השופט י' עדיאל:
1. נגד העותר התנהלה חקירה פלילית, אשר לא הניבה כתב אישום ובסופה התיק נסגר מחוסר ראיות. העותר מבקש לעיין בחומר החקירה שנאסף נגדו על מנת שיוכל לבקש לשנות את עילת הסגירה של התיק וכן על מנת שיוכל לפתוח בהליכים משפטיים כנגד המתלונן ולעשות שימוש בחומר זה בהליכים משפטיים אחרים שהוא כבר מנהל. האם המשיבים חייבים לחשוף בפניו של העותר את חומר החקירה שהצטבר בידם? זאת השאלה שעתירה זאת מעלה בפנינו.
רקע עובדתי
2. מר פריד, העותר לפנינו (להלן - העותר), עומד בראש עמותת "במות" (להלן -במות או העמותה), אשר עוסקת בתחום החינוך. נגד העותר התנהלה חקירה פלילית בחשד כי השתמש בכספי התמיכות שהקצתה המדינה לעמותה למטרותיו הפרטיות, כדי לשכור חוקרים פרטיים ולעקוב אחר בכירי משרד החינוך. תיק החקירה הועבר מהמשטרה לפרקליטות עם המלצה לסוגרו, אך הוחזר למשטרה להשלמת חקירה וחוזר חלילה. הליכי החקירה בעניינו של העותר ובחינת הראיות על-ידי הפרקליטות נמשכו כארבע שנים, עד אשר החליטה פרקליטות מחוז ירושלים לסגור את התיק מחוסר ראיות. העותר פנה לפרקליטות המחוז וביקש לעיין בתיק הסגור. הפרקליטות דחתה את בקשתו. העורר חזר וביקש לעיין בתיק, אך נדחה שוב, בטענה כי זכות העיון קמה אך כאשר מוגש כתב האישום ובהיעדר אישום אין זכות עיון. העותר לא אמר נואש ופנה ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה שיתאפשר לו לעיין בתיק החקירה נגדו. גם בקשה זאת נדחתה, בטענה כי בעניינו של העותר השמירה על יכולת פעולתה של המשטרה ועל תפקודה התקין, כמו גם הבטחת אמון הציבור במשטרה והחשש מפני שימוש בלתי ראוי בחומר החקירה שייחשף גוברים על עניינו של העותר בעיון בחומר החקירה. תשובה זאת התבססה על הנחיות שהוצאו על-ידי פרקליטת המדינה (להלן - הנחיות פרקליטת המדינה או ההנחיות) בעניין גילוי חומר חקירה שלא במסגרת סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982 (להלן - חוק סדר הדין הפלילי). בחלק הנוגע לענייננו, קובעות ההנחיות, בסעיף ג(ב), כדלקמן:
"
(ב) בקשה לעיון המוגשת על-ידי חשוד, לאחר שהתקבלה החלטה לסגור את התיק מבלי שהוגש נגדו כתב אישום.
7. בכל בקשה שכזו על החשוד להצביע תחילה על עניין לגיטימי שבגינו הוא מבקש לעיין בתיק. כך למשל, לחשוד המבקש לערור על הסיבה שבגינה נגנז התיק, יש לכאורה עניין לגיטימי בעיון. יחד עם זאת, אין די באינטרס הלגיטימי לבדו כדי לאפשר את העיון.
8. על הרשות לבחון מהי מידת החשש שהרשאת העיון תוביל לפגיעה בחקירה אחרת של המשטרה; לפגיעה בחקירה עתידית הקשורה לאותו תיק; לפגיעה באפשרות לחידוש החקירה באותו תיק; וכן לפגיעה בתפקודה הכללי של המשטרה, בשל חשיפת דרכי עבודתה, ובשל החשש שיהיה בכך כדי להרתיע אנשים מלשתף פעולה עם המשטרה בעתיד. כמו כן, יש לקחת בחשבון את האפשרות לפגיעה בפרטיותם של המעורבים בחקירה, וכן את החשש שהחשוד ינצל את העיון כדי לברר מי העיד נגדו במטרה להתנקם בו בעתיד.
9. ככלל, עקב מכלול השיקולים האמור, רצוי להימנע מלאפשר לחשוד לעיין בתיק החקירה הסגור. זאת, למעט במקרים שהסכנות דלעיל אינן קיימות או כשקיימת עילה כבדת משקל למתן ההיתר, כעולה מנסיבות הענין. על איזון האינטרסים הנדרש ראו בג"ץ 64/91 חילף נ' משטרת ישראל (פ"ד מז(5) 653)".
במסגרת סיכום ההנחיות מציינת פרקליטת המדינה:
"3. במסגרת הפעלת שיקול הדעת, על הרשות לאזן בין זכותו של אדם לעיין בחומר חקירה הנוגע לעניינו וזכותו למצות את הזכויות הקיימות לו בדין (כמו לדוגמא להגיש ערר או להגיש תביעה אזרחית), לבין אינטרסים ציבוריים ופרטיים העלולים להיפגע כתוצאה מהרשאת העיון. כגון, האינטרס הציבורי שבשמירת אמון הציבור בכך שחומר הנמסר למשטרה לא יגיע לעיון הציבור הרחב, דבר שיבטיח את נכונותו של הציבור לשתף עם המשטרה פעולה בעתיד; האינטרס הציבורי שבהגנה על שיטות ודרכי העבודה של המשטרה והתביעה; האינטרס הציבורי שלא לפגוע בניהול חקירה ספציפית; והאינטרס שבהגנה על פרטיותם של מי שהיו מעורבים בחקירה המשטרתית" (סעיף ו3).
לעתירתו של מר פריד הצטרפה האגודה לזכויות האזרח, אשר התייחסה בעתירתה לזכות העיון בתיק חקירה שנסגר ככלל, ולאו דווקא בהיבטים הנוגעים לעניינו של מר פריד.
טענות הצדדים
3. בא-כוח העותרים ממקד טיעוניו בשני מישורים. האחד כללי והוא נוגע לסבירות הנחיות פרקליטת המדינה. האחר ספציפי, אשר מתייחס להחלטה בעניינו של העותר על יסוד ההנחיות הללו.
במישור הכללי בא-כוח העותר טוען כי ההנחיות מעניקות משקל יתר לעניינה של המדינה לחסות את חומר החקירה בתיקים סגורים ולבה של הפרקליטות גס בעניינו של חשוד שהתיק נגדו נסגר. לשיטתם של העותרים, זכות העיון הנה זכות יסוד המהווה חלק מכללי הצדק הטבעי, אך מעמדה הרם של זכות זו לא בא לידי ביטוי בהנחיות. יתר על כן, לנימוקי סגירת התיק יש השלכות על החשוד, שכן תיקים סגורים, למעט תיקים שנסגרו מחוסר אשמה, מופיעים במרשם המשטרתי הפנימי ומספר גופים המנויים בתוספת השלישית לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, תשמ"א-1981, רשאים לעיין בו. לטענת בא-כוח העותרים הנחיות פרקליטת המדינה אינן מעניקות משקל מספיק לאינטרס המיוחד של החשוד להגן על שמו הטוב ולשנות את סיבת סגירת התיק נגדו.
לחלופין טוען מר פריד, כי פרקליטות המחוז והיועץ המשפטי לממשלה פעלו בעניינו בניגוד להנחיות. ההחלטה של פרקליטות המחוז נומקה בצורה לקונית, לאמור "פנייתך אינה מגלה כל טעם המצדיק היענות לבקשתך". ניכר, כך טוען העותר, כי ההנחיות לא היו לנגד עיניו של מי שהשיב לעותר ולא היוו בסיס לתשובה. לעומת זאת, נציגו של היועץ המשפטי לממשלה לא שקל בצורה נכונה את עניינו של העותר בעיון בחומר. לעותר אינטרס לגיטימי לעיין בחומר שנצבר נגדו כדי לפנות לפרקליטות המחוז ולבקש לשנות את העילה לסגירת התיק. כמו כן, העותר מבקש לעשות שימוש בחומר שבתיק החקירה להגשת תביעה אזרחית נגד מי שהעליל עליו, לשיטתו, וכן לעשות בו שימוש לצורך תביעות לשון הרע שהגיש בקשר לאותה פרשה. לטענת העותר, גישתו של היועץ המשפטי, אשר שוללת את השימוש בחומר החקירה לצורך הגשת תביעות משפטיות נגד העדים, אף פוגעת בזכות הגישה לערכאות.
4. בא-כוח המדינה טוען, לעומת זאת, כי הנחיות הפרקליטות הנן סבירות ומאוזנות. גילוי חומר החקירה בתיקים סגורים אינו בא בגדרו של סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי וגם חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע) הוציאו מתחום תחולתו. השאלה האם לאפשר לעותר לעיין בחומר החקירה בעניינו מצויה אפוא בשיקול דעתה של הפרקליטות. בהפעילה את שיקול דעתה, על הפרקליטות לשים לנגד עיניה גם את האינטרסים הציבוריים העלולים להיפגע מהתרת העיון, ולשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים. כנגד עניינו של האזרח לעיין בחומר החקירה שנאסף נגדו עומדת שורה ארוכה של אינטרסים לגיטימיים של הרשות, העשויים למנוע את העיון. אינטרס חשוב בהקשר זה הוא הצורך לשמור על שיתוף פעולה של הציבור עם המשטרה בעתיד, דבר שהנו חיוני ליכולת הפעולה של המשטרה ולתפקודה התקין. כדי להגן על אינטרס זה יש להבטיח את אמון הציבור בכך שמסמכים או עדויות הנמסרים למשטרה במסגרת חקירה פלילית נגד חשוד מסוים, לא יועברו לידי החשוד אלא בהעדר ברירה אחרת (כגון, במקרה שבו מוגש נגד החשוד כתב אישום, שאז אין מנוס ממסירת החומר לידיו). שיקול מרכזי אחר, הקשור לשיקול הקודם, עניינו בחשש כי העיון בחומר יאפשר לחשוד להכפיש את העדים, לנהל נגדם הליכי סרק משפטיים, וכדומה. אם כך יקרה, הדבר לא רק שיפגע, ללא הצדקה, בעדים ששיתפו פעולה עם המשטרה, אלא גם ירתיע בעתיד עדים פוטנציאלים מלשתף פעולה באופן מלא עם המשטרה. שכן, עדים אלה ואחרים יעדיפו למלא פיהם מים (באופן מלא או חלקי) ולא להסתבך בהליכים משפטיים או בתלונות סרק, אף אם בסופו של דבר יצאו מהם כשידם על העליונה.
בעניינו הספציפי של העותר, נטען, הסירוב לגלות את חומר החקירה נועד להגן על העדים שמסרו הודעות בעניינו, שלגישת המדינה העידו, לכאורה, דברי אמת. מדובר באדם אשר מעסיק עצמו בתביעות סרק נגד אנשי משרד החינוך ומטיל עליהם מורא באיומי תביעה. לפיכך, טוענים המשיבים, קיים חשש ממשי כי העותר ינהל הליכים שונים נגד העדים, אם יחליט כי אלו העידו עדויות שאינן לרוחו. גילוי חומר החקירה בסיטואציה כזאת, עלול להרתיע עדים מלשתף פעולה עם המשטרה ולמסור מידע מפליל על חשודים.
בא-כוח המדינה מוסיף, שכדי להגיש בקשה לשנות את עילת הסגירה של התיק, העותר אינו זקוק לחומר החקירה. הוא יכול להגיש בקשה כזו גם בלי לעיין בחומר, ואם התוצאה לא תשביע את רצונו, יוכל לשוב ולדרוש את גילויו של חומר החקירה.