עירייה חויבה לאפשר עיון בפרוטוקולי ישיבות פנימיות העוסקים באופן חלוקת הארנונה

השופטת ע' ארבל:

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב - יפו (כב' השופטת ד' פלפל) שדחה עתירה מנהלית שהגיש המערער.

1.        על פי העובדות העולות מפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, המערער החל לבדוק את אופן חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר הרצליה בעקבות העלאת חיובו בארנונה בשנת 1999. הוא העביר למשיבה 1, ראש עירית הרצליה (להלן: ראש העיריה), ולחברי מועצת העיריה נייר עמדה בנושא חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר וטען להעדפתם של תושבי שכונות היוקרה בעיר. במחצית שנת 2000 הודיעה ראש העיריה למערער כי הקימה ועדה לבדיקת חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר הרצליה (להלן: הוועדה), והביעה תקווה שעבודת הוועדה תסתיים בתוך שלושה חודשים. בחודש אוגוסט 2001 פנה המערער אל המשיבה 2, הממונה על המידע בעירית הרצליה, וביקש לעיין ולצלם במידת הצורך את המידע שהיה בפני הוועדה. מידע זה כלל את הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה, את החומר שהיה בפני הוועדה ממקורות שונים ואת סיכום עבודת הוועדה והמלצותיה. המערער נענה כי הוועדה הפסיקה לפעול לאחר שהתכנסה שלוש פעמים, האחרונה שבהן בחודש ספטמבר 2000.

           שתי פניות נוספות של המערער נענו בראשית שנת 2002 על ידי המשיבה 2, אשר מסרה לו כי המשיבה 3, עירית הרצליה (להלן: העיריה) טוענת לחיסיון המידע על פי סעיף 9(ב)(2) וסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 (להלן: החוק או חוק חופש המידע). חודשים מספר לאחר מכן פנה המערער אל המשיבים פעם נוספת וביקש לדעת, בהתחשב בהסתמכותה של העיריה על סעיף 9(ב)(2) לחוק, האם שלב עיצוב המדיניות בנושא עודנו נמשך ומתי הוא צפוי להסתיים, אולם עד להגשת העתירה, חרף תזכורות שנשלחו, לא נענתה פנייתו.

ההליך בבית המשפט המחוזי

2.        נוכח סירובה של העיריה למסור לו את המידע, הגיש המערער עתירה על פי סעיף 17(א) לחוק. בדיון בפני בית המשפט קמא הבהיר המערער כי אם יש במידע המבוקש פרטים שמסירתם לידיו עלולה להוות פגיעה בצנעת הפרט, הוא אינו מבקש לקבל פרטים אלה וכן הוא נכון לקבל את המידע ללא המלצות הוועדה וללא ייחוס הדברים הכתובים בפרוטוקולים לדובריהם.

           בית המשפט לעניינים מנהליים דחה את טענת השיהוי שהעלו המשיבות בקבעו כי העתירה הוגשה לאחר שהמערער ניסה לשכנע את המשיבות בכל דרך אפשרית למסור לידיו את המידע המבוקש, על אף שאין מקום לכך שעותר ישכנע רשות ציבורית למסור לו מידע לאחר שנענה על ידה בשלילה. יחד עם זאת סבר כי בנסיבות מדובר בשיהוי סביר.

           בשאלה האם המידע המבוקש הינו בגדר דיון פנימי חסוי טענו המשיבות בבית המשפט לעניינים מנהליים כי הוועדה הוקמה לצורך בדיקת צו הארנונה הקיים, ובין היתר היתה אמורה לגבש המלצות לרפורמה, במידה שהדבר נדרש. משהוברר כי אין כל ודאות כי הרפורמה המוצעת תאושר, הפסיקה ראש העיריה את עבודת הוועדה, לאחר שזו התכנסה שלוש פעמים ובטרם הספיקה לגבש מסקנות והמלצות סופיות. המשיבות הוסיפו כי בידי העיריה מידע משני סוגים: האחד - חומר הנוגע לחיובי ארנונה שונים אותו יכול המערער להשיג מרשויות מקומיות אחרות. השני - מידע המצוי בפרוטוקולי הוועדה, אשר לטענת המשיבות אין העיריה מחויבת בגילויו.

           בית המשפט לעניינים מנהליים קבע, כי לא הוצג בפניו כתב מינוי לוועדה ואין זה ברור מהו היקף סמכויותיה, דבר המקשה על קביעת אופייה המדויק. עם זאת, קבע, בנושא בו עסקה הוועדה יש עניין מובהק לציבור. הוועדה לא סיימה את דיוניה וספק רב אם קיבלה המלצות אופרטיביות ועל כן סבר בית המשפט כי מדובר בשלב היולי בו אין לגלות את פרטי החלפות המידע והפרוטוקולים של הוועדה, בין היתר נוכח האינטרס לאפשר התכנסות ועדות שבמהלך דיוניהן הפנימיים יוכלו המתדיינים לקיים דיאלוג פנימי ללא חשש. עוד נקבע, כי דיוני הוועדה היו דיונים פנימיים לצורך גיבוש מדיניות, אשר נקטעו באיבם. בנסיבות אלה הגיע בית המשפט למסקנה כי השימוש שעשתה העיריה בטענה לחיסיון הינו שימוש נכון ולגיטימי, וכי איזון האינטרסים בעניין נוטה בבירור לטובת העיריה.

טענות המערער

3.        המערער סבור כי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מצמצם באופן משמעותי את זכות הציבור למידע ומשמיע כי סירובה של רשות ציבורית למסור מידע בטענה של חיסיון על מידע פנים גוברת כמעט בכל מקרה על זכות הציבור לקבל את המידע. לדבריו, בית המשפט קמא לא נדרש כלל לטענתו כי אין מדובר בדיונים פנימיים, המתבססת על הנימוקים הבאים: מדובר בוועדה עירונית בה מכהנים נבחרי ציבור החייבים בדיווח לציבור אלא אם כן קיימים טעמים כבדי משקל לחיסיון הדיונים; הוועדה הוקמה לצורך דיון בנושא בעל חשיבות רבה לתושבי העיר ועל כן ראוי שלא תיחשב כפורום עליו חל החיסיון על מידע פנימי. המערער טוען בהקשר זה כי הוועדה הוקמה בעקבות פנייתו; מאחר שהוועדה לא הוסמכה לקבל החלטות, היא אינה עונה על דרישת סעיף 9(ב)(4) לחוק. המערער טוען כי בהיעדר כתב מינוי כל תפקידה של הוועדה היה לאסוף ולנתח מידע  על מנת להביאו לדיון בפני העירייה והציבור בטרם גיבוש הצעה בנושא.

           יתר על כן, טוען המערער, גם אם מדובר במידע עליו חלים כללי החיסיון הנטענים, יש להגביל את תחולת החיסיון נוכח הזמן שחלף מבלי שהנושא קודם. לטענתו, הפירוש שניתן לזכות לחיסיון מרחיב וגורף ומאפשר לרשות לטעון בכל עניין כי מדובר בנושא הנמצא בשלב עיצוב המדיניות. הוא סבור גם כי המשיבות לא עמדו בנטל להוכיח כי ייגרם להן נזק ממשי כתוצאה ממסירת המידע וכי היה על בית המשפט לעיין במידע שבידי הרשות.

           טענה נוספת בפי המערער היא כי בית המשפט לעניינים מנהליים התעלם מסעיף 11 לחוק המאפשר מסירת מידע חלקי, בעיקר בשים לב להסכמתו לקבל רק חלק מהמידע. אי נכונותה של העיריה לפעול בהתאם לסעיף זה מעיד לטעמו על כך שהחלטתה לוקה בחוסר מידתיות ונעדר איזון בין האינטרס הציבורי לבין האפשרות של פגיעה בפעולת הרשות.

טענות המשיבות

4.        המשיבות טוענות כי לא קמה עילה להתערבות בית משפט זה בפסק דינו של בית המשפט קמא, מאחר שאין פסק הדין נגוע באי חוקיות או באי סבירות של ממש. הן מבהירות כי המשיבות 1 ו- 3 ביקשו לבחון אפשרות לביצוע שינויים בצווי הארנונה ופנו לשם כך לשרים המוסמכים בבקשה לאשר שינויים נקודתיים בשיעורי הארנונה, אולם לטענתן, חלק גדול משינויים אלה לא אושר. יחד עם זאת, נודע לעיריה כי במשרד הפנים התגבשה לפני מספר שנים המלצה לאפשר למספר מצומצם של רשויות מקומיות לערוך שינויים מסוימים בצווי הארנונה. מתוך תקווה שההמלצה תיושם בקרוב, החליטה ראש העיריה להקים בשנת 2000 ועדת בדיקה לצו הארנונה הקיים, שתגבש בין היתר המלצות לרפורמה בצו, במידה וזו תידרש. המלצות הוועדה היו אחד הגורמים שעל בסיסם היתה אמורה ראש העיריה לשקול עמדתה בנושא ולהביא המלצותיה בפני מועצת העיר. דא עקא, ההמלצה האמורה לא אומצה על ידי משרד הפנים ולאור חוסר הודאות האם יבוצע מהלך זה, הורתה ראש העיריה להפסיק את עבודת הוועדה לאחר שזו קיימה שלוש פגישות בלבד ומבלי שהספיקה לגבש מסקנות והמלצות סופיות. לדבריהן, מדובר בוועדת בדיקה חסרת מעמד משפטי.

           המשיבות סבורות כי המקרה דנן נכנס בגדר המקרים החריגים המצדיקים את אי מסירת המידע בהתאם לסעיף 9(ב)(2) ולסעיף 9(ב)(4) לחוק. לדבריהן, את סוג המידע הראשון שבידי העיריה - מידע אודות חיובי ארנונה על פי הצווים של רשויות מקומיות אחרות, יכול המערער להשיג באופן עצמאי מאותן רשויות מקומיות. לעומת זאת, סוג המידע השני - רעיונות, הצעות ודעות של חברי הוועדה - הוא כזה שאין הרשות חבה בגילויו, הן כיוון שמדובר בדיונים פנימיים, הן כיוון שמדובר בשלב מקדמי של עיצוב מדיניות. המשיבות סבורות כי גילוי מידע משלבים כה מוקדמים של הדיון עשוי להביא להרתעת משתתפי דיונים דומים בעתיד מלהביע עמדתם ולחשיפתם ללחצים. הן עומדות על כך שהמידע שבידיהן הוא חלקי בלבד וגורסות, כי כל עוד ראש העירייה לא גיבשה החלטה להמליץ על הכנסת שינויים בצו בפני מועצת העירייה ובטרם זו האחרונה נדרשה לנושא, הרי שאיזון ראוי בין האינטרסים מחייב שמירה על חיסיון המידע המבוקש. כן הן מוסיפות, כי כיוון שמדובר במדיניות שלא יצאה לפועל ולא גובשה כדי המלצה סופית, אין במידע המבוקש כדי לקדם את מטרתו המוצהרת של המערער לשתף את התושבים בעיצוב המדיניות בנושא. לשיטתן, סעיפים 9(ב)(2) ו- 9(ב)(4) לחוק אינם מחייבים הוכחת הנזק העלול להיגרם מחשיפת המידע כתנאי לסירוב למסרו.

           המשיבות מציינות, כי אף שהן מכירות בזכותו של המערער להשמיע טענותיו בפני העיריה בטרם גיבוש הכרעה סופית בנושא, אין הוא זכאי להיות שותף לכל הליך קבלת ההחלטות ובפרט לא להליך לפני ועדת הבדיקה, אלא עליו להשמיע עמדתו בנושא בדרכים המקובלות בנוגע לשינוי צו הארנונה וחלוקת הנטל בין התושבים. המשיבות הצעת המערער למסור לו את הפרוטוקולים מדיוני הוועדה ללא זיהוי הדוברים אף היא אינה מקובלת עליהן, מאחר שלטענתן חשיפת הדעות שהועלו בוועדה עלולות לגרום לה נזק בעתיד ולשמש נגדה

           המשיבות סבורות גם כי דין הערעור להידחות מאחר שהעתירה הוגשה באיחור רב, ומכל מקום בחלוף המועד הקבוע בסעיף 17(א) לחוק. זאת, מאחר שהעתירה הוגשה למעלה מחמישה חודשים לאחר שנדחתה בקשת המערער לקבל את המידע.

5.        המערער משיב לטענות אלה בציינו, כי הרקע שמסרו המשיבות בהתייחס להחלטה על הקמת ועדת הבדיקה כולל עובדות שהיה עליהן לאמתן בתצהירים ואין מקום להבאתן בערעור. כן הוא טוען כי אין החוק מגביל תחולתו אך למידע מדיוני ועדה שנתמנתה על פי דין וכי אין יסוד לטענה כאילו חלוף הזמן פוטר את הרשות ממסירת המידע, וחוזר על טענות נוספות שהעלה בכתב הערעור.