השופט י' עדיאל:
1. עניינה של בקשת רשות ערעור זו, שבה החלטנו לדון כבערעור, הינו במועד התגבשותה של הזכות לפיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית אשר אוסרת באופן זמני, על שימוש במקרקעין (להלן - תכנית מקפיאה). נפקותה של שאלה זו בענייננו נוגעת למועד תחילת מרוץ ההתיישנות להגשת התביעה לפיצוי, וליתר דיוק: האם מרוץ ההתיישנות להגשת תביעת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין על-ידי תכנית מקפיאה יחל עם כניסתה לתוקף של התכנית המקפיאה, או, במקום שבו ההקפאה הופשרה והאיסור על השימוש מקרקעין בוטל בתכנית מאוחרת, עם כניסתה לתוקף של התכנית שהפשירה את ההקפאה (להלן - תכנית המשחררת).
רקע עובדתי
2. המשיבים הנם בעלים של מספר חלקות מקרקעין הנמצאות בנתניה. ביום 7.11.1982 פורסם ברשומות (י.פ. 2864) דבר אישורה של תכנית נת/28/307 החלה על מקרקעי המשיבים, כמו גם על חלקות רבות אחרות. מטרת התכנית, כפי שנקבע בתקנון התכנית, היא לקבוע אזורים וייעודיהם, סגירת דרכים קיימות, הצרתן או הרחבתן, וכן לקבוע אזורים לגביהם יוכנו תכניות חלוקה מחדש (פרצלציה). המקרקעין נשוא הערעור (להלן - המקרקעין) נמצאים כולם באזורים המיועדים על-פי התכנית לאיחוד וחלוקה מחדש. באזורים אלה, נקבע בתכנית, "תערכנה תכניות תכנון מחדש וחלוקה מחדש" וזאת לא יאוחר מחודש מאי 1984. בינתיים, נקבע בתכנית, "עד גמר ההליכים תהיה הוצאת היתרי בניה אסורה" (תכנית נת/28/307 תכונה להלן - התכנית המקפיאה).
ערב אישור התכנית המקפיאה, חלקות המקרקעין של המשיבים היו זמינות לבניה, וכל שהיה על המשיבים לעשות כדי לממשן, היה להגיש בקשות למתן היתרי בניה. על רקע זה, בעקבות אישור התכנית המקפיאה ו"הקפאת" זכויות הבניה במקרקעין, הגישו חלק מהמשיבים תביעה לתשלום פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. הועדה המקומית החליטה לדחות את התביעה, והחלטתה אושרה על-ידי הועדה המחוזית. התביעה נדחתה מהטעם, שהתכנית המקפיאה נעדרת "הוראה מפורשת המפחיתה הזכויות, וככל שהדרישה לתכנון מחדש מסבה פגיעה כלשהיא, נראה לוועדה כי אין זו פגיעה העוברת את תחום הסביר ובנסיבות העניין, אין זה מן הצדק לשלם לתובע פיצוי, כהוראת סעיף 200 לחוק התכנון והבניה".
ביום 21.11.1996, 14 שנים לאחר אישורה של התכנית המקפיאה, פורסם ברשומות (י.פ. 4458) דבר אישורה של תכנית נת/307/28/ג/3, אשר כללה הוראות איחוד וחלוקה מחדש לגבי המקרקעין. לפי תכנית זו הוקצו למשיבים בתחום המקרקעין זכויות בניה הניתנות למימוש ובכך הגיעה לקיצה ההקפאה ארוכת השנים (תכנית זו תכונה להלן - התכנית המשחררת).
3. בחודש נובמבר 1999 הגישו המשיבים לוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה (להלן - הוועדה המקומית או המערערת) חמש תביעות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק.
אחד מרכיבי הפגיעה הנטענת בכל אחד מהתביעות היה "הקפאת הבנייה בחלקה ודחייה של כ-18 שנים או לחילופין 14 שנים עד לאישור התכנית נת/28/307/ג/3". המשיבים טענו בתביעתם, כי התכנית המקפיאה ייעדה את המקרקעין לאיחוד וחלוקה מחדש, הוראה שלא אפשרה בנייה במקרקעין ויצרה אי וודאות לגבי עתיד הזכויות במקרקעין עד לאישורה של התכנית המשחררת. לטענת המשיבים, אף שמדובר במניעה זמנית, הקפאה זו ומניעת האפשרות לבנות על המקרקעין, גרמה לנזקים אותם הם תבעו מהוועדה המקומית. המשיבים העלו בתביעתם טענות נוספות לפגיעה במקרקעין עקב התכנית, אך אלה אינן עומדות לדיון בהליך זה.
שמאי מקרקעין אשר בחן את התביעות מטעם המערערת קבע, באשר לרכיב "נזקי הקפאה והדחייה", כי "הקפאת בניה לצורך תכנון חדש אינה פגיעה בשווי המקרקעין על-פי סעיף 197 לחוק". ביום 2.10.2000 החליטה הועדה המקומית לדחות את התביעות. על החלטה זו ערערו המשיבים לפני ועדת הערר של מחוז המרכז. במהלך הדיון בערר הגיעו הצדדים להסכמה כי העררים מעלים שאלה משפטית אשר תידון ותוכרע תחילה והיא: "האם עומדת לעוררים - בעלי המקרקעין (הם המשיבים בערעור זה), הזכות לתבוע פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק, לאור אישורה של התכנית החדשה [המשחררת], עקב 'הקפאת הזכויות' שמקורה בתכנית קודמת ('התכנית המקפיאה'), אשר אושרה 17 שנים קודם לכן...". הוסכם על הצדדים כי השאלות השמאיות הכרוכות בעררים תידונה בנפרד.
ביום 15.4.2002 החליטה ועדת הערר לקבל את הערעור, להכיר בזכותם של המשיבים לתבוע פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק בגין הפגיעה במקרקעין עקב הקפאת הבניה, ולדחות את טענת ההתיישנות שהעלתה בפניה המערערת. ועדת הערר קבעה, כי בעת אישורה של התכנית המקפיאה, המצב התכנוני הסופי לא היה ברור, לא ניתן היה לדעת אם התכנית המקפיאה פוגעת אם לאו, ויתכן שהיא הייתה אף שלב מקדים לתכנית משביחה, במובן זה שבסיום ההליך התכנוני היה עולה ערכם של המקרקעין. לפיכך, באותה העת לא היה מקום לדרוש מבעלי הזכויות להגיש תביעה והם היו רשאים להניח כי רשויות התכנון יפעלו באופן סביר ויאשרו את התכנית החדשה בתוך זמן סביר. כל פרשנות אחרת, קבעה ועדת הערר, תכניס את האזרח למלכוד. שהרי אם יתבע מכוח התכנית המקפיאה, תידחה תביעתו מאחר שטרם חלף הזמן לאישור התכנית המשחררת, ואם לא יגיש תביעה, יטענו כנגדו כי אינו זכאי לתבוע מחמת התיישנות תביעתו. במצב דברים זה, קבעה ועדת הערר:
"לדעתנו ניתן לראות בשתי התכניות כ'תכנית' אחת באופן רעיוני ומושגי לצורך סעיף 197 לחוק, אשר מגולמות בה פגיעה של ירידת ערך והקפאה גם יחד. הכלל הוא לדעתנו, כי כאשר תכנית המקפיאה זכויות בנייה והיתרים היא תכנית מסגרת ומבוא לתכנון מפורט שיבוא בהמשכה, ובעת שהיא מאושרת לא ניתן באופן מובהק לדעת אם גורמת היא לירידת ערך אם לאו ו/או לכמת את נזקה, כל עוד לא אושרה התכנית הקונקרטית, הרי שניתן לראות תכניות אלה כמהלך תכנוני אחד או כתכנית אחת אשר הושלמה סופית בעת אישור התכנית המפורטת, ממנה יש למנות את תקופת ההתיישנות. ניתן לראות בשתי התכניות כאחת הן לעניין השפעתן על ירידת/עליית ערך המקרקעין והן לעניין הנזק שנגרם מהקפאת הזכויות ככל שזו עולה על הסביר" (עמ' 7 להחלטה).
