הודיע ראש הממשלה ברבים ביום 28.8.06 כי בכוונתו להביא בפני הממשלה הצעה, לפיה בדיקת אירועי המלחמה תפוצל בין שלושה גורמים שונים: בדיקת התנהלות הדרג הצבאי תיעשה על ידי ועדת שחק, תוך כוונה להעניק לה סמכויות לפי חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955; בדיקת התנהלות הדרג המדיני תעשה על ידי ועדת בירור ציבורית בראשות מר נחום אדמוני, לשעבר ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; ואילו בדיקת כל הקשור בהתנהלות העורף תעשה על ידי מבקר המדינה, לבקשת הממשלה.
2. דא עקא, שתוכניתו זו של ראש הממשלה לא יצאה אל הפועל. במסגרת ההליכים להקמת ועדת הבירור בראשות מר אדמוני, נמתחה ביקורת, בין השאר על ידי חברי הועדה המיועדים, כנגד פיצול הבדיקה של התנהלות הדרג המדיני ושל הדרג הצבאי. כן התברר כי יקשה על הועדה לקיים בדיקה אפקטיבית, בהיותה משוללת סמכויות חוקיות אופרטיביות, דוגמת אלה הנתונות בידי ועדת חקירה ממלכתית. זאת ועוד. בבדיקה שערכה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, נמצא כי חלק מן המועמדים לכהן בוועדה בראשות מר אדמוני, מנועים מלכהן בה בשל קיומו של ניגוד עניינים אפשרי או מניעה אחרת. בנוסף, ביקש מבקר המדינה מהממשלה שלא לקבל החלטה בנוגע לבדיקה, שהוא כבר עורך ממילא.
בסופו של יום הגיע ראש הממשלה למסקנה, כי הדרך המיטבית לבדיקת אירועי המלחמה, הנה באמצעות הקמת ועדת בדיקה ממשלתית, בהתאם לסעיף 8א לחוק הממשלה, התשס"א-2001 (להלן: חוק הממשלה), שבראשה יעמוד שופט בדימוס ובה יכהנו כחברים נציגי ציבור בכירים מדיסציפלינות מקצועיות שונות, הקשורות לנושאי הבדיקה שתיערך. הצעה ברוח זו הובאה בפני הממשלה, וביום 17.09.06, לאחר דיון שקיימה, החליטה הממשלה - ברוב גדול של שרים (עשרים בעד, שניים נגד ונמנע אחד) - להטיל על ראש הממשלה ועל שר הביטחון להקים ועדת בדיקה ממשלתית לפי סעיף 8א לחוק הממשלה, לבדיקת התנהלות הדרג המדיני ומערכת הביטחון במלחמה. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי בראש ועדת הבדיקה יעמוד כבוד נשיא בית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו (בדימוס), השופט א' וינוגרד וכי חבריה הנוספים יהיו פרופסור רות גביזון, פרופסור יחזקאל דרור, והאלופים במילואים ד"ר חיים נדל ומנחם עינן (ועדת הבדיקה הממשלתית תכונה להלן: ועדת הבדיקה או ועדת וינוגרד).
כנגד החלטה זו מכוונות העתירות שלפנינו.
העתירות
3. בעתירות שלפנינו מבקשות העותרות - עמותת "אומץ" (אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי) (להלן: העותרת 1) והתנועה למען איכות השלטון בישראל, היא העותרת 2 - כי תוקם ועדת חקירה ממלכתית, על פי חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968 (להלן: חוק ועדות חקירה), לחקירת התנהלות הדרג המדיני והצבאי בתקופת המלחמה. בנוסף מבקשת העותרת 2 לבטל את החלטת הממשלה בדבר הקמת ועדת וינוגרד.
העותרת 1 מבקשת כי בית משפט זה יורה לראש הממשלה (להלן: המשיב 1) ולממשלת ישראל (להלן: המשיבה 2; שניהם ביחד: המשיבים) להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, שתחקור את המלחמה ותעמוד על הכשלים בניהולה, על מנת למנוע הישנותם של כשלים אלה בעתיד.
העותרת 1 טוענת לעניין זה כי המלחמה בצפון היא "עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית", במובן סעיף 1 לחוק ועדות חקירה, ולפיכך דרך המלך לחקירתה הינה באמצעות הקמת ועדת חקירה ממלכתית. ועדה כזו, כך נטען, הינה בלתי תלויה, חפה מכל שיקולים זרים, ונהנית מן הסמכויות המוקנות לה על פי חוק, המאפשרות לה להגיע לחקר האמת. רק ועדת חקירה ממלכתית, כך טוענת העותרת, תזכה לאמון הציבור, בשל היותה ועדה עצמאית הממונה על ידי נשיאת בית המשפט העליון, ובשל ההליכים המשפטיים על פיהם היא מתנהלת. עוד טוענת העותרת 1 כי כל ניסיון להקים ועדה אחרת לבדיקת נושא כה מהותי, לא יזכה לאמון הציבור ויתפרש כניסיון לטייח את הכשלים שנתגלו במלחמה. לבסוף טוענת העותרת 1 כי במדינת ישראל נוצר מנהג, לפיו שאלות הנוגעות למלחמה ולדרך התנהלותה מובאות לחקירת ועדת חקירה ממלכתית, דוגמת ועדת אגרנט, בעניין מלחמת יום הכיפורים, וועדת כהן, בעניין סברא ושתילה.
4. העותרת 2 מבקשת אף היא כי בית משפט זה יורה למשיבים לפעול בדרך המלך ולמנות ועדת חקירה ממלכתית. כעותרת 1 אף היא סבורה כי ועדה כזו היא הגוף המיועד על פי דין לבחינת אירועים בסדר גודל לאומי, הנוגעים לתפקוד רב מערכתי של כלל זרועות השלטון. בנוסף מבקשת העותרת 2 כי המשיבים יבטלו את החלטתם למנות את ועדת הבדיקה לחקר האירועים הנוגעים למלחמה בצפון. העותרת 2 טוענת כי מינוי ועדת בדיקה אינו עולה בקנה אחד עם לשון החוק ותכליתו, בשל מהות הסוגיה הנבדקת. סעיף 8א לחוק הממשלה, כך היא מציינת, קובע כי "מינה שר ועדה לבדיקת נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו...", ומלמד כי כלי זה של ועדת בדיקה נועד על פי דין לבירור עניינים מקומיים, מוגבלים בהיקפם, המצויים בסמכותו ובאחריותו של שר מסוים, ולא עניין בעל סדר גודל לאומי רב מערכתי כמלחמה. לעניין זה נסמכת העותרת 2 גם על הדברים שנאמרו על ידי חברי כנסת שונים, בדיוני מליאת הכנסת, בנוגע להחקת סעיף 8א לחוק הממשלה. עוד טוענת העותרת כי סיטואציה שבה הנחקר ממנה את הגוף החוקר, יוצרת מראית עין לפיה האובייקטיביות של החוקר מוטלת בספק, ופוגעת עמוקות באמון הציבור בהליך הבדיקה ובתוצריו. עצמאות ועדת החקירה הממלכתית, כך נטען, מובטחת, בין השאר, בכך שגורם נפרד ובלתי תלוי - נשיא בית המשפט העליון, הוא שממנה את חברי הגוף החוקר. ועדת הבדיקה, לעומת זאת, ממונה על ידי הגוף הנחקר - הממשלה, שתפקודה הוא שעומד בלב הביקורת. העותרת 2 מציינת, לעניין זה, כי נסיבות המקרה שלפנינו ממחישות עד כמה חשובה זהותו של הגוף הממנה את חברי הוועדה, למניעת פגיעה בעצמאותם וענייניות שיקול דעתם, שהרי כמחצית מחברי ועדת הבדיקה, שנבחרו על ידי ראש הממשלה, נפסלו בינתיים, בגין היותם מצויים בניגוד עניינים. עוד טוענת העותרת 2 כי המחוקק לא העמיד לרשות ועדת הבדיקה את כל הכלים העומדים לרשות ועדת החקירה הממלכתית, ולפיכך נמנעת ממנה האפשרות להגיע לחקר האמת. לבסוף, מבקשת העותרת 2 להורות למשיבים להרחיב את מנדט הגוף החוקר את המלחמה בצפון, כך שישתרע גם על בחינת תפקוד גופי השלטון בטיפול במצוקות העורף בעת המלחמה.
5. ביום 10.5.06, לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, ניתן על ידי בית משפט זה צו על תנאי, במסגרתו נדרשו המשיבים להשיב "מדוע לא תבטל הממשלה את החלטתה מיום 17.9.06 למנות ועדת בדיקה על פי סעיף 8א לחוק הממשלה... 'לבירור ההיערכות וההתנהלות של הדרג המדיני ומערכת הביטחון בנוגע למכלול ההיבטים של המערכה בצפון שהחלה ביום 12.7.06'". המשיבים נתבקשו להתייחס בתשובתם, בין היתר, לשני היבטים: "האחד - היקף סמכותה של ועדת בדיקה לפי חוק הממשלה לחקור נושא בעל משמעות לאומית כללית, המתפרש על תפקוד כלל זרועות השלטון וכוחות הביטחון, וזאת נוכח נוסחו ותכליתו של סעיף 8א לחוק הממשלה; השני - מידת תקינותו של הליך מינוי ועדת בדיקה בידי הממשלה, מקום שגורמים הנימנים על הממשלה ושלוחותיה נכללים הם עצמם בגדר הנושאים העומדים לבדיקת הועדה".
כן נתבקשו המשיבים 1 ו-2 להשיב "מדוע לא יפעלו... למינויה של ועדת חקירה ממלכתית בהתאם לסעיף 1 לחוק ועדות חקירה לחקר מכלול ההיבטים הנוגעים למערכה בצפון, לרבות הדרג המדיני והדרגים הביטחוניים, הצבאיים והאזרחיים הרלבנטיים". יוטעם, כי משלא נתבקשה, במסגרת הצו על-תנאי, תשובתה של המדינה ביחס לבדיקת מוכנות העורף על כל היבטיה, מעבר לבדיקה שעורך מבקר המדינה בעניין זה, אין עוד מקום להרחיב בדברים בסוגיה זו.
תשובת המדינה
6. המדינה סבורה כי דין העתירות להידחות. בתשובתה טוענת היא כי גדר התערבותו של בית משפט זה בהחלטה שלא להקים ועדת חקירה ממלכתית מצומצם ביותר, וכי ככלל, לא יורה בית המשפט לממשלה לבדוק ולחקור עניין מסוים דווקא בדרך של ועדת חקירה ממלכתית. הדברים נכונים במיוחד כשמדובר בהחלטה על אופן בדיקת ענייני מלחמה ושלום, בדיקה שאינה פוגעת בזכויות יסוד או בזכויות אדם. המדובר בעניינים פוליטיים-מדיניים, היורדים לשורש סמכותה החוקתית של הממשלה כ"רשות המבצעת" של המדינה, בהתאם להוראת סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה, וכמפקדת העליונה של צה"ל, בהתאם לסעיף 2(א) לחוק יסוד: הצבא. התנהלות הממשלה בעניינים כאלה, מוסיפה המדינה וטוענת, נתונה לביקורת הכנסת והאורגנים שלה וכן למשפט הציבור, ובית המשפט לא יתערב בה, מכוח עקרון הפרדת הרשויות.