הבקשה
1.לפניי בקשה לאישור תובענה מינהלית שהגיש המבקש, עו"ד זכריה אבידר, נגד המשיבה, המועצה האזורית מטה יהודה (להלן – המועצה או המשיבה), כתובענה ייצוגית, לפי סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 (להלן – החוק או חוק תובענות ייצוגיות). במסגרת התובענה המינהלית טוען המבקש, כי המשיבה הטילה עליו, כמו-גם על כלל תושבי המועצה, היטל ביוב שלא כדין. לפיכך, עותר המבקש במסגרת התובענה לביטול היטלי הביוב שהוטלו על-ידי המועצה ולהשבת הכספים שנגבו מכוחם; ולחלופין, כי בית-המשפט יורה למועצה לקבוע תעריפים חדשים להיטל הביוב, העולים בקנה אחד עם חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן גם – חוק הביוב), וחוק העזר למועצה אזורית מטה יהודה, התשנ"ח-1988 (להלן גם – חוק העזר).
המסגרת הנורמטיבית
חוק תובענות ייצוגיות
2.סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות וכן התוספת השנייה לחוק זה, קובעים את רשימת הנושאים שבעניינם ניתן להגיש תובענה ייצוגית; ובכלל זה, תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין – כמס, אגרה או תשלום חובה אחר (פריט 11 לתוספת השנייה). בנוסף, קובע החוק את התנאים להגשת תובענה ייצוגיות, וכן את הדרישות שעל התובע לעמוד בהן כדי לאשר את תביעתו כתובענה ייצוגית. כך, על-פי סעיף 4(א)(1) לחוק, רשאי להגיש תובענה ייצוגית אדם שיש לו עילה בתביעה או בעניין כאמור בסעיף 3(א) לחוק, המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם – בשם אותה קבוצה. בנוסף לתנאי סף זה, על המבקש לאשר תביעה כתובענה ייצוגית לעמוד בארבעת התנאים המפורטים בסעיף 8(א) לחוק: ראשית, כי התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה; שנית, כי תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין; שלישית, כי קיים יסוד סביר להניח שעניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; ורביעית, כי קיים יסוד סביר להניח שעניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב. מדובר בתנאים מצטברים, שדי בכך שאחד מהם לא מתקיים בנסיבות העניין, כדי להביא לדחיית בקשה לאישור תובענה ייצוגית. כן קובע חוק התובענות הייצוגיות הוראות ייחודיות בנוגע לתביעות השבה נגד רשות (סעיפים 9 ו-21 לחוק).
סעיף 8(א)(1) רישא לחוק – "התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה ..."
3.בפסיקה נקבע, כנקודת מוצא, שאין החוק דורש שכל השאלות המתעוררות בגדר התובענה הייצוגית תהיינה משותפות לחברי הקבוצה, וכי די בכך שקיימות שאלות מהותיות משותפות של משפט או של עובדה (ע"א 6887/03 חיים רזניק נ' ניר שיתופי אגודה ארצית שיתופית להתיישבות (20.7.10)), וכלשונו של בית-המשפט בע"א 7141/13 קונקטיב גרופ בע"מ נ' שמעון דבוש (5.11.15): "הדמיון הנדרש בין חברי הקבוצה צריך אפוא להיות מספיק, ולא בהכרח מלא" (בפִסקה 4 לחוות-דעתה של השופטת דפנה ברק-ארז). בכלל זאת נקבע, כי יכולה להתקיים שונוּת כלשהי בין חברי הקבוצה – בין אם בשאלת קיומה של עילת תביעה, הוכחת יסודות התביעה, הוכחת נזק שנגרם או גובה הסכום לפיצוי; ונסקרו מספר פתרונות אפשריים במסגרת החוק להתגברות על הקשיים ששונוּת זו מעוררת, ובין-היתר, הגדרת תת-קבוצה בתוך הקבוצה, כקבוע בסעיף 10(ג) לחוק. עם זאת נקבע, כי שונוּת רבה מדי עלולה לחתור תחת הרציונל הקבוע בסעיף 8(א)(2) לחוק (סעיפים 28-24 לפסק-הדין). נפסק, כי "כאשר בגדר התובענה הייצוגית או לאחריה יהיה צורך לקיים חקירה פרטנית בעניינו של כל אחד מחברי הקבוצה, הכוללת בירורים עובדתיים מורכבים, שמיעת עדים, הכרעות מהימנות וכדומה, כך שמבחינה מעשית מדובר בפיצול ההליך הייצוגי לסדרה של משפטים נפרדים, אין לאשר את התובענה הייצוגית" (ע"א 6887/03 בעניין רזניק, לעיל, בפִסקה 27; ורע"א 3425/16 אל על נתיבי אוויר לישראל בע"מ נ' יונתן ברנד (11.7.16) בפִסקה 16).
סעיף 8(א)(1) סיפא לחוק – "... ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה"
4.הפסיקה מכירה בעוצמתה הרבה של התובענה הייצוגית, אשר לה חשיבות ציבורית רבה; השפעה על חוג תובעים רחב; ונשקף ממנה סיכון לחיוב הנתבעים בתשלום סכומי כסף גדולים (רע"א 4474/97 טצת נ' זילברשץ (5.6.00) בפִסקה 8). בית-המשפט מדגיש, כי לעצם הגשת תובענה ייצוגית נגד נתבע יש השפעה מכרעת עליו ועל התנהלותו העסקית, בשל הפגיעה במוניטין; העובדה שהוא הופך לבעל סיכון להיות חשוף לנטל כלכלי כבד, דבר שעליו להביא לידי ביטוי בדו"חות החשבונאיים שלו; הוא נדרש להוציא הוצאות משפטיות גבוהות לצורך ניהול ההליך; וכיוצא באלו (רע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.12) בפִסקה 12; ורע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.13) בפִסקה 39). מטעם זה, מצא המחוקק לנכון לקבוע מנגנונים, כבר בשלביה המוקדמים של התובענה הייצוגית, במטרה לזהות ולעצור תביעות סרק. בהתאם לכך נקבע, כי אין זכות קנויה להגשת תובענה ייצוגית (בשונה מתביעה אישית רגילה), וכי על המבקש להגיש תובענה ייצוגית, להגיש בקשה לאישור התובענה שהגיש כתובענה ייצוגית (ע"א 2967/95 מגן וקשת נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ (14.4.97), בפִסקאות 17-20). במסגרת זו, על המבקש להוכיח כי מתקיימת "אפשרות סבירה" שהעילות העומדות בבסיס תובענתו, תוכרענה לטובת הקבוצה. בפסיקה נקבע, כי בשלב זה, על בית-המשפט לבצע "בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים" (רע"א 2128/09 בעניין הפניקס חברה לביטוח בע"מ, לעיל, בפִסקה 15). מבחינת נטל ההוכחה המוטל על המבקש להגיש תובענה ייצוגית, נקבע כי "מי שמבקש לאשר תובענה כייצוגית חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה – ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד – כי הוא עומד בכל התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובכלל זה בדרישה לקיום עילת תביעה אישית .... המבחנים לאישורה של תובענה ייצוגית הם מחמירים מאלה שעל-פיהם נבחנת בקשה לסילוק על הסף של תביעה רגילה. על התובע הייצוגי להניח בפני בית המשפט תשתית משפטית וראייתית התומכת לכאורה בתביעתו. בשונה מן התובע בתביעה רגילה, המבקש לאשר תובענה כייצוגית אינו יכול להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה, אלא מוטלת עליו החובה להוכיחן באופן לכאורי. במקרה הצורך, המבקש צריך לתמוך את טענותיו בתצהירים ובמסמכים הרלוונטיים. בית המשפט שדן בבקשה נדרש להיכנס לעובי הקורה, ולבחון היטב – משפטית ועובדתית – האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית ... מבחנים אלה לא נקבעו בעלמא, אלא נועדו להביא לשימוש מושכל בכלי התובענה הייצוגית, לנוכח השפעתו המכרעת על הנתבעים ועל התנהלותם העסקית, כמוסבר לעיל" (רע"א 3489/09 בעניין מגדל חברה לביטוח, לעיל, בפִסקה 41, ההדגשות הוספו).
5.בהקשר זה, עמד בית-המשפט על פערי המידע הטבועים ביחסי הכוחות שבין מבקש אישור התובענה הייצוגית, מצד אחד, לבין הנתבע, המהווה בדרך כלל גוף כלכלי חזק, או גוף מינהלי, מצד שני. בהתאם לכך נקבע, כי אף שעל בית-המשפט להתחשב בעמדת הנחיתות של התובע הייצוגי, אין בכך כדי לאיין את שלב אישור הבקשה כליל, וחובתו של המבקש להניח בסיס ראשוני לתביעתו – בעינה עומדת. הפסיקה הדגישה, כי לעִתים הגשת תביעה בעלת חשיבות ציבורית עלולה להיות כרוכה בהשקעת משאבים שהם למעלה מכוחו של התובע הייצוגי היחיד, אולם לשם כך קיימים כלים שבאפשרותו של התובע הייצוגי לגייס לעזרתו (כגון פנייה לסיוע לקרן למימון תובענות ייצוגיות, לפי סעיף 27 לחוק; הגשת חוות דעת כלכלית תיאורטית). כן צוין כי לפי הצורך, בית-המשפט רשאי להתיר למבקש לתקן את כתבי טענותיו במהלך הליך האישור, בשים לב לקשיי ההוכחה שעִמם הוא מתמודד. אולם, במקום שבו מתברר כי התובע הייצוגי לא עמד בנטל הבסיסי המוטל עליו להעמיד תשתית לכאורית לביסוס בקשתו, בשים לב לנסיבות העניין, דין הבקשה להידחות (רע"א 3489/09 בעניין מגדל חברה לביטוח, לעיל, בפִסקה 62).