השופטת א' חיות:
רקע כללי ותמצית העובדות והטענות הצריכה לעניין
1. הערעורים שבפנינו עניינם בנזקי רכוש שנגרמו באזור עמק זבולון ומפרץ חיפה, כתוצאה משיטפונות שהתרחשו בחורף תשנ"ב (בחודשים דצמבר 1991-פברואר 1992). באותו החורף ירדו בארץ כמויות חריגות של משקעים שרק חלק קטן מהם חלחל אל תוך הקרקע, ואילו מרביתם זרמו כנגר עילי וגרמו להצפות נרחבות באזור הנ"ל (להלן: האזור שהוצף) ובאזורים נוספים בארץ, בעיקר במישור החוף. מאסף המים המרכזי באזור שהוצף הוא נחל הקישון וכן מצויים בו הנחלים גדורה וציפורי הנשפכים אל נחל הקישון. פרט לשלושה נחלים אלה קיימת באזור שהוצף תעלת ניקוז אזורית הנשפכת לנחל ציפורי (תעלת ההגנה), וכן תעלות ניקוז מקומיות הנשפכות לנחל ציפורי ולנחל גדורה. הנחלים ומערכות ניקוז אלה לא הצליחו להתמודד באופן יעיל עם כמויות המים שזרמו על פני הקרקע בחורף תשנ"ב, וכתוצאה מכך הוצף האזור ונגרמו נזקים כאמור.
2. ההצפות אשר במהלכן נגרמו הנזקים נשוא הערעורים שבפנינו התרחשו בארבעה "גלים": הראשון החל ביום 9.12.1991 ונמשך שלושה ימים; השני החל ביום 31.12.1991 ונמשך חמישה ימים; השלישי החל ביום 31.1.1992 ונמשך יומיים; והרביעי שעוצמתו היתה הגדולה ביותר החל ביום 23.2.1992 והגיע לשיאו בימים 25-26.2.1992. הנזקים שנגרמו כתוצאה מהצפות אלה, ככל שהם נוגעים לערעורים שבפנינו, נגרמו ברובם המכריע לבתי עסק המצויים באזור התעשייה הצפוני של העיר חיפה וכן בקריית אתא. בקריית אתא ובקריית ביאליק נגרמו נזקים גם לשני בתי מגורים. חברות הביטוח מנורה חברה לביטוח בע"מ והפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ (להלן: חברות הביטוח) פיצו את הניזוקים (14 מבוטחים של חברת מנורה ו-7 מבוטחים של חברת הפניקס (להלן יחד: המבוטחים)) בגין נזקי ההצפה, וזאת מתוקף חוזי ביטוח שנכרתו ביניהם. בשל הסכומים אשר שולמו על ידן כאמור, הגישו חברות הביטוח לבית-המשפט המחוזי בנצרת תביעות תחלוף (סוברוגציה), כמי שבאות בנעלי המבוטחים שאותם פיצו. תביעות אלה שהדיון בהן אוחד (להלן: תביעות התחלוף) הופנו כנגד רשויות וגופים שונים, ובכללם המערערות (המשיבות שכנגד) בערעורים שבפנינו.
3. בתביעות התחלוף ייחסו חברות הביטוח לנתבעים עוולות של התרשלות והפר חובה חקוקה, אשר גרמו לנזקי ההצפות. טרם שנמקד את הדיון בטענות הרלוונטיות למערערות (המשיבות שכנגד) בערעורים שבפנינו, מן הראוי להציג למען שלמות התמונה את הנתבעים כולם בתביעות התחלוף ולפרט בתמצית את עיקר הטענות שהועלו על ידי חברות הביטוח נגד כל אחד מהם:
א. רשות הניקוז עמק זבולון ורשות הניקוז נחל קישון, שחליפתן בפנינו היא רשות הניקוז קישון, הוקמו על ידי שר החקלאות מכוח הסמכות הנתונה לו בסעיף 11 לחוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957 (להלן: חוק הניקוז). במועדים הרלוונטיים להצפות נשוא התביעות, פעלו רשויות אלה כתאגידים סטטוטוריים שהוסמכו לטפל ולדאוג לניקוזם הסדיר של אזורי הניקוז שעליהם הופקדו. תפקידה של רשות הניקוז עמק זבולון היה לדאוג לניקוז סדיר של אזור ניקוז שהוגדר כאזור ניקוז מס' 6 בתוספת לאכרזת הניקוז וההגנה מפני שטפונות (אזורי ניקוז), תש"ך-1959, ק"ת תש"ך, 288, 299-297 (להלן: אכרזת אזורי ניקוז מ-1959) (ראו: ק"ת תש"ך, 587, 594), ואילו תפקידה של רשות הניקוז נחל קישון היה לדאוג לניקוז סדיר של אזורי הניקוז מס' 4 ו-5 כהגדרתם בתוספת לאותה אכרזה (ראו: ק"ת תשכ"א, 732; ק"ת תשל"ד, 717). חברות הביטוח טענו כי רשות הניקוז עמק זבולון התרשלה במילוי התפקיד שהוטל עליה כאמור. באשר לרשות הניקוז נחל קישון, טענו חברות הביטוח כי אף שרשות זו ביצעה פעולות ניקוז שונות בחלק העילי של נחל הקישון שעליו הופקדה, לא תואמו פעולות אלה עם משרד החקלאות ועם רשות הניקוז עמק זבולון. כתוצאה מחוסר תיאום זה, כך נטען, גדל היקף ההצפות במורד הנחל שעליו היתה מופקדת רשות הניקוז עמק זבולון. בעלת הדין בערעורים שבפנינו - רשות הניקוז קישון - היא כאמור חליפתן של שתי רשויות ניקוז אלו שעברו מן העולם בעקבות שינוי וארגון מחדש של מערך הניקוז הכלל ארצי, אשר עוגן בצו הניקוז וההגנה מפני שטפונות (הקמת רשות ניקוז) (תיקון), התשנ"ז-1996, ק"ת תשנ"ז, 111. על פי צו זה הוגדרו מחדש אזורי הניקוז ומספרן של רשויות הניקוז צומצם. במקום רשות הניקוז עמק זבולון ורשות הניקוז נחל קישון שבוטלו בצו מ-1996, הוקמה, אפוא, רשות הניקוז קישון אשר "ירשה" את זכויותיהן, חובותיהן והתחייבויותיהן (סעיף 8 לצו מ-1996). פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתביעות התחלוף מתייחס אומנם אל רשות הניקוז עמק זבולון ואל רשות הניקוז נחל קישון כבעלות הדין שבפניו, אף שזה ניתן כחמש שנים לאחר הקמת רשות הניקוז קישון, אך בעלת הדין בערעורים שבפנינו היא כאמור חליפתן - רשות הניקוז קישון.
ב. משרד החקלאות ונציבות המים נתבעו בתביעות התחלוף כגורמים שהוסמכו בחוק הניקוז לפקח על פעולותיהן של רשויות הניקוז ולאשרן. לטענת חברות הביטוח, התרשלו משרד החקלאות ונציבות המים בכך שלא קיימו פיקוח על רשויות הניקוז הרלוונטיות ולא וידאו כי הללו מבצעות את תפקידיהן. כמו כן טענו חברות הביטוח כי משרד החקלאות ונציבות המים לא תיאמו בין רשויות הניקוז הרלוונטיות באזור שהוצף ולא הפעילו את סמכויותיהם לנקוט בפעולות חירום לאחר שההצפות כבר החלו.
ג. עיריית חיפה ועיריית קריית ביאליק נתבעו כמי שבתחומי שיפוטן מצויים חלק מהמבנים שניזוקו, בטענה כי הפרו את חובתן לדאוג למערכת ניקוז עירונית מתאימה, לא אכפו חוקי עזר עירוניים האוסרים להשליך פסולת לערוצי הניקוז ולנחלים באזור, וכן לא שיתפו פעולה על מנת להוציא אל הפועל תוכניות ניקוז מעודכנות. עיריית חיפה, כך נטען, אף הזרימה שפכים לנחל הקישון, והדבר גרם להצטברות בוצה בנחל.
ד. איגוד ערים (אזור חיפה) (ביוב) נתבע בטענה שהזרים מי קולחין לנחל הקישון ושפך אליו עודפי בוצה ללא היתר, ובכך תרם להצפות.
ה. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות וכן הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה נתבעו כמי שאזור ההצפה הרלוונטי לתביעות התחלוף מצוי בתחומי אחריותן וסמכותן התכנונית, ונטען כי התרשלו בכך שאישרו בניית גשרים והנחת צינורות מעל ערוצי נחלים באזור ההצפה ובכך פגעו ביכולת הספיקה שלהם. עוד נטען כי הוועדות לתכנון ולבניה העצימו את הנזקים שנגרמו על ידי ההצפות משום שלא התנו את הבנייה באזור זה שהיה מועד להצפה, בהגבהה מתאימה.
ו. המשרד לאיכות הסביבה המופקד על מניעת זיהום מים נתבע כמי שלא מנע, על פי הנטען, השלכת פסולת לנחלים ולתעלות הניקוז באזור שהוצף ובכך תרם להצטברות פסולת שהקשתה על זרימת המים.
ז. חברת מקורות בע"מ (להלן: מקורות) הניחה, לטענת חברות הביטוח, אחד מצינורות המים העוברים מעל נחל גדורה בגובה נמוך ובכך יצרה, לטענתן, מכשול לזרימת המים בנחל ותרמה להיווצרות ההצפה.
ח. חברת תכנון המים לישראל בע"מ (להלן: תה"ל), שעיסוקה במתן שירותי ייעוץ ובתכנון הנדסי בתחום המים, נתבעה כמי שהתרשלה בהכנת תוכנית לשדרוג תשתית הניקוז באזור שהוצף.
ט. חברת דשנים וחומרים כימיים בע"מ (להלן: דשנים) שמפעלה מצוי סמוך לשפך נחל ציפורי אל נחל הקישון, נתבעה כמי שתרמה להצפות בכך שערמה ערמות גבס בשטח המפעל בסמוך לגדה הצפונית של נחל ציפורי, אשר גלשו לתוך הנחל וגרמו להפרעות בזרימת המים בערוצו. עוד נטען כי כביש הגישה למפעל דשנים וצינורות שהועברו תחתיו, גרמו להצרת תעלות הניקוז המסומנות ש.ה. 7 ו-ז'2 באזור שהוצף ותרמו אף הם להצפות.
תביעות התחלוף הופנו כנגד נתבעים נוספים - עיריית קריית אתא, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית אתא, חברת בתי הזיקוק לנפט בע"מ וחברת חיפה כימיקלים בע"מ - אך אין צורך לפרט את הטענות שהועלו כנגד נתבעים נוספים אלה משום שהתביעות ככל שהופנו נגדם נמחקו על פי פסקי דין בהסכמה שניתנו במהלך הדיון בבית המשפט המחוזי.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
4. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט גדעון גינת), בפסק דין מקיף ויסודי, קיבל את תביעות התחלוף שהופנו נגד רשות הניקוז עמק זבולון, נגד משרד החקלאות ונציבות המים, נגד עיריית חיפה, נגד עיריית קריית ביאליק וכן נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה ונגד דשנים. לעומת זאת, דחה בית המשפט את התביעות ככל שהופנו נגד רשות הניקוז נחל קישון, נגד איגוד ערים (אזור חיפה) (ביוב), נגד מקורות, נגד תה"ל ונגד המשרד לאיכות הסביבה.
בפסק דינו אימץ בית המשפט המחוזי בעיקרו של דבר את הממצאים והמסקנות אשר פורטו בחוות דעתו של ד"ר צבי רון, המומחה מטעם חברות הביטוח, שהינו גיאוגרף ומומחה לגיאומורפולוגיה ולמורפולוגיה נהרית (להלן: רון) בכל הנוגע לגורמי ההצפות באזור הרלוונטי. בית המשפט דחה לעניין זה את רוב רובן של הטענות שהעלו הנתבעים באשר לקבילות הנתונים השונים שהובאו בחוות הדעת ובאשר לקבילות המסקנות שפורטו בה, בקובעו, בין היתר, "השתכנעתי כי ד"ר רון בחן את הממצאים, וגיבש דעה באופן עצמאי על סמך מומחיותו, וכי הוא נעזר בדו"חות בתום לב לשם קבלת נתונים, שלא יכול היה להגיע אליהם בעצמו בבדיקה של השטח כעבור שלוש שנים". בהסתמך על חוות דעתו של רון קבע בית המשפט כי ההצפות באזור זה נבעו משילוב של מספר גורמים: ראשית, תשתית הניקוז באזור שהוצף תוכננה בשנות החמישים על ידי תה"ל והותאמה לניקוז של ספיקת מים בשטח חקלאי, המופיעה בתדירות של 1:12 שנים. בחורף תשנ"ב, לעומת זאת, זרמו ספיקות מים שתדירותן נמוכה בכפי שניים ויותר ומגיעה ל-1:30 שנים בשטח בנוי. בית המשפט המחוזי הבהיר בהקשר זה כי ככל שעוצמת הספיקות גדולה יותר בהתייחס לערך אשר נקבע לעניין זה על פי הנתונים ההידרולוגיים, ההסתברות להתרחשותן נמוכה יותר. על כן, מערכת ניקוז המותאמת לספיקות מים שתדירותן 1:12 תתקשה להתמודד עם עוצמת ספיקות שתדירותה 1:30. בית המשפט המחוזי הוסיף והדגיש בהקשר זה את העובדה שהמדידה המתייחסת לספיקות בנחל הקישון בחורף תשנ"ב נעשתה בתחנת המדידה שבצומת העמקים וכי התוצאה של עוצמת ספיקה של 1:30 שנמדדה שם, אינה כוללת ספיקות שהגיעו ממעלות הנחלים ציפורי וגדורה הנשפכים אל נחל הקישון בקטע שמצפון מערב לצומת זה. על כן, ניתן להניח כי הכשל של תשתית הניקוז הישנה והלא מעודכנת היה גדול אף יותר. שנית, כמויות הנגר העילי התעצמו כתוצאה מן העיור המואץ ופיתוח תשתיות הבנייה באזור הקריות, רכסים, אזור התעשייה של חיפה והקריות וקטע ממורדות הכרמל הצפוניים, המתנקזים כולם לעמק זבולון. הפיכתו של אזור ההתייחסות משטח חקלאי לשטח בנוי משנה את הפרמטרים ההידרולוגיים שלו משום שהזרימה העילית (הספיקות) בשטח בנוי גדלה בכל כמות גשמים נתונה. בהעדר תשתית ניקוז הולמת תרמו עודפי מים אלה את תרומתם להצפות באזור. הסדרת חלקו העילי של נחל הקישון על ידי רשות הניקוז נחל קישון, גרמה אף היא לכך שהספיקות שהגיעו ממעלה הנחל גדלו. שלישית, כושר ההולכה של נחל הקישון הצטמצם ונפח המים העודפים גדל עוד יותר בשל אי ביצוע פעולות אחזקה במורד הנחל. בגין כך הצטברו בקרקעיתו ובדפנותיו סחף ובוצה וענפי אשלים התפשטו לתוכו. רביעית, שלושה גשרי עמודים שנבנו מעל נחל הקישון וכן גשר הרכבת הקשו על זרימת המים בו. המים הרבים החלו להיערם בהגיעם לגשרים עד שבשלב מסוים הפכו הגשרים למעין סכרים והמים פרצו לצדדים, נערמו לאחור והנחל התמלא מים, עד שעלה על גדותיו. חמישית, כמויות המים הגדולות שהלכו ונערמו בנחל הקישון, בשל כל הסיבות שנמנו לעיל, מנעו מנחל גדורה ומנחל ציפורי להתנקז אליו וכתוצאה מכך גאו המים בנחלים אלה והציפו את השטחים הסמוכים אליהם. לכך תרמו לגבי נחל גדורה גם מכשולים שהיו באותו נחל ובהם צינורות וגשרים החוצים אותו, ולגבי נחל ציפורי גם ערימות הגבס ממפעל דשנים שנערמו בסמוך אליו וגלשו אל תוך הנחל. בית משפט קמא הדגיש עם זאת, כי הגורם העיקרי לגאות במימי נחל ציפורי נעוץ היה בכך שהמים שזרמו בו לא הצליחו לחדור אל אפיק הקישון, וכי בניגוד לחוות דעתו של רון אין לראות בערימות הגבס כגורם העיקרי להצפה בנחל ציפורי. גורם נוסף ואחרון להצפות מצא בית המשפט באי הסדרת תשתיות הניקוז העירוניות בחיפה ובקריית ביאליק, כך שתוכלנה לנקז את הנגר העילי בהיקף שנוצר. בהקשר זה ציין בית המשפט כי הנטל להוכיח שהתשתיות הקיימות היו בהיקף הולם מוטל על עיריית חיפה ועיריית קריית ביאליק, משום שהאינפורמציה בעניין זה מצויה בידיעתן הבלעדית. את קביעתו כי תשתיות הניקוז העירוניות ברשויות המקומיות הללו לא היו מותאמת לעמוד בהיקף המשקעים שירד בחורף תשנ"ב וגרם להצפות ביסס בית משפט קמא על כך שהעיריות הנ"ל לא עמדו בנטל ההוכחה המוטל עליהן לעניין זה להראות כי תשתיות הניקוז העירוניות הלמו את הנדרש. עוד קבע בית משפט קמא כי:
נפח השטפונות ומיקומם באזור הינם תוצאה של שילוב כל הגורמים לעיל. אין בפניי מספיק נתונים כדי לקבוע בוודאות מהי תרומתו של כל גורם לנפח השטפונות, וכל שכן לגבי מיקומם באזור. לפיכך, לא ניתן לייחס לכל גורם קשר סיבתי לנזק או נזקים מסויימים.