סמכות ההשעייה של גזבר העירייה נתונה למועצת העירייה

השופט שמואל צור

1.         מי מוסמך להשעות את המשיבה מתפקידה כגזברית העיריה: האם סמכות זו נתונה לראש העיריה לפי סעיף 20 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) תשל"ח-1978 (להלן - חוק המשמעת) או שמא סמכות זו נתונה למועצת העיריה לפי סעיף 171 (ב) - (ד) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה). שאלה זו היא שעמדה לדיון בבית הדין האזורי בתל אביב והיא גם עומדת לדיון בפנינו.

הרקע העובדתי

2.         המשיבה הינה גזברית עיריית פתח תקווה (להלן - העיריה) מאז שנת 1998 והיא מועסקת בחוזה מיוחד. ביום 21.5.06 נעצרה המשיבה על ידי המשטרה בחשד לביצוע עבירות שונות, ובהן העברת כספי ציבור מקופת העיריה לעמותות ציבוריות ללא סמכות ובניגוד לחוק, קבלת דבר במרמה, זיוף, קבלת שוחד ושיבוש הליכי משפט. ביום 28.5.06 שוחררה המשיבה מן המעצר בתנאים מגבילים ונאסר עליה להיכנס לבניין העיריה לתקופה של 60 ימים.

3.         ביום 23.7.06 זימן ראש העיריה את המשיבה לשימוע לצורך קבלת החלטה על השעייתה מהעבודה. זימון זה נעשה לציון הפעלת הסמכות הנתונה לראש העיריה להשעות עובד עיריה לפי סעיף 20 לחוק המשמעת. המשיבה הודיעה לראש העיריה כי ההליך אותו הוא מתכוון לנקוט אינו חוקי ולכן אין בדעתה להתייצב לשימוע.

4.         במקביל, פנתה המשיבה לבית הדין האזורי בתל אביב בבקשה למתן צו המורה למשיב להמנע מלקיים את הליך השימוע. בית הדין נענה לבקשה והוציא צו מניעה זמני (מיום 25.7.06).

5.         בדיון מוקדם שהתקיים בבית הדין האזורי ביום 27.7.06, הסכימו הצדדים לפנות לבית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות, בעניין השעייתה של המשיבה, תוך שמירת כל טענותיהם. בדיון מיום 9.8.06 החליט בית הדין למשמעת כי אין לו סמכות להורות על השעיית עובד עיריה אלא רק להאריך השעיה עליה החליט ראש העיריה, זאת לפי סעיף 20(1)(א) לחוק המשמעת.

6.         על רקע זה חזר ראש העיריה על הודעתו כי בכוונתו להשעות את המשיבה לפי סעיף 20 לחוק המשמעת ושאלת סמכותו לעשות כן חזרה לדיון בבית הדין האזורי.

החלטת בית הדין האזורי

7.         בית הדין האזורי (השופטת ורדה סאמט; תיק בש"א 7646/06) בחן את טענות הצדדים ואת המסגרת הנורמטיבית והגיע למסקנה כי ראש העיריה אינו מוסמך להשעות את המשיבה מתפקידה כגזברית העיריה ולכן גם אין לו סמכות לזמנה לשימוע בפניו בעניין זה. בית הדין האזורי מצא כי הסמכות לפטר ולהשעות עובד בכיר של עיריה (יועץ משפטי, גזבר ומבקר) נתונה למליאת מועצת העיר, לפי סעיף 171 לפקודה ולא לראש העיריה לפי סעיף 20 לחוק המשמעת. בית הדין האזורי ציין כי סעיף 171 לפקודה קובע דין מיוחד לפיטוריהם והשעייתם של עובדי עיריה בכירים, בדומה לדין המיוחד החל על מינויים של עובדים אלה. בית הדין עמד על הסמכות הנתונה למועצה לפטר או להשעות עובדים בכירים לפי סעיף 171 לפקודה, בשונה מן הסמכות הכללית לפטר עובדים אחרים לפי סעיף 171א' לפקודה או להשעות עובדים אחרים לפי סעיף 20 לחוק המשמעת. בית הדין האזורי מצא שסמכות המועצה לפי סעיף 171 בדבר פיטוריהם והשעייתם של עובדים בכירים הן מיוחדות וגוברות על הדין החל על כלל עובדי העיריה.

בנוסף קבע בית הדין האזורי כי לאור מעמדה היחודי של המשיבה כמי שמופקדת על הניהול הפיננסי של העיריה ואמורה לפעול בצמידות לראש העיריה ולאור האשמות המיוחסות לה - קיים חשש שהשיקולים שיעמדו לנגד עיני ראש העיריה בבואו להחליט על השעייתה, לא יהיו ענייניים או בלתי תלויים.

הערעור

8.         על החלטת בית הדין האזורי הוגש ערעור לאחר קבלת רשות (בר"ע 623/06). בערעור חוזרים המערערים על עיקר טענותיהם בבית הדין האזורי ועומדים במיוחד על חומרת העבירות המיוחסות למשיבה ועל כך שאין זה ראוי שתמשיך בתפקידה, תנאי להפעלת סמכות ראש העיריה להשעותה לפי סעיף 20 לחוק המשמעת. לטענתם, פסיקת בית הדין האזורי מעוררת קושי מעשי הנובע מן הצורך הדחוף לנקוט צעד של השעיה ומן הקושי לזמן את מועצת העיריה לצורך קבלת החלטה ברוב מיוחס של שני שלישיים מחברי המועצה, להבדיל מרוב רגיל של המשתתפים. לטענתם, מנגנון שכזה פוגע בתכלית ההשעיה. לטענתם, קשרי העבודה של הגזבר אינם רק עם ראש העיריה אלא גם עם המועצה, עימה ועם ועדותיה הוא פועל בצמידות ושכרו אף נקבע על ידה. לטענתם, סעיף 20 לחוק המשמעת קובע הסדר מיוחד להשעייתו של עובד עיריה בידי ראש העיריה - והמשך ההשעיה בידי בית הדין למשמעת -  בעבירות חמורות עליהן הוגש כתב אישום, בעוד סעיף 171 לפקודה עוסק בהשעיה "רגילה" של עובד בכיר. לטענתם, תוצאת פסיקת בית הדין האזורי שוללת את סמכות הארכת ההשעיה הנתון לבית הדין למשמעת לפי סעיף 20 לחוק המשמעת. לטענתם, שגה בית הדין בקביעתו ששיקוליו של ראש העיר לא יהיו ענייניים או בלתי תלויים.

9.         המשיבה - כמו גם ההסתדרות הכללית המתייצבת בהליך - תומכת בפסיקת בית הדין האזורי. לטענתה, היחס בין סעיף 171 לפקודה לבין סעיף 20 לחוק המשמעת נעוץ בסוג העובדים בהם מדובר. לטענתה, סעיף 20 לחוק המשמעת עוסק בהשעיית כלל העובדים בעוד שסעיף 171 עוסק בפיטוריהם והשעייתם של עובדים בכירים מסוימים ונועד להקנות לעובדים אלה מעמד מיוחד ועצמאי. לטענתה, פעולות הגזבר שלובות לחלוטין בתפקודו של ראש העיריה, דבר המעמיד אותו במצב של ניגוד עניינים בבואו לשקול השעייתה. לטענתה, במציאות זו יש טעם "לפזר" את כח ההשעיה בין חברי המועצה ולא להקנותה בידי אדם אחד.

10.       בשל המחלוקת העקרונית שהוצבה בפנינו והעניין הציבורי הכרוך בה ובשל השפעת הפסיקה על דין ההשעיה בכל רחבי השלטון המקומי, מצאנו לנכון לבקש את היועץ המשפטי לממשלה להתייצב ולהשמיע את עמדתו.

מהודעה בכתב, מפורטת ומנומקת כראוי, שמסר לנו בא כוח היועץ המשפטי לממשלה עולה כי הוא תומך בפסיקת בית הדין האזורי. היועץ המשפטי לממשלה מציין כי סעיף 171 לפקודה יוצר דין מיוחד למספר מוגדר של עובדים בכירים בעיריה, בהם הגזבר, בשונה מן הדין הכללי החל על פיטוריהם של עובדי עיריה רגילים (סעיף 171א' לפקודה) או של השעייתם של עובדים אלה (סעיף 20 לחוק המשמעת). לטענתו, מדובר בהסדר שנועד להגן על עובדי העיריה הבכירים המופקדים על שמירת אינטרס הציבור ועל המינהל התקין וליצור איזונים ראויים בין כוחו של ראש הרשות לכוחה של המועצה. לטענתו, תיקון מס' 4 לחוק המשמעת נועד לצמצם את סמכותו של ראש העיריה בהשוואה למצב שהיה קודם לכן והוא לא נועד לפגוע בהבחנה הקיימת בין סמכות ההשעיה של עובדים בכירים לבין זו הנוגעת לעובדים רגילים.

דיון והכרעה

11.       לאחר שנתנו דעתנו לטענות הצדדים, מוצאים אנו כי צדק בית הדין האזורי בפסיקתו וכי דין הערעור להדחות. אנו מאמצים את הנמקותיו של בית הדין האזורי ונוסיף עליהם מעט משלנו.

12.       עובדי הרשויות המקומיות - ובהם עובדי העיריות - הם עובדי ציבור. בתור שכאלה, חלים על עובדי העיריה דיני משמעת מיוחדים המקנים סמכויות מינהליות לראש הרשות ושיפוטיות ולבית הדין למשמעת. סמכויות אלה מעוגנות בהוראות חוק הרשויות המקומיות (משמעת) תשל"א - 1978 (וכפי שהוא כונה על ידינו - חוק המשמעת).