השופטת ע' ארבל:
1. העותר הינו גמלאי בדרגת סא"ל (מיל') של המשיב 1, צבא ההגנה לישראל (להלן: צה"ל), והינו בעל תואר ראשון במינהל עסקים שקיבל עם סיום לימודיו בשלוחה של אוניברסיטת לטביה בישראל. בגין תואר זה מבקש העותר לקבל את שכרו לפי דירוג מהנדסים ולא לפי דירוג מדעי החברה והרוח (להלן: דירוג המח"ר).
העובדות בקליפת אגוז הן כי העותר, ששירת בצה"ל כקצין בקבע, החל באוגוסט 1998 את לימודיו לתואר ראשון במנהל עסקים בשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל בשיטת ה"למידה מרחוק" (להלן: התואר). התואר שקיבל העותר מוכר על ידי המשיבים לצורכי דירוג שכר אקדמי, הוא דירוג המח"ר, אולם כאמור העותר מבקש כי נורה על כך ששכרו יחושב על פי דירוג המהנדסים, לפיו יקבל שכר גבוה יותר.
על מנת שטענות הצדדים תהיינה נהירות, נפתח בהצגת התשתית הנורמטיבית ולאחר מכן נידרש לטענות ולהכרעה בהן.
הרקע הנורמטיבי
2. חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח - 1958 (להלן: החוק) מהווה העוגן הסטטוטורי להכרה במוסדות להשכלה גבוהה בישראל ומכוחו הוקמה המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג). בשנים שחלפו מאז נחקק החוק השתנו פניה של ההשכלה הגבוהה בישראל. שלוחות ונציגויות של אוניברסיטאות זרות החלו לפעול בישראל, ובנוסף הלך וגדל מספרם של הישראלים שלמדו לתואר אקדמי במוסדות זרים על דרך של התכתבות (להלן: למידה מרחוק). במצב דברים זה, ונוכח נוסח החוק דאז, המציאות שנוצרה היתה כי לא היתה למל"ג סמכות לפקח על פעילותן של השלוחות והנציגויות של אוניברסיטאות זרות שפעלו בישראל ואשר הבטיחו לבוגריהן תואר אקדמי מטעמו של המוסד הזר. קושי אחר התעורר ביחס לתארים שהתקבלו בלמידה מרחוק, שכן מדובר בתארים זרים לכל דבר ועניין, הניתנים על ידי מוסדות זרים שהפיקוח עליהם אמור להיעשות ב"ארץ האם" ואינו מצוי תחת סמכות המל"ג.
על רקע הקשיים האמורים נחקק חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס' 11), התשנ"ח - 1998, שנכנס לתוקף ב- 16.2.1998 (להלן: התיקון לחוק). בהתאם לתיקון לחוק, מוסד זר להשכלה גבוהה המבקש להפעיל שלוחה שלו בישראל נדרש לקבל רישיון פעולה מאת המל"ג. ואולם, אין רישיון הפעולה מהווה הכרה של המל"ג במוסד זה וברמתו האקדמית, ועל כן התארים אותם הוא מעניק דינם כתואר של מוסד האם בחו"ל (סעיף 25טז לחוק). במילים אחרות, בהתאם לתיקון לחוק, אין שלוחה של מוסד אקדמי זר הפועל בישראל רשאית לקיים בישראל פעילות לימודית כל עוד לא ניתן לה רישיון מהמל"ג. לעומת זאת, באשר ללימודים הנערכים בשיטת הלמידה מרחוק, הרי שלימודים אלה כמוהם כלימודים במדינה זרה, והמל"ג אינה נותנת למוסדות המלמדים בשיטה זו אישורי פעולה, שכן היא אינה מפקחת על מוסדות אקדמיים זרים. יחד עם זאת, כפי שמבהירים המשיבים בתגובתם, עובר לתיקון לחוק קבעה המל"ג כללים למתן "אישורי פעולה", הן לפעול כשלוחה והן לצורך למידה מרחוק, שעל בסיסם דנה המל"ג בבקשות למתן אישורי פעולה.
התיקון לחוק הצריך, כפי שמסבירים המשיבים בתגובתם, את עדכון הכללים החלים אצל המעסיק הציבורי - לרבות בצה"ל - באשר להכרה בתארים אקדמיים שהוענקו על-ידי מוסדות אקדמיים זרים ולשקילותם לתארים מקבילים בישראל ובדבר הטבות השכר הנלוות להכרה זו.
3. פקודות הצבא והנחיותיו מסדירות את זכאותם של אנשי צבא הקבע להטבות שכר ולזכויות שונות. בין היתר מסדירות הן את רשימת התארים המזכים את בעליהם בשכר על פי דירוג המהנדסים (פקודת מטכ"ל 36.0104 והודעת אגף כוח אדם בצה"ל מיום 13.11.94), וביניהם גם תואר אקדמי במינהל עסקים. בעקבות התיקון לחוק עודכנו הכללים בצה"ל באשר להכרה בתארים אקדמיים שהוענקו על ידי מוסדות אקדמיים זרים. הכללים פורסמו בהנחיית ראש ענף תכנון שכר וגמלאות (להלן: הנחיית רע"ן תשו"ג) מיום 22.8.98.
הנחיית רע"ן תשו"ג מבטאת החמרה בתנאי הזכאות לקבלת דירוג מהנדסים ביחס לתנאים שקדמו לה. על פי ההנחיה, ככלל, יזכו בדירוג מהנדסים רק קצינים שרכשו את התואר במוסד שקיבל רישיון מהמל"ג. אשר למשרתי קבע שבעת פרסומה של הנחיית רע"ן תשו"ג נמצאו בעיצומם של לימודים אקדמיים, הוגדר בהנחיה האמורה "דור מעבר" של משרתי קבע שהחלו ללמוד במוסדות זרים המלמדים בשיטת הלמידה מרחוק לפני יום 1.9.98 וסיימו לימודיהם עד ליום 1.3.01. בין היתר נקבע לגבי קצינים אלה כי הם יהיו זכאים לקבל את שכרם על פי דירוג מהנדסים רק אם הלימודים התקיימו במוסד אקדמי זר בשיטת הלמידה מרחוק, שקיבל בעבר אישור פעולה מהמל"ג, ובכפוף לקבלת אישור שקילות מהגף להערכת תארים במשרד החינוך.
טענות העותר
4. העותר טוען כי הובטח לו על ידי צה"ל כי התואר הראשון במינהל עסקים המוענק על ידי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל מזכה את המחזיק בו בדירוג מהנדסים. לדבריו, אין חולק כי הוא עומד בשניים משלושת התנאים המצטברים על-פי הנחיות הצבא לזכאות לדירוג מהנדסים עבור קצין צבא הקבע בגין תואר אקדמי המוענק לו על-ידי מוסד להשכלה גבוהה בחו"ל (התואר הנרכש הינו באחת המגמות המזכות בדירוג מהנדסים והתקן בו משובץ הקצין מוכר במגמה מזכה או שהקצין משרת ברמת פעילות ב' ומעלה), והמחלוקת סבה סביב התנאי השלישי בלבד, שהינו כי התואר הוענק על-ידי מוסד אקדמי שהוא שלוחה או סניף של מוסד מוכר להשכלה גבוהה מחו"ל, הפועל בארץ וקיבל רישיון לקיים לימודים בתחום מזכה בהתאם לתיקון לחוק. לדבריו, עד כה אין בידיו תשובה ברורה האם במועד בו למד היה לשלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל אישור פעולה ללימודי תואר ראשון במינהל עסקים מאת המל"ג.
5. העותר טוען כי בין אם מתקיים בו התנאי השלישי כאמור, ובין אם לאו, הוא זכאי לקבל את שכרו לפי דירוג המהנדסים בשל הסתמכותו על מצגים שהוצגו בפניו על ידי הגורמים המוסמכים בצה"ל. לטענתו, המצגים שהציגו בפניו הגורמים המוסמכים בצה"ל במהלך בירורים שערך אודות מוסדות הלימוד השונים ובתקופת לימודיו, עולים כדי הבטחה מנהלית, שבשל הסתמכותו עליהם הוא שינה את מצבו לרעה. לדבריו, לא היה מודע בעת הרלוונטית לאבחנה בין קבלת אישור פעולה לתואר מסוים לבין קבלת הכרה גורפת למוסד על ידי המל"ג, וכיוון שידע כי אוניברסיטת לטביה קיבלה הכרה מהמל"ג ולאחר שקיבל את אישורו של הגורם הרלוונטי בצה"ל לכך שהלימודים מזכים בדירוג המבוקש, הבין כי הוא עומד בכל הדרישות ולא ערך בירורים נוספים. עוד מציין העותר כי לכל אורך תקופת לימודיו הוא קיבל את תנאי השירות שניתנו ללומדים במוסדות המוכרים על ידי המל"ג וכי עם קבלת התואר אושר לו דירוג מהנדסים, אולם זמן קצר לאחר מכן נשלל ממנו דירוג זה בטענה שאין אישור פעולה לתואר שבידיו ועל כן בטעות קיבל את שכרו לפי דירוג מהנדסים.
טענות המשיבים
6. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות. הם מבהירים כי המענה לשאלת זכאותו של העותר לדירוג מהנדסים מצוי ברשימת המוסדות שלימדו בשיטת הלמידה מרחוק וקיבלו אישור פעולה מהמל"ג. לטענתם, במועד כניסתו של התיקון לחוק לתוקף, לא היה בידי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל אישור פעולה ללימודים מרחוק לתואר ראשון במינהל עסקים, כפי שלמד העותר. לפיכך, על אף שהעותר למד במסגרת המועדים הקבועים בהנחיית רע"ן תשו"ג לגבי "דור המעבר", הרי שהתואר בו הוא מחזיק מעולם לא קיבל אישור פעולה של המשיבה 2 ולכן ההסדר באשר ל"דור המעבר" כלל אינו חל בעניינו והוא אינו זכאי לקבל את שכרו לפי דירוג מהנדסים. עם זאת, מוסיפים הם, כפי שנקבע בהמשך מפורשות בפקודת מטכ"ל 36.0104 מיום 1.2.00, התואר הראשון במינהל עסקים משלוחת אוניברסיטת לטביה מזכה את המחזיק בו בדירוג מח"ר. ואכן, העותר זכאי לדידם לדירוג המח"ר, לאחר שביום 19.9.00 הונפק לו אישור שקילות ממשרד החינוך. המשיבים מבהירים עוד כי שלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל קיבלה אמנם ממשרד החינוך ביום 2.3.98 אישור פעולה ללימודים מרחוק גם לתואר ראשון במנהל עסקים, אולם לא די בכך שכן הנחיית רע"ן תשו"ג דורשת אישור כאמור מאת המל"ג. המשיבים מאשרים כי בחודש מרץ 1999 קיבל העותר אישור ללימודים תוך כדי שירות, אולם מבהירים כי לאישור זה אין כל קשר לדירוג השכר בו מזכה אותו התואר האקדמי.
עוד טוענים המשיבים כי העתירה אינה מגלה כל יריבות בין העותר למל"ג ועל כן יש למחוק העתירה נגדה על הסף.
7. המשיבים סבורים כי אין להיעתר לדרישתו של העותר אף לא לפנים משורת הדין. לטענתם, המסמכים הרבים שמציג העותר לתמיכה בטענותיו בדבר הסתמכות והבטחה מנהלית - למעט הנחיית רע"ן תשו"ג - אינם רלוונטיים לעניינו ואינם יכולים להקים לו טענת הסתמכות. הנחיית רע"ן תשו"ג פורסמה עת החל העותר ללמוד, ועל כן גורסים הם כי אין העותר יכול לבוא בטרוניה על כך שזכויותיו לא היו ברורות לו בזמן אמת.
לטענת ההסתמכות של העותר על האישור שלדבריו ניתן לו על-ידי מדור לומדים בצה"ל, ולפיו לימודים בשלוחת אוניברסיטת לטביה בשיטת הלמידה מרחוק יזכו אותו בדירוג מהנדסים, משיבים הם כי מדור זה עוסק באישור לימודים תוך כדי שירות, אך אינו הגורם המוסמך בצה"ל לעניין הכרה בתארים אקדמיים לצרכי שיבוץ בדירוג שכר אקדמי. הם מטעימים כי במסמך שהופץ בשנת 1996 על ידי ענף אקדמאים בצה"ל בנושא שלוחות של אוניברסיטאות מחו"ל הפועלות בארץ, ואשר אליו הפנה העותר, צוין אמנם כי שלוחת אוניברסיטת לטביה נמנית על השלוחות המוכרות על ידי המל"ג, אולם הודגש כי ענף אקדמאים בצה"ל אינו אחראי על דירוגי שכר הנובעים מהלימודים האקדמיים, ובעניינים אלה יש לפנות אל ענף תשו"ג באכ"א. לשיטתם של המשיבים, היה על העותר לפנות ולברר את מצב הדברים מול ענף תשו"ג באכ"א בטרם החל בלימודיו, שאז היה מתחוור לו מצב הדברים לאשורו. העותרים מבהירים בתגובתם מדוע אין המסמכים השונים אליהם מפנה העותר רלוונטיים לעניינו. לשיטתם, רוב המסמכים אינם עוסקים בדירוג לצרכי שכר, לא ניתנו על ידי הגורמים המוסמכים לכך בצה"ל, ונראה שמרביתם הגיעו לידי העותר לאחר שבקשתו לזכות בדירוג מהנדסים נדחתה, ועל-כן הוא מנוע מלהסתמך עליהם ולטעון כי הוטעה. לפיכך, גורסים המשיבים, המסמך הרלוונטי היחיד לעניינו של העותר, בו מפרט הגורם המוסמך בצה"ל את התנאים לקבלת דירוג מהנדסים, הוא הנחיית רע"ן תשו"ג, אשר לפיה אין העותר זכאי לדירוג מהנדסים.
8. בהתייחס לטענה בדבר הבטחה בעל-פה שקיבל העותר מקצין במדור אקדמאים, המשיבים סבורים כי העותר לא הצליח להרים את נטל הראיה ולהוכיח כי אכן ניתנה לו הבטחה מפורשת וברורה על-ידי מי שהוסמך לכך, כי התואר האקדמי בו הוא מחזיק יוכר על-ידי צה"ל כמזכה בדירוג מהנדסים. המשיבים מבהירים כי הגורם המוסמך על-פי פקודות הצבא לעניין הכרה בהשכלה אקדמית לצרכי שכר אינו ענף אקדמאים בצה"ל, אלא רע"ן תשו"ג, ולכן גם אם ניתנה לעותר הבטחה בעניין על-ידי ענף אקדמאים, כטענתו, נעשה הדבר בחוסר סמכות לתיתה ואין להבטחה תוקף משפטי מחייב. בנוסף, מדובר בשיחה שהתקיימה על-פי הנטען לפני כשמונה שנים וקשה לשחזר את תוכנה ולקבוע כי אכן ניתנה לעותר הבטחה מפורשת וברורה. לפיכך, גורסים המשיבים, הטענה אינה מבוססת על תשתית עובדתית איתנה שמכוחה תוכל ההבטחה הנטענת להקים לעותר זכות אכיפה. המשיבים גורסים גם כי אין לקבל את טענת העותר כי נותן ההבטחה המוסמך הוא "צה"ל" והקצין עמו שוחח הוא רק שליחו.