על רקע קביעה זו, לפיה יש למנות את תקופת ההתיישנות החל ממועד אישורה של התכנית המשחררת, נדחתה טענת ההתיישנות שהעלתה המערערת נגד רכיב התביעה הקשור להקפאת זכויות הבנייה. עם זאת נקבע, כי תקופת ההקפאה תחושב מחודש מאי 1984, הוא המועד (המאוחר ביותר) שנקבע בתכנית המקפיאה להכנת התכנית לאיחוד וחלוקה.
המערערת ערערה על ההחלטה בפני בית המשפט לעניינים מינהליים.
החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים
4. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את הערעור ואישר את החלטתה של ועדת הערר. בפסק הדין נקבע, כי הקפאת זכויות הבנייה הינה פועל יוצא של התכנית המקפיאה, שהיא המקור לאיסור הבנייה על המקרקעין והיא שמנעה מהמשיבים לנצל את המקרקעין שברשותם. על-כן, התכנית המקפיאה הנה בגדר "תכנית פוגעת", כהגדרתה בסעיף 197 לחוק.
אשר למועד התגבשותה של הזכות לפיצוי בגין נזקי התכנית המקפיאה, נקבע כי נסיבותיו המיוחדות של המקרה מצדיקות את שילובה של התכנית המקפיאה בתכנית המפשירה, באופן ששתי התוכניות ייראו כחלק ממהלך תכנוני אחד, שכן:
"הן התכנית המקפיאה והן התכנית החדשה נוצרו על מנת להשיג יעד תכנוני זהה, כאשר הלכה למעשה היוותה התכנית המקפיאה שלב ראשוני לקראת הכנתה של התכנית החדשה. מטרתה של הוראת הקפאת הזכויות בתכנית הייתה לשמר את המצב בשטח עד להחלתה של תכנית מפורטת לאיחוד ולחלוקה מחדש, היא התכנית החדשה שהוכנה לבסוף לאחר 18 שנה. אשר על כן, כל הבחנה בין התכניות תהווה הבחנה מלאכותית המתעלמת מן המחשבה תחילה שליוותה את הוצאתן של שתי התכניות ומהחוט המקשר ביניהן. היוצא מכך הנו, כי תכנית ההקפאה הייתה רק חוליה אחת בהליך התכנוני שהסתיים עם אישורה של התכנית החדשה ובהתאם לכך התגבשה זכותם של המשיבים לתבוע נזקי אותו הליך תכנוני רק במועד זה" (עמ' 11 לפסק הדין).
התעלמות מתקופת ההקפאה הארוכה במסגרת התכנית המשחררת, קבע בית המשפט קמא, תיצור מצב בלתי סביר אשר יכניס את האזרח הנפגע למלכודת. אם יתבע פיצויים בשל התכנית המקפיאה, תביעתו תידחה כי טרם חלף הזמן לאישור התכנית השנייה, ומשום שבשלב זה הוא אינו יכול להוכיח נזק ממשי. שהרי תמונת המצב, הנזקים שנגרמו והשינויים שחלו במצב המקרקעין שבבעלות המשיבים באו לידי ביטוי סופי ומגובש רק עם אישורה של התכנית המפורטת ששמה קץ לשנות ההקפאה הארכות. אם לא יגיש תביעה וימתין לאישור התכנית החדשה (המשחררת), יטענו כנגדו כי תביעתו התיישנה. פרשנות כזו, נקבע בפסק הדין, תפגע בזכותם הקניינית של המשיבים על חלקותיהם והיא נוגדת את ההיגיון והשכל הישר.
לפיכך, נקבע בפסק הדין, מועד תחילת מרוץ ההתיישנות של התביעה בגין נזקי הקפאת הזכויות במקרקעין חל במועד כניסתה לתוקף של התכנית המשחררת, ומכאן, שהתביעה בגין נזקי ההקפאה טרם התיישנה.