השופט א' רובינשטיין:
פתיח
א. האם רשאית רשות מקומית באזורי יהודה ושומרון לעשות שימוש בכספים מתקציביה לשם מאבק החורג מתפקידיה ה"רגילים", אל התחום המדיני הקשור לעתיד יישובה או יישובים אחרים באזור? זו השאלה שהונחה לפתחנו בתיק זה, ועמה בקשה לעיין מחדש בפסק הדין, מלפני כעשור, שעסק במאבקה של ההתיישבות היהודית בגולן (בג"צ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1), 1; להלן: הלכת גרינברג).
ב. לשיטת העותרת, אליה מצטרף היועץ המשפטי לממשלה, אין מקום לשימוש בכספי הרשות המקומית למטרה האמורה. לשיטת הרשויות המשיבות שנותרו בתיק ומועצת יש"ע (להלן המשיבות), אין פגם בכך. העותרים והיועץ המשפטי מבקשים להחזיר את גלגל הלכת גרינברג אחורנית, והמשיבות מבקשות להותירו במקומו. כדרך פרשות משפטיות לא מעטות, אף זו נוגעת בנימים רגישים במציאות הישראלית, וזו מנת חלקנו תדיר.
העתירה
ג. העותרת - תנועת שלום עכשיו - ביקשה, כי הממונה על הישובים היהודיים ביו"ש (המשיבה 1) יורה לרשויות המקומיות בתחומי יהודה שומרון ועזה להפסיק כל העברת כספים למועצת יש"ע או לגורם אחר המבקש למנוע את תכנית ההתנתקות, כי יינתן דין וחשבון בדבר כספים שהועברו לעניין זה, וכי כספים כאלה יקוזזו מתקציב הרשויות.
ד. נטען כי הרשויות המקומיות ביהודה שומרון ועזה מימנו מסע פרסומי שאותו ניהלה מועצת יש"ע נגד תכנית ההתנתקות. לשיטת העותרת, אליה הצטרפה בהמשך גם המשיבה 1 (המדינה): "על פי ההסדר החקיקתי הקיים במדינת ישראל והדינים המכוננים את הרשויות המקומיות בתחומה - בכלל, וההסדר החקיקתי הקיים ביהודה ושומרון והדינים המכוננים את הרשויות המקומיות שם - בפרט (הדגשה במקור - א"ר), נתונות סמכויות העיסוק בנושאי חוץ ובטחון לממשלה ולכנסת, ואילו הרשויות המקומיות אינן מוסמכות אלא לדאוג לרווחת התושבים בתחום הכלכלי, הסוציאלי, החברתי והתרבותי" (עתירה מיום 8.11.04 עמ' 6). לטענת העותרת חלה על המשיבות תחיקת הבטחון ואין חל עליהן המשפט הישראלי, ומסיבה זו לא חלה עליהן גם הלכת גרינברג. לחלופין נטען, כי גם אם ייקבע שהלכת גרינברג חלה על המשיבות, הן לא עמדו בדרישותיה, כיון שלא הצביעו על השפעה לוקלית ייחודית שיש לתכנית ההתנתקות על תושביהן. לחלופי חלופין נטען, כי המשיבות לא הפעילו את הסמכות המסורה להן בסבירות. בהשלמת טיעון מיום 25.05.05, בעקבות עמדת המדינה, הוסיפה העותרת בפירוש כי היא מבקשת מבית משפט זה להפוך את הלכת גרינברג ולאמץ את דעת המיעוט של השופטת דורנר (ראו להלן).
ה. כאמור, המדינה הצטרפה לעמדת העותרת, וביקשה אף היא להפוך את הלכת גרינברג, ותחתיה לאמץ מבחן כפול, טריטוריאלי ומטריאלי, כפי שיוצג בהמשך. עמדתן העקרונית של המשיבות היתה כי פעילותן חוסה תחת כנפי הלכת גרינברג, החלה אף עליהן. לפני הדיון בטענות הצדדים, אציג בקצרה את ההלכה שנקבעה בפסק דין גרינברג.
פסק הדין בפרשת גרינברג נ' קצרין
ו. בשנת 1995 עתרו גרינברג ואחרים, תושבי הגולן, נגד המועצה המקומית קצרין והמועצה האזורית גולן, שר הפנים, ועמותת ישובי הגולן שמטרתה המשך ריבונות ישראל בגולן, הקמת ישובים בו וביסוסם, בטענה שעיקרה הקצאת כספים על-ידי המועצות לעמותה בשנים 1992-1991. בית המשפט החליט, ברוב דעות של השופטים ש' לוין - המשנה לנשיא, וגולדברג, נגד דעת השופטת דורנר, לדחות את העתירה. נימוקי השופטים ניתנו ב-1997.
ז. טענת העותרים היתה כי המועצות חרגו מסמכותן, שכן הסמכתן בדין המכונן היתה לדאוג לרווחת התושבים בתחום הכלכלי, החברתי והתרבותי, ולא בנושא בעל משמעות פוליטית ארצית השנוי במחלוקת, כמו עתיד רמת הגולן. העתירה עסקה בסמכות להקצאת הכספים ולא באופן השימוש בכספים.
ח. באותה עת חיווה היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר מ' בן יאיר, דעתו כי אין מועצת קצרין מוסמכת להקצות כספים לעמותה, שכן נושאי חוץ ובטחון אינם בתחום סמכותה. זאת, אף שתושביה יושפעו במישרין מכל החלטה בנושא הגולן (נספח מש/5 א' לתגובת המדינה מיום 30.12.04). טענת המועצות והעמותה היתה כי אף שסוגיית הריבונות בגולן היא נושא כלל ארצי, לצדה היבט מקומי ייחודי וקיומי, באשר לגורלם של תושבי רמת הגולן, ולשמירה על עצם קיומן של המועצות.
ט. המשנה לנשיא ש' לוין בחן את התשתית הנורמטיבית לקיומן של המועצות, וכן את מערכת יחסי הגומלין בין השלטון המרכזי למקומי, בדין החרות ובפסיקה, במשפט הישראלי והמשווה, והגיע לכלל מסקנה "שהמבחן הנכון לקביעה אם רשאיות מועצה מקומית או אזורית לממן פעילות שהיא בעלת משמעות ארצית או לאומית, הוא אם לנושא המימון השפעה מיוחדת ונפרדת על הציבור שבתחומיהן מעבר למשמעות הארצית או הלאומית" (עמ' 15). לשיטתו, שעה שמתקיים אינטרס מקומי החורג מהשאלה הלאומית, מוצדקת הבאת הנושא בתחום סמכותן של הרשויות: "שאלת ריבונות ישראל ברמת הגולן, הגם שהיא כרוכה במדיניות ארצית או לאומית - המצויה בתחומי פעולתו של השלטון המרכזי - טומנת בחובה גם אינטרס מקומי מובהק השונה מהקשר לנושא כאמור של שאר תושבי המדינה" (עמ' 15). השופט גולדברג, לאחר בדיקתה של התשתית הנורמטיבית, סבר כי נושא קיומן או חדלונן של רשויות מקומיות נופל בגבולות הנורמה, "ואין במחלוקת הציבורית על עתיד רמת הגולן כדי להאפיל על מהותו של המאבק מבחינתן של המועצות הנ"ל" (עמ' 25).
י. השופטת דורנר, בדעת מיעוט, סברה כי יש לקבל את העתירה. לשיטתה סמכויותיהן של הרשויות המקומיות מוגבלות לנושאים מוניציפליים בלבד, ואל להן להביע עמדה בנושאי חוץ ובטחון. כן נקבע, כי שימוש בכספי אוצר המדינה "למימון מחאה נגד מדיניות השלטון המרכזי... אינו מתיישב עם מנהל תקין. מימון כזה אף מביא לתוצאה בלתי סבירה של מימון על ידי כלל אזרחי המדינה של פעולות מחאה מטעם רשות מקומית נגד מדיניות הממשלה הנבחרת" (עמ' 22).
השאלות העומדות לדיון
י"א. דומני כי לצורך ההכרעה בעתירה יש צורך לדון בשלוש שאלות עיקריות:
א. האם נוכח לשונה ומעמדה הנורמטיבי של תחיקת הביטחון החלה על המשיבות, הלכת גרינברג חלה עליהן.
ב. אם חלה הלכת גרינברג על המשיבות, האם העברת הכספים למועצת יש"ע עומדת בנסיבות בדרישות שנקבעו בפסק הדין גרינברג.
ג. אם פעולת המשיבות עומדת בדרישות הלכת גרינברג, האם יש לקבל את בקשת העותרת והמדינה להפוך את הלכת גרינברג, ולקבוע תחתיה מבחן אחר.