תביעת נבחר ציבור לקבלת שכר עבודה תתברר בביה"ד לעבודה ולא בבג"ץ

השופטת  ד' ברלינר:

1.        היכן צריכה להתברר תביעתו של נבחר ציבור לקבלת שכר עבודתו - האם בבית הדין לעבודה או בבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק? זוהי הסוגיה המרכזית שהוצגה לפתחנו.

           בית הדין לעבודה, על ערכאותיו השונות, סבר כי כאשר התביעה היא לשכר עבודה נפתחו דלתותיו שלו בפני ברורה בפניו. המדינה, שהיא העותרת בפנינו, סבורה כי בכך שגה בית הדין בעיקר משום שבין נבחרי הציבור לבין הרשות לא מתקיימים יחסי עובד מעביד. גם אם לעניין חוקים מסוימים ניתן לראות בנבחר הציבור עובד - אין הוא עובד כמשמעותו בסעיף 24(א) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969, ס"ח 70 (להלן: חוק בית הדין לעבודה או החוק) ולפיכך - בית הדין לעבודה - לא קנה סמכות לדון בעניינו. במיוחד כך, כאשר העילות מכוחן מתבקש בית הדין להתערב הינן מתחום המשפט המנהלי ולא דיני העבודה. מכאן העתירה שבפנינו במסגרתה מבקשת המדינה כי בית משפט זה יקבע כי הסמכות לדון בתביעות שכר של נבחרי ציבור איננה נתונה לבית הדין לעבודה, וכפועל יוצא מכך יבטל שתי החלטות נוגדות של בית הדין לעבודה.

           התשתית העובדתית בעתירה מורכבת משתי פרשיות שונות שאין קשר ביניהן למעט הסוגיה המשפטית שבמרכזן.

פרשת רסמי

2.        משיב מס' 2 יעקב רסמי (להלן: רסמי) נבחר בתאריך 25.1.98 לכהונת סגן ראש המועצה המקומית כפר קרע. בתפקידו זה כיהן עד תום הקדנציה בדצמבר 1998. כ- 9 חודשים לאחר מינויו פנה רסמי בדרישה למשרד הפנים כי יאושר לו תשלום שכר כסגן ראש הרשות. בתשובה לפנייתו - הודיע לו משרד הפנים כי ישולם לו שכר בכפוף להתמלאותם של 3 תנאים: 1. משכורתו מתוקצבת כדין בתקציבה המאושר של המועצה ובקופת המועצה כסף כדי לשלמה. 2. אישור בכתב מראש המועצה כי רסמי מלא תפקידו כסגן, על פי הסמכויות שהואצלו לו על ידי ראש המועצה. 3. קיימת החלטה של המועצה לאחר התמלאות שני התנאים הנ"ל, על תשלום שכרו.

           בתאריך 13.12.98 נשלח מכתב מהמועצה למשרד הפנים ובו אישור כי כל התנאים דלעיל התמלאו (להלן: מכתב האישור). כחודש לאחר מכן, פנה רסמי פעם נוספת וביקש אישור סופי לתשלום שכרו. בעקבות פניה זו ערך משרד הפנים בירור נוסף כדי לוודא את נכונות האמור במכתב האישור. בירור נוסף זה העלה כי אליבא דראשי המועצה היוצא והמכהן, בתקופה הרלוונטית, רסמי לא מלא את תפקידו על פי הסמכויות שהואצלו לו ובפועל לימד בשני בתי ספר בתקופה הנ"ל. בנוסף - בקופת המועצה אין כסף לתשלום שכרו, ומכתב האישור - לא אושר על ידי ראש המועצה כנדרש. כיוון שכך - הודיע משרד הפנים לרסמי כי שכרו - לא ישולם. רסמי הגיב בהגשת תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בחיפה, שהמשיבים לה היו המועצה המקומית כפר קרע וכן משרד הפנים. באשר למועצה המקומית ביקש רסמי כי בית הדין יצהיר על חובתה לשלם לו את שכרו ולחלופין כי המועצה תצהיר שמולאו התנאים הנדרשים לתשלום שכרו. באשר למשרד הפנים נטען בכתב התביעה כי הוא לא היה מוסמך להציג את התנאים שהציג לתשלום שכרו, וכי היה עליו לאשר את תשלום השכר.

פסקי הדין בעניינו של רסמי

3.        בדומה לעמדתה בפנינו בעתירה הנוכחית, טענה המדינה בבית הדין האזורי בחיפה - כי יש לדחות את התביעה על הסף משום שלבית הדין אין סמכות עניינית לדון בה. רסמי, כך על פי הנטען, הוא נבחר ציבור, בינו לבין המועצה לא קיימים יחסי עובד מעביד שעל כן הסמכות לדון בנושא שכרו שמורה רק לבית משפט זה בשבתו כבג"צ. לעמדה זו היתה שותפה גם המועצה המקומית. בית הדין האזורי (כב' השופט מ' שפיצר) הציע כי התביעה נגד המדינה תמחק, שהרי בכל מקרה היא אינה מעבידתו של רסמי, והחלטתה שלא לאשר תשלום שכרו היא במישור היחסים שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. המדינה לא הסכימה להצעה ועמדה על כך כי הערכאה היחידה המוסמכת לדון בנושא הנו בג"צ. בית הדין האזורי לא קיבל עמדה זו. העוגן המרכזי עליו נשענת החלטתו של בית הדין הינה ההלכה שנקבעה בדנג"צ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין הארצי, פ"ד נב(4) 817 (1998) (להלן: ענייןסרוסי). להלכה זו נשוב ונדרש בהמשך בהרחבה.

           בהתבסס על הלכת סרוסי קבע בית הדין בענייננו כי ביחסיהם של רסמי והמועצה המקומית קיימת "דואליות נורמטיבית". בכל הקשור לענייני המעמד של נבחר ציבור כגון בחירה והפסקת כהונה, אין לראות בו עובד שעל כן לו בכך היה מדובר היה מקום לדחיית התביעה על הסף. אולם - התביעה הנוכחית היא לתשלום שכר עבודה "... וזהו לטעמנו "פן תנאי העבודה" של הדואליות הנורמטיבית - לעניין זה - יש לראות בתובע "עובד", את המועצה כמעבידתו ואת בית הדין לעבודה- לבעל הסמכות בענייננו". משכך - נדחתה הבקשה לדחיית התביעה על הסף (עמ' 13 לפסק הדין) (להלן: פסק הדין המקורי).

           על פסק הדין המקורי ערערה המדינה בבית הדין הארצי לעבודה (לאחר שקיבלה אישור לכך). בית הדין הארצי, מפי כבוד סגנית הנשיא השופטת א' ברק- אוסוסקין ובהסכמת חבריה למותב - הנשיא ס' אדלר, השופט ע' רבינוביץ, נציג העובדים מר א' ספיר ונציג המעבידים מר ג' סטויצקי - אימץ את עמדתו של בית הדין האזורי (ע"א 1010/02 מיום 26.9.04) (להלן: פסק הדין שבערעור).

עיקר הקביעות בפסק הדין שבערעור

4.        ככלל, אין מקום לפרשנות דווקנית ומצמצמת של סמכות בית הדין לעבודה, ויש לאמץ פרשנות תכליתית. תכליתו של משפט העבודה היא להבטיח לעובד זכויות מינימאליות. הגדרה מצמצמת של "עובד" עלולה לחשוף אותו להלנת שכר שאין סנקציה בצידה. את פרשנות המושג עובד יש להתאים למציאות העכשווית: "השתנו העיתים ועמם השתנו מסגרות העבודה". בהתאם לכך - קיימים מצבים שבהם חוקים מסוימים "ממשפט העבודה המגן" יחולו על העובד וחלק לא. יש לבחון את תכליתו של החוק הספציפי שמדובר בו כדי להחליט בדבר חלותו במקרה זה או אחר. התכלית של חוק הגנת השכר, תשי"ח-1958, ס"ח 86, (להלן: חוק הגנת השכר) היא להבטיח כי מבצע עבודה - יזכה לשכר על עבודתו. לפיכך, לעניין חוק זה - יחשב גם מי שאינו עובד במסגרות הרגילות, כגון "משתתף חופשי" או לענייננו - נבחר ציבור - כעובד (ראה ע"ע 300274/96 צדקא נ' מדינת ישראל- גלי צה"ל, תק-אר 2001(3) 947 (2001) (להלן: עניין צדקא)).

           גם פסק הדין של בית הדין הארצי נשען במידה רבה על פרשת סרוסי. בפרשת סרוסי נקבע כי נבחר ציבור, זכאי לזכויות המוקנות לעובד בענף ביטוח אבטלה שבחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968, ס"ח 6 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) (החוק הוחלף בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה-1995, ס"ח 205). בדומה לכך קבע, כאמור, בית הדין הארצי בענייננו - כי רסמי הוא "עובד" של המשיבה, חוק הגנת השכר חל עליו (אליבא דהנשיא אדלר - הוראות מסוימות בחוק הגנת השכר שהן מושא תביעתו חלות עליו), משכך, יש סמכות לבית הדין לעבודה והעניין הוחזר לבית הדין האזורי שידון בו.

5.        פסק הדין שבערעור ניתן כאמור ב- 26.9.04. עד לתאריך 28.2.06 שבו הוגשה העתירה הנוכחית, נראה היה כי המדינה קיבלה או לפחות השלימה עם פסק הדין שבערעור, ומכל מקום לא ננקטו שום הליכים נוספים. "הזרז" להגשת העתירה הנוכחית היתה הפרשיה הנוספת - פרשת נחמני (שהיא הנדבך הנוסף בעתירה זו). אליבא דהמדינה - הפרשיה הנוספת היא חלק "מהתרחבות התופעה של פנית נבחרים בבקשת סעד לבית הדין לעבודה מקום בו בעבר היו פונים כמובן מאליו לבית משפט נכבד זה" (סעיף 28 לעתירה). משום כך, עותרת המדינה כי בית משפט זה ידון בסוגית הסמכות חרף הזמן שחלף (כאשר היא מציינת כי נכון ליום הגשת העתירה לא החל עדיין להתברר הדיון לגופו בעניינו של רסמי, בבית הדין האזורי לעבודה). בדבריו בפנינו טען בא כוחו של רסמי כי התנהלותה של המדינה לוקה בשיהוי כבד שדי בו בפני עצמו כדי להביא לדחיית העתירה. הטענה אינה משוללת בסיס. את שתיקתה של המדינה לאורך כמעט שנתיים ניתן בהחלט לפרש כזניחת כל השגה שהיתה לה, אם היתה לה, על החלטתו של בית הדין האזורי (ראה בג"צ 10191/03 תמאדר נ' שר הפנים (לא פורסם, 17.2.05)). גם אם פרשת נחמני הציפה, על פני השטח, את העובדה שאין מדובר באירוע בודד אלא בגישה המסתמנת אצל העותרים מסוגם של רסמי או נחמני מחד גיסא, ובגישה המסתמנת בפסיקת בית הדין לעבודה מאידך גיסא, אין בכך כדי לשנות את העובדה שעבור רסמי - מדובר בשיהוי ממשי.

           ככלל, בית משפט יכול ויקבל טענת שיהוי שתביא לדחיית עתירה על הסף אם נוכח לדעת, כי זו הוגשה באיחור וכי הדבר גרם נזק או שינוי מצב ופגע באינטרסים ראויים להגנה (בין אם אלה אינטרסים של הרשות השלטונית, בין אם אלה אינטרסים של אדם אחר, ובין אם זהו אינטרס הכלל):

"הלכה היא כי הכרעה בטענת שיהוי מצריכה בחינתם של שלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית-גת, פ"ד מב(1) 678; וראו לאחרונה עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, ניתן ביום 7.12.06, פיסקאות 87-86). נפסק, כי 'היסוד הסובייקטיבי מתמקד בהתנהגות העותר ובשאלה האם חלוף הזמן מלמד כי ויתר על זכויותיו. היסוד האובייקטיבי עניינו שינוי המצב לרעה ופגיעה באינטרסים ראויים של הרשות המנהלית או של צדדים שלישיים, שנגרמה בעקבות האיחור בהגשת העתירה. היסוד השלישי עניינו חומרת הפגיעה בשלטון החוק המתגלה מתוך העתירה ואינטרס הציבור בשמיעת העתירה' (בג"צ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס , ניתן ביום 5.3.06, פיסקה 12). עוד נקבע כי 'היחס בין שלושת היסודות הרלוונטיים לשיהוי נקבע על פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. הכרעה בטענת שיהוי מבוססת, איפוא, על איזון בין האינטרס של העותר בביטול המעשה המינהלי; האינטרס של המשיב בקיומו; והאינטרס של הציבור בשלטון החוק' (שם, פיסקה 13) ... 'אין טענת השיהוי נשענת בעיקרה על מידת תום לבן וטיב התנהגותן של העותרות, אלא על מידת הפגיעה באינטרסים של העותרות אל מול הנזק הצפוי לאינטרסים אחרים כתוצאה מהשיהוי בהגשת העתירה. האיזון הראוי בין הפגיעות הצפויות לכל אחד מבעלי הענין כתוצאה מקבלת העתירה או דחייתה יכריע את גורל הטענה'" (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, פיסקה 5)." (בג"צ 702/05 בצרה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (לא פורסם, 3.6.07) פיסקה 4).

           קבלתה של טענת שיהוי תלויה בנסיבות - "אין לקבוע כלל נוקשה בנוגע למקרים בהם יהווה אחור מכשול על דרך מבקשים סעד מבית משפט זה" (בג"צ 76/49 גוטמן נ' המפקח הכללי של משטרת ישראל, פ"ד ד(1) 151, 154). לעתים ימים אחדים בלבד דיים כדי להוות שיהוי, ולעתים אין בחלוף חודשים כדי להוות שיהוי. כך למשל, חולף לעתים זמן בשל עצם המשא ומתן שבין העותר לבין הרשות השלטונית. זמן זה אינו פועל לרעת העותר, שכן יש לו לעותר "צידוק" (בג"צ 175/82 גל נ' שר הפנים, פ"ד לז(1), 496 (1983)), ובלבד שפנה במהירות לבית המשפט, לאחר שהמשא ומתן מוצה.

           לענייננו - התקופה הארוכה שחלפה, שמא היא מצביעה על התלבטות המדינה באשר לפרשנות החיקוקים הרלוונטיים והמדיניות המשפטית הראויה, שהרי לו היו הדברים ברורים וחדים - חזקה על המדינה שהיתה נזעקת מיד לתקן את המעוות. אם אכן מדובר בהתלבטות - היה לה על מה להישען, כפי שיובהר בהמשך, ומכל מקום, לכאורה היא תומכת בקבלתה של טענת השיהוי. חרף האמור לעיל, אינני רואה לנכון לדחות את העתירה בעניינו של רסמי על הסף מטעם זה בלבד, וזאת בשל הנימוקים הבאים: א. מדובר בסוגיה עקרונית שמן הראוי להכריע בה לגופה; ב. בכל מקרה הדיון לגופו נדרש בפרשת נחמני (הפרשה הנוספת המרכיבה את העתירה); ג. טענת השיהוי - לא הועלתה בטיעונים שבכתב שהגיש רסמי אלא רק בפנינו; ד. נראה כי בפועל - הזמן שחלף לא שינה לרעה את מצבו של רסמי שכן הדיון לגופו לא התנהל עדיין (לאחר שבית הדין הארצי החזיר את הדיון לבית הדין האזורי).