ת"א 11904-08-09 אבוהב ישראל משה ז"ל ואח' נ' רשות הטבע והגנים הלאומיים ואח'

שאלת חלוקת האחריות בין רשות הטבע והגנים הלאומיים לבין מדינת ישראל, בהמשך להסכם פשרה לפיצוי עזבונו של מטייל, שטבע למוות בבריכת המשושים.

מבוא

1. ישראל משה אבוהב ז"ל (להלן: המנוח), יליד שנת 1981, טבע למוות בבריכת המשושים ביום 18.4.2004, במהלך טיול עם משפחתו.

    

2. התביעה שלפני הוגשה נגד רשות הטבע והגנים הלאומיים (להלן: רשות הטבע) ונגד מדינת ישראל. רשות הטבע צירפה כצדדים שלישיים את המועצה האזורית גולן (להלן: המועצה) ואת מבטחת המועצה.

    

   בטרם שמיעת הראיות, הגיעו הצדדים להסכמה בדבר סילוק התביעה במימון ביניים של רשות הטבע. בנוסף, סולקה ההודעה לצדדים השלישיים, לאחר שהושגה בין רשות הטבע לבין המועצה הסכמה בדבר שיעור השתתפותה של המועצה בפיצוי (בגובה של 18%).

    

   המחלוקת שהובאה לפתחי הוגבלה, אפוא, לעניין שיעור השתתפותה של המדינה בסכום הפשרה, ששולם כמימון ביניים על-ידי רשות הטבע. בהתאם להסכמה הדיונית שהושגה בין הצדדים, ההכרעה בסוגיה זו היא על בסיס טענות הצדדים והחומר שהוגש לתיק בית המשפט, בלא שנחקרו המצהירים והמומחים.

    

   התשתית הראייתית

    

3. הצדדים הגישו את ראיותיהם.

    

   מטעם התובעים הוגשו תצהירים של אבי המנוח, שניים מאחיו וכן תצהירים של בני משפחה וחברים של המנוח א. מ. ז"ל, שטבע אף הוא בבריכת המשושים. בנוסף הוגשה חוות דעת של מומחה הבטיחות, ד"ר אלעזר איל-ביקלס.

    

   מטעם רשות הטבע הוגש תצהירו של מר גיל בן נון, מנהל מרחב גולן ברשות, וכן תצהיר נוסף מטעם מר בן נון, אליו צורפו תמונות שצולמו בשמורה, בהן נראים שלטי אזהרה והנחיות למטיילים בבריכת המשושים ובשמורת יהודיה. בנוסף הוגשו תצהיריהם של מר אבישי צוקר, פקח ברשות הטבע; הגב' טניא טימר, פקחית ברשות הטבע; מר רוני מלכא, מנהל החטיבה לאכיפת חוק אצל רשות הטבע וכן חוות דעתו של המומחה, מר דוד לבקוביץ.

    

   מטעם המדינה הוגש תצהירו של מר וסאם פלאח, ממונה מחוז הצפון במשרד הפנים ומפקח רחצה ארצי.

    

   מטעם צד ג' הוגש תצהירו של מר דני רוטשטיין, מנכ"ל המועצה האזורית גולן.

    

   תמצית טענות הצדדים

    

4. רשות הטבע סבורה כי המדינה נושאת באחריות מלאה לתאונה. הרשות עומדת על מאפייניה הייחודיים של בