השופט א' ריבלין:
לפנינו ערעור על פסק דין של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופט נ' ישעיה), במסגרתו נדחתה תביעתה של המערערת לפיצויים מאת המשיבה.
הרקע העובדתי, ההליך בבית המשפט המחוזי וטענות הצדדים
1. המערערת מנהלת תחנת דלק, אחת מיני רבות, הממוקמת בסמוך לצומת תנובות (להלן: תחנת הדלק או התחנה). את הצומת חוצה, ממערב למזרח, כביש ארצי מספר 57, המוביל מנתניה במערב לטול כרם אשר במזרח. מתחנת הדלק יוצא כביש גישה המוביל לצומת תנובות ולכביש 57. בנייתה של התחנה הושלמה בחודש ינואר בשנת 2000, ובסמוך לכך החלו עבודות הרחבה ושיפוץ בכביש 57. לצורך עבודות אלו חסמה המשיבה את כביש הגישה המחבר בין התחנה לבין צומת תנובות, ובמקביל, סללה כביש עוקף, המוביל לכניסה למושב תנובות ומשם לתחנת הדלק. כך, כלי הרכב אשר נעו בכביש 57, מכיוון מערב לכיוון מזרח, וביקשו לתדלק את רכבם, נאלצו לנסוע מספר מאות מטרים בכביש עוקף, על מנת להגיע לתחנה. עבודות ההרחבה והשיפוץ תוכננו להימשך בין 4 ל- 6 חודשים, אך בפועל, הושלמו רק לאחר 22 חודשים. לטענת המערערת, כתוצאה מכך נפגעה פעילותה באופן משמעותי, שכן מספר כלי הרכב אשר פקדו את התחנה התמעט. משכך, הוסבו לה, לדבריה, נזקים כספיים בלתי מבוטלים, אותם היא תבעה מהמשיבה - מחלקת עבודות ציבוריות במשרד התחבורה (מ.ע.צ).
המערערת ביססה את תביעתה על עוולת הרשלנות, הפרת חובה חקוקה, מטרד ליחיד והפרת "התחייבות מנהלית". התביעה נדחתה. בית המשפט קמא קבע כי המערערת לא הרימה את נטל ההוכחה המוטל על כתפיה באשר לקיומה של חובת זהירות שחבה לה המשיבה. יתר על כן, בית המשפט קבע כי המשיבה הייתה ערה לצרכיה של המערערת, ועל כן סללה כביש גישה חלופי. אומנם, כך נקבע, דרך גישה זו היא "פתלתלה" ומאריכה את הדרך לתחנה בכמה מאות מטרים, אך היא מאפשרת גישה ללקוחות התחנה המבקשים לתדלק את רכבם. בית המשפט סבר כי בעשותה כך הפגינה המשיבה "התנהגות סבירה ואף ראויה". בהתייחסו להתארכות משך העבודות פסק בית המשפט כי "גם העובדה שחסימת הדרך נמשכה כ-22 חודש - הרבה מעבר לצפוי ולמתוכנן - אינה מצביעה על התנהגות רשלנית מצד הנתבעת, ולו בשל העובדה שהוכחו עיכובים מצד גורמים אחרים שהיו מעורבים בעבודות ההרחבה כמו בזק חב' מקורות ועוד". לאור המקובץ, קבע בית המשפט כי המשיבה לא התרשלה. עוד נפסק כי המשיבה לא הפרה חובה חקוקה, קרי: סעיף 145(א)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה), המחייב קבלת היתר ב"התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה". בית המשפט דחה את טענות המערערת בעניין זה, בהסתמך על הוראת סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה, המקנה פטור מקבלת היתר בנסיבות מסוימות המתקיימות בעניינו. עוד קבע בית המשפט המחוזי, בהתייחסו לטענה בדבר מטרד, כי עומדת לזכות המשיבה ההגנה הקבועה בסעיף 48 לפקודת הנזיקין; העבודות, כך נפסק, נעשו לטובת כלל הציבור, ואף אם נגרם נזק למערערת, הרי שמדובר בנזק "שאינו חורג מתחום הנסבל" והמשיבה נקטה באמצעים סבירים "כדי להקטין את הנזק ככל האפשר", לאמור: סלילת הכביש העוקף. בית המשפט קמא גם לא השתכנע כי המשיבה התחייבה בפני המערערת בהתחייבות בת-תוקף באשר למועד סיום העבודות: "התחייבות מעין זו לגבי מועד סיום העבודות, לא ניתנה על ידי הנתבעת ואני סבור כי היא לא יכולה הייתה להינתן, באופן רציני ומחייב ותוך גמירת דעת והכרה בתוקפה המחייב, ללא שהיא תסויג או תוגבל בהתחשב בעובדה כי מועד סיום העבודות תלוי אף בקבלנים או מבצעים אחרים כמו חברת מקורות וחב' בזק". סוף דבר, כאמור - התביעה נדחתה.
2. על פסק דין זה של בית המשפט המחוזי נסב הערעור. לטענת המערערת, מ.ע.צ הפקידה בידה הבטחה, כי עבודות ההרחבה והסלילה בכביש 57, לרבות ניתוק הגישה מהכביש אל תחנת הדלק, יארכו בין 4 ל- 6 חודשים. על בסיס הבטחה זו כלכלה המערערת את צעדיה, והחלה להפעיל את התחנה. דא עקא, שההבטחה לא קוימה. לדעת המערערת, המשיבה התרשלה כלפיה, עת ניתקה את אפשרות הגישה מצומת תנובות לתחנת הדלק, ובכך גרמה להפחתת מספר כלי הרכב שפקדו את התחנה. בפרט, טוענת המערערת להתרשלות בשני מובנים: הראשון, בבחירה לפתור את הבעיה שנוצרה בדרך של סלילת כביש גישה "פתלתל", חלף פתרונות אפשריים אחרים; והאחר, בהתמשכות עבודות הסלילה מעבר לזמן שתוכנן מראש. עוד טוענת המערערת, כי המשיבה הפרה חובה חקוקה, בכך שלא קיבלה היתר בנייה, הנדרש, לשיטתה, לצורך חסימת דרך הגישה לתחנת הדלק. המערערת סבורה גם, כי מעשיה של המשיבה מהווים מטרד לפי סעיף 44 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת הנזיקין).
המשיבה, לעומת זאת, סבורה כי פסק הדין של בית המשפט המחוזי - בדין יסודו. לדבריה, מעולם לא ניתנה, וממילא לא הופרה, התחייבות למערערת בכל הנוגע למשך זמן העבודות. בנוסף גורסת המשיבה, כי דברי החקיקה שלעניין פוטרים אותה מן הצורך לקבל היתרי בניה ביחס לכביש הגישה המדובר, ועל כן לא הופרה, מצידה, כל חובה חקוקה. המשיבה אף עומדת על כך, שהפתרון ההנדסי שהוצע, ויושם, על מנת למנוע את השבתת תחנת הדלק, מהווה איזון ראוי בין אינטרס המערערת מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי מאידך גיסא. לא זו אף זו, לטענתה, אותן חלופות עליהן נסמכת המערערת נמצאו כבלתי ישימות. בכל הנוגע למשך ביצוע עבודות הסלילה, סומכת המשיבה את ידה על פסק דינו של בית המשפט קמא, אשר קבע שאין בכך משום התרשלות; וביחס לטענת המטרד, סבורה המשיבה כי עומדת לה ההגנה המצויה בסעיף 48 לפקודת הנזיקין.
לאחר בחינת טענות הצדדים הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור להדחות.
חובה חקוקה?
3. סעיף 145(א)(1) לחוק התכנון והבנייה, קובע כי "התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה" טעונות היתר, בעניינו היתר כזה לא ניתן. בית המשפט המחוזי פסק כי המשיבה פטורה הייתה מן הצורך לקבל היתר, וזאת, על פי הוראת סעיף 277ז לחוק התכנון והבנייה. הוראה זו קובעת ברישא שלה כי:
התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, הוחלה עליה לפני תחילתו של חוק זה, מכוח צו לפי סעיף 3 לאותה פקודה, לא יהיו טעונות היתר על אף האמור בחוק זה;
אין מחלוקת כי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: פקודת הדרכים) חלה על כביש מספר 57, מכוח צו שהוצא ביום 20.5.1954, לפי סעיף 3 לפקודת הדרכים. מכוח צו זה קנתה המשיבה חזקה בקרקע הדרושה לסלילתו ולשיפורו של כביש מספר 57, הכל על-מנת שניתן יהיה לבצע בה את כל אותן העבודות הנדרשות לשם השלמת הפרויקט. כך על-פי סעיף 4(1) לפקודת הדרכים:
אם ניתן צו עפ"י סעיף 3 מן הפקודה הזאת, יכולה הרשות, דהיינו אדם המורשה בכתב ע"י הנציב העליון לעשות כן, לקנות מיד חזקה בקרקע הדרושה לסלילת הדרך המפורטת באותו צו או לשפורה, ולבצע עליה את כל אותן העבודות שיהא צורך בהן כדי להוציא לפועל אותה סלילה או להשלים את השיפור.
יש לציין, כי סעיף 6 לפקודה אף מתיר לרשות לעשות שימוש בקרקע הגובלת בקרקע הדרושה לשם סלילת הדרך: "באותו האופן ולמשך אותו זמן שהרשות תראה בו צורך, כדי שהעבודה הנזכרת בסעיף-קטן (1) של סעיף 4 תבוצע ושהתנועה תופנה לכוון אחר עד גמר העבודה הזאת". משכך, אין להתערב במסקנתו של בית המשפט קמא, כי הפקודה הוחלה על הדרך נשוא עניינו, וכי בשל כך, לא היו העבודות טעונות היתר.
4. המערערת מעלה טענה נוספת בהקשר זה, והיא, כי ביצוע העבודות הוא בניגוד לתוכנית מתאר מאושרת, וכי לפיכך אין מתקיימים התנאים הקבועים בסיפא של סעיף 277ז שזו לשונה: "....הוראות צו כאמור שאושרו על ידי שר הפנים ושר העבודה יראו אותן כתכנית מתאר מחוזית שאושרה על פי פרק ג'". גם טענה זו אין לקבל. שאלת היחס בין הרישא לסיפא של סעיף 277ז, נדונה בעבר בפני בית משפט זה, וכך נפסק:
נשאלת השאלה מה באה הסיפא של סעיף 277ז להוסיף על הרישא? לדידי מטפלים שני חלקי הסעיף בשתי סוגיות שונות: הרישא מסמיכה את המדינה לבצע ללא היתר צו שניתן לפי פקודת הדרכים לפני תחילתו של החוק, מבלי לקבוע מה תקפו הנורמטיבי של הצו (תכנית מתאר ארצית, מקומית או מפורטת), ואילו הסיפא באה לפתור בעיות העשויות להתעורר אם יתברר שהוראות הצו אינן מתיישבות עם תכניות שתאושרנה לאחר תחילתו של החוק. לענין זה בלבד היה צורך לקבוע את תקפו הנורמטיבי של הצו וזה נקבע כתכנית מתאר מחוזית, שאושרה לפי פרק ג' של הפקודה (להבדיל מתכנית מתאר ארצית או מקומית או מפורטת). נמצא שאפשר לבצע את הצו גם ללא אישורו על ידי השרים (בג"ץ 1681/90 ועד הפועל בעניין הרחבת נ' שר הבינוי, פ"ד מו(1) 505, בעמ' 523 - 524, ההדגשה אינה במקור - א.ר)
הנה כי כן, הצו הינו בר-ביצוע אף בלא אישור על ידי שני השרים (בעניינו, אושר הצו על-ידי שר העבודה בלבד). זאת ועוד, על מנת שהפטור הקבוע בסעיף לא יחול, יש להצביע על-כך כי הוראות הצו אינן מתיישבות עם תוכנית מתאר שהתקבלה לאחר חקיקתו של חוק התכנון והבנייה. המערערת הסתפקה במקרה זה בהעלאת טענות בעלמא בדבר קיומה של סתירה בין העבודות בענייננו לבין תוכנית מתאר. מכל הטעמים הללו, אין אנו מוצאים עילה להתערב במסקנתו של בית המשפט המחוזי, לפיה לא קם, במקרה זה, צורך בקבלת היתר. די בכך כדי לשמוט את השטיח מתחת לטענות המערערת בכל הנוגע להפרת חובה חקוקה מצד המשיבה.
רשלנות
5. הנזק שנגרם למערערת, לטענתה, נובע מחסימת הגישה הישירה מהכביש הראשי לתחנת התדלוק בשל ביצוע עבודות השיפוץ וההרחבה בכביש 57. אכן, עבודות פיתוח ותשתית המבוצעות על ידי רשויות המדינה, ובכלל זה עבודות סלילה של דרכים או כבישים, גורמות לא אחת, מטבע הדברים, לפגיעה באלו הדרים או עוסקים בקרבת מקום. כך למשל, עלולה להיחסם גישה לבית עסק השוכן באזור בו מתבצעות עבודות כאלה. נזק זה אינו מקים מניה וביה אחריות בלתי מסוייגת בנזיקין. עבודות פיתוח וסלילת כבישים באות, בסופו של יום, לקדם את אינטרס הציבור, וככל שהן גורמות לפגיעה זמנית, ולעיתים אפילו פגיעה קבועה, במאן דהוא, הרי זהו כורח שאין ממנו מנוס. מה גם שאותו מאן דהוא נהנה גם הוא מפיתוח הסביבה שבה הוא מצוי. כך, בהקשר אחר, פסק בית המשפט העליון כי: