השופטת ע' ארבל:
עתירה זו עניינה בתקצוב תגבור לימודי יהדות המוענק לבתי הספר העל יסודיים על ידי משרד החינוך ובתבחינים שנקבעו לצורך הענקתו. במוקד העתירה עומדת השאלה האם נפגע עקרון השוויון בחלוקת התקציב על פי התבחינים שנקבעו, והאם מופלים בתי הספר הממלכתיים לרעה בקבלת תקציב תגבור לימודי יהדות על רקע השתייכותם לזרם חינוכי מסוים.
הרקע העובדתי
1. בשנת 1991 הוקמה על ידי משרד החינוך "הוועדה לבדיקת מצב לימודי היהדות בחינוך הממלכתי" בראשות פרופ' עליזה שנהר (להלן: ועדת שנהר). הועדה הוקמה על מנת לבחון את מצב לימודי היהדות בחינוך הממלכתי ולהציע כל יוזמה לקידום החינוך היהודי בישראל. דו"ח הועדה קבע כי יש לפתח תוכניות לימודים בין תחומיות שיתמקדו סביב ארבעה צירים: ערכים יהודים ואוניברסליים, שפה וספרות עברית, ציונות ולימודי ארץ ישראל. דו"ח זה אומץ על ידי משרד החינוך בשנת 1995. על מנת ליישם את הדו"ח, וכן את דו"ח ועדת קרמניצר העוסק בלימודי האזרחות בבתי הספר, הוקם במשרד החינוך בשנת 1999 מטה שנהר - קרמניצר שהופקד, בין היתר, על הוראת מורשת תרבות ישראל ברוח ועדת שנהר.
ביום 5.2.03 נתן היועץ המשפטי לממשלה חוות דעת שקבעה כי תמיכת המשרד לענייני דתות באולפנות, חטיבות ביניים, ישיבות תיכוניות וישיבות קטנות, במקביל לתמיכת משרד החינוך במוסדות אלו, פירושה כפל תמיכות שיש להפסיקו. לפיכך נקבע כי יש להעביר את האחריות לנושא התמיכות במוסדות לימוד תורני לתלמידים עד גיל 18 ממשרד הדתות למשרד החינוך. בעקבות חוות דעת זו והעברת נושא התמיכות במוסדות לימוד תורני למשרד החינוך הוקמה ביום 13.4.03, על פי הנחיית מנכ"לית משרד החינוך, ועדה לגיבוש תבחינים ל"תקצוב תגבור מדעי היהדות" בראשות סגן שרת החינוך דאז, ח"כ צבי הנדל (להלן: ועדת הנדל). הועדה גיבשה תבחינים לצורך תקצוב תגבור לימודי היהדות בבתי ספר ממלכתיים, ממלכתיים-דתיים וחרדים. תבחינים אלו נכנסו לתוקפם החל משנת הלימודים תשס"ד. התבחינים קובעים תקצוב בשני מסלולים. תחילה מתוקצבים מוסדות החינוך הממלכתי דתי בגין יחידות הלימוד הנוספות בהן הם מחויבים לצורך הזכאות לתעודת בגרות מעבר לחובות הבחינה של המוסדות הממלכתיים. אם נותר תקציב לאחר תקצובו של המסלול הראשון, מחולקת יתרת התקציב בין מוסדות החינוך מכל הזרמים בהתאם לתבחינים שנקבעו לעניין זה.
התקציב לתגבור לימודי יהדות חולק לראשונה בשנת הלימודים תשס"ד. על פי הנתונים שהובאו בפנינו קיבלו בשנה זו תקציב רק 20 בתי ספר ממלכתיים מתוך 121 בתי ספר ממלכתיים שהגישו בקשות תקצוב, בסך כולל של 5.5 מיליון ש"ח, סכום המהווה 3.6% מהתקציב הכולל לתגבור לימודי יהדות לאותה שנה. יתר התקציב הועבר לבתי הספר הממלכתיים דתיים (50 מיליון ש"ח) ולבתי הספר החרדיים (57 מיליון ש"ח).
2. העותרת 1 הינה עמותה הפועלת לקדם את תחום ההתחדשות היהודית הפלורליסטית במדינת ישראל. העותר 2 הוא הזרוע המשפטית והציבורית של התנועה ליהדות מתקדמת בישראל. העותרים, אשר סברו כי שיטת התקצוב שנקבעה מפלה לרעה בתי ספר ממלכתיים, פנו לשרת החינוך ביום 5.5.04 בדרישה להשהות את חלוקת הכספים ולפעול לתיקון הכשלים שנפלו לטעמם בגיבוש התבחינים. ביום 22.7.04 שבה העותרת 1 ופנתה לשרת החינוך בבקשה לתקן את התבחינים, כך שיתווספו תבחינים שיתאימו לבתי ספר ממלכתיים. העותרים אמנם לא נענו על מכתביהם, אך משרד החינוך, בהתאם להמלצת ועדת הנדל, בחן את התבחינים בשנת הלימודים תשס"ד והחליט על עריכת שינויים בתבחינים שפורסמו. בראשית שנת 2005 פורסם נוסח מתוקן של התבחינים לשנת תשס"ה ובתי הספר התבקשו להגיש בקשות לתקצוב עד ליום 27.1.05. על פי התבחינים החדשים חולקו בשנת תשס"ה כ-7.8 מיליון ש"ח לבתי הספר הממלכתיים, שהם כ-5.2% מכלל התקציב לתגבור לימודי יהדות. בתי הספר הממלכתיים דתיים קיבלו תקצוב העומד על סך של 85 מיליון ש"ח ובתי הספר החרדיים תוקצבו בסך של 62 מיליון ש"ח. העותרים, אשר ראו בשינויים שנערכו שינויים קוסמטיים בלבד, פנו שוב אל המשיבים ביום 3.7.05 ועמדו על הפגמים בהם לוקים התבחינים לטעמם ועל אופן יישומם הלקוי. העותרים דרשו כי המשיבים ימנעו מלחלק את יתרת הכספים ויבצעו בחינה מחודשת של התבחינים ואופן יישומם על מנת לתקנם לקראת שנת הלימודים תשס"ו. ביום 5.7.05 נענו העותרים על ידי היועץ המשפטי לממשלה כי הנושא הועבר לטיפולו של ראש תחום תמיכות במשרד המשפטים. ביום 3.10.05 פורסמה להערות הציבור טיוטת התבחינים לשנת תשס"ו. העותרת 1 פנתה ביום 31.10.05 אל המשיבים והעבירה הערותיה לטיוטה. ביום 10.11.05 פורסמו התבחינים המתוקנים לשנת תשס"ו, כאשר לטענת העותרים הוכנסו בהם שינויים אשר נתנו מענה רק להערה אחת מתוך כלל ההערות שהעבירו העותרים.
טענות הצדדים
3. העותרים טוענים כי התבחינים הקיימים מפרים את עיקרון השוויון. לטענתם, מבחן התוצאה מלמד על הפלית בתי הספר הממלכתיים בתקצוב תגבור לימודי יהדות, שכן מוסדות אלו זכו בשנת תשס"ה ל-5.2% מהתקציב בלבד. העותרים סבורים כי השינויים שבוצעו בתבחינים לשנת תשס"ו לא יביאו לשינוי במצב מפלה זה. העותרים הביאו אמירות מפיהם של ח"כ הנדל ומר משה דקלו, הממונה על הפעלת תקציב תגבור לימודי יהדות במשרד החינוך, מהן משתמע כי תקציב זה מיועד לבתי ספר בעלי אופי דתי בלבד. לטענת העותרים, דברים אלו מלמדים על מדיניות המנוגדת להמלצות ועדת שנהר ולהחלטת היועץ המשפטי לממשלה לפעול לקידום עקרון השוויון בחלוקת תקציב לתגבור לימודי יהדות. העותרים טוענים כי קביעת התבחינים ויישומם מלמדים כי משרד החינוך שקל בעיקר את השתייכותו של בית ספר לזרם מסוים על מנת לקבוע את תקצובו. לטענתם, מאמירותיהם של ח"כ הנדל ומר דקלו עולה שמשרד החינוך לא התכוון מלכתחילה להעניק את התקציב לתגבור לימודי היהדות לבתי ספר ממלכתיים, ובכך שקלו המשיבים שיקול זר בעת קבלת ההחלטה על חלוקת התקציב.
העותרים מפרטים ארבע נקודות המובילות, לטענתם, להפליה הנטענת: ראשית, הם טוענים כי התקצוב במסלול הראשון מפלה את בתי הספר הממלכתיים היות שהוא מאפשר בפועל תקצוב של בתי ספר ממלכתיים דתיים בלבד. לטענתם, תלמיד מבית ספר ממלכתי אשר יבחר לגשת להיבחן במקצועות היהדות כמקצוע מוגבר לא יתוקצב בית ספרו במסלול זה, בניגוד לתלמיד מקביל מבית ספר ממלכתי דתי המחויב להיבחן במקצועות היהדות ואשר בית ספרו מתוקצב בגין כך במסלול הראשון. בכך נוצרה לטענתם הפליה המבוססת על השתייכות בית הספר לזרם חינוכי מסוים. שנית, העותרים סבורים כי תנאי הסף שנקבעו לצורך תקצוב במסלול השני מפלים אף הם. כך למשל, הדרישה לקיום הפעילות בלימודי היהדות בכל הכיתות ולכלל התלמידים אינה דרישה שבתי הספר הממלכתיים אשר יש בהם חטיבה עליונה יכולים לעמוד בה, מאחר שתלמידי המגמות שאינם משתייכים למגמות מדעי היהדות אינם לומדים לימודי יהדות מעבר לחובת הבגרות, ואף תלמידי כיתות עם צרכים מיוחדים לומדים בדרך כלל פחות שעות לימודי יהדות מחבריהם. בכך נוצרת, לטענת העותרים, אף הפליה בין בתי ספר המנהלים באופן נפרד את החטיבה העליונה וחטיבת הביניים לבין בתי ספר המנהלים את שתי החטיבות יחד, תחת אותו סמל מוסד, שכן האחרונים לא יצליחו, כאמור, לעמוד בדרישת הסף ולכן לא יתוקצבו כלל. שלישית, העותרים טוענים להפליה במסגרת התבחינים עצמם מאחר ולדעתם מותאמים התבחינים לפעילותם של בתי ספר דתיים, בעוד שבתי הספר הממלכתיים כלל אינם יכולים להגיע למינימום הניקוד הנדרש. כך למשל, טוענים העותרים כי הגדרת לימודי היהדות בתבחינים מנוסחת באופן צר, בניגוד להגדרה שניתנה בדו"ח ועדת שנהר. כן הם טוענים כי ניתן ניקוד רב עבור ימי לימוד יהדות בחופשות, פעילות המאפיינת בתי ספר חרדיים וכלל אינה מאפיינת בתי ספר ממלכתיים. לטענתם, השינויים שנעשו בתבחינים לשנת תשס"ו אף מקטינים את אפשרות בתי הספר הממלכתיים לצבור ניקוד מינימום. לסיכום, טוענים העותרים, כי התבחינים סותרים את עקרון הפלורליזם. רביעית, טוענים העותרים כי אף יישומם של התבחינים על ידי משרד החינוך בשנת תשס"ה לקה בכשלים מנהליים רבים ובהפליה. לטענתם, מועד פרסום התבחינים באמצע שנת הלימודים מנע מבתי הספר הממלכתיים להיערך ולשנות את תוכנית הלימודים בהתאם. כמו כן המפקחים שנשלחו לבדיקת בתי הספר שהגישו בקשות לתקצוב פירשו באופן צר את התבחינים ופסלו פעילויות שנכנסות לגדר התבחינים לטעמם של העותרים, כגון שיעור בנושא "תרבות ישראל" או "שורשי ישראל". עוד טוענים העותרים כי המפקחים מטעם משרד החינוך נשלחו לבדוק את כל בתי הספר הממלכתיים אשר הגישו בקשות לתקצוב, בעוד שסביר להניח כי המפקחים לא נשלחו לכל בתי הספר מהמגזרים האחרים. לטענתם, אף אין שקיפות לגבי מהות הגוף המחליט בבקשות לתקצוב ודחיית הבקשות אינה מנומקת. לבסוף הם טוענים כי במספר מקרים לא ניתנה הודעה מוקדמת על קיזוז מקדמות שניתנו על חשבון התקצוב לשנת תשס"ה לבתי ספר שתוקצבו בשנת תשס"ד ואשר במהלך שנת הלימודים נדחתה בקשתם לתקצוב לשנת תשס"ה.
4. המשיבים טוענים כי דינה של העתירה להידחות על הסף מחמת חוסר ניקיון כפיים. לטענתם, הגיע לידיהם מכתב הדרכה מטעם העותרת 1 שנשלח לאחד מבתי הספר הממלכתיים ובו מדריכה העותרת 1 את בית הספר כיצד לקבל תוספת תקציב ממשרד החינוך. כך למשל, כולל המכתב המלצה להגדיר מחדש את שמות השיעורים במערכת השעות, מבלי לשנות את תכניהם, בדרך שתתאים לדרישות התבחינים. עילה נוספת לדחיית העתירה על הסף, לטענת המשיבים, הינה כי מדובר בעתירה ציבורית אשר הוגשה על ידי עותרים ציבוריים מבלי שהנפגעים הישירים מצאו לנכון להצטרף לעתירה או להגיש עתירה בעצמם. המשיבים מציינים כי אף בית ספר לא מצא לנכון לפנות אליהם בטענות נגד התבחינים. לטענת המשיבים, בכך יש אף לפגום בתשתית העובדתית שהוצגה על ידי העותרים, אשר, לטענת המשיבים, לוקה בטעויות ואי דיוקים.
המשיבים טוענים כי יש לדחות את העתירה אף לגופה. לטענתם, ישנם תקציבים מיוחדים במשרד החינוך ליישום דו"חות ועדת שנהר וועדת קרמניצר, כאשר תקציבים אלו מופנים כולם לבתי הספר הממלכתיים ולהם בלבד. יישום דו"ח ועדת שנהר מצריך תוספת שעות לימוד שעלותן כ-32 מיליון ש"ח מדי שנה. עוד הקצה משרד החינוך תקציבים ליישום הדו"ח לצורך השתלמויות מורים, כתיבת תוכניות לימודים ועידוד והכשרת סטודנטים כמורים ליהדות ולאזרחות. המשיבים מדגישים כי התקציב נשוא העתירה אינו מיועד ליישום דו"ח ועדת שנהר, ולא נועד לתקצוב תוכנית הלימודים הרגילה, לרבות מקצועות בחירה הנדרשים לצורך תעודת בגרות, אלא לתקצוב לימודי יהדות מוגברים. כן הם טוענים כי בתי ספר המעוניינים בתגבור לימודי יהדות של כיתה או כיתות מסוימות בלבד, להבדיל מכלל בית הספר, מקבלים תקציב במסגרת יישום דו"ח ועדת שנהר. לפיכך טוענים המשיבים כי הנתונים המוצגים בעתירה באשר לחלוקת התקציב לתגבור לימודי יהדות אינם משקפים את תמונת המצב העובדתית לאשורה.
לטענת המשיבים, מאחר שמטרת התקציב נשוא העתירה היא לתקצב לימודי יהדות בהיקף מוגבר, מעבר ללימודי היהדות המועברים על פי תוכנית הלימודים הרגילה, טבעי הוא כי בתי הספר הממלכתיים דתיים ובתי הספר החרדיים, אשר לימודי היהדות הם חלק מהתשתית עליה בנויים בתי ספר אלו, זוכים לנתח גדול מהתקציב יחסית לבתי הספר הממלכתיים אשר רק חלק קטן מביניהם מעוניין בתגבור לימודי יהדות, כפי שעולה מהנתונים העובדתיים.
באשר לטענות העותרים כנגד התקצוב בשני מסלולים, טוענים המשיבים כי מאחר ובבתי הספר הממלכתיים דתיים נדרשים התלמידים לגשת לבחינות בגרות בלימודי היהדות בהיקף גבוה מזה הנדרש בבתי ספר ממלכתיים, מיועד התקציב בראש ובראשונה למימון שעות הלימוד הנדרשות להשלמת חוקת הזכאות לבגרות במקצועות אלו, בעוד מקצועות בחירה ובכללם לימודי יהדות יכולים להיות מתוקצבים במסגרת שכר הלימוד לבתי ספר או במסגרת יישום דו"ח ועדת שנהר. המשיבים אף דוחים את טענות האפליה הנוגעות לתנאי הסף שבתבחינים. ראשית, לטענתם, בתי ספר המעוניינים בתגבור לימודי יהדות של כיתות מסוימות יכולים לקבל תקציב במסגרת יישום דו"ח ועדת שנהר. עוד מבהירים המשיבים כי משרד החינוך מתייחס לבתי ספר שש-שנתיים כיחידה ארגונית אחת. המשיבים מציינים כי התבחינים מקלים באופן משמעותי בתנאי הסף הנדרשים מבתי הספר הממלכתיים לצורך קבלת תקצוב לעומת בתי הספר האחרים, ומדגישים כי, כפי שדרשו העותרים, בוטל בתבחינים לשנת תשס"ו מתן ניקוד עבור תפילה ודמות רוחנית מאחר שאינם מתאימים לבתי ספר ממלכתיים.
המשיבים מסבירים כי מועד פרסום התבחינים נעשה בשלב מאוחר מאחר שמדובר בתבחינים חדשים אשר משרד החינוך עורך בהם שינויים בעקבות הערות שמועלות והניסיון שנצבר. לגבי תהליך הבקרה טוענים המשיבים כי טענותיהם של העותרים אינן תואמות את העובדות. המשיבים מפרטים בתגובתם את הליך הבקרה וקבלת ההחלטות ומציינים כי כל ההחלטות הינן מנומקות. אף לעניין קיזוז המקדמות טוענים המשיבים כי הטענות הועלו ללא תשתית עובדתית קונקרטית והן אינן תואמות את המציאות.
5. בתשובה לתגובת המשיבים טוענים העותרים כי מסקנות דו"ח ועדת שנהר אמורות לעמוד בבסיס כל תקצוב של פעולות יהדות בחינוך הממלכתי, ולפיכך יש להכיר גם במסגרת התקציב נשוא עתירה זה בפעילויות הנוגעות ליהדות במובן הרחב ולאו דווקא הפורמאלי. כמו כן, לטעמם, טענות המשיבים סותרות אף את הוראת היועץ המשפטי לממשלה לשמור על עיקרון השוויון בהקצאת משאבי המדינה לחינוך ילדי ישראל. באשר לטענות הסף שהועלו על ידי המשיבים, טוענים העותרים כי אף שהם עותרים ציבוריים הם עמדו בקשר הדוק עם בתי ספר, אך אותם בתי ספר חששו להצטרף לעתירה מפחד שיבולע להם. בנוגע לטענה בדבר העדר ניקיון כפיים טוענים העותרים כי המשיבים הניחו באופן מוטעה כי השיעורים שאת שמם הומלץ לשנות אינם מכילים תכנים הנוגעים ללימודי יהדות, בעוד שלדעת העותרים תכנים אלו מהווים לימודי יהדות במובנם הרחב על-פי דו"ח ועדת שנהר. עוד טוענים העותרים כי אין לקבל את הטענה כי התקציב לתגבור לימודי יהדות אינו מפלה מאחר וקיימים תקציבים אחרים לרשות המגזר הממלכתי, שכן המשיבים לא סיפקו נתונים לגבי כלל התקציבים המופנים לבתי הספר הממלכתיים דתיים והחרדיים. בהקשר זה מציינים העותרים כי התקציבים המופנים על ידי מטה שנהר-קרמניצר נמוכים בהרבה מתקציב תגבור לימודי יהדות, ואף אינם תומכים בלימודי יהדות מעבר לשעת מורשת.
דיון
טענות הסף - ניקיון כפיים וזכות העמידה
6. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים ועיינתי בחומר הרב שצורף, הגעתי למסקנה שיש לדחות את העתירה מטעמים שיפורטו להלן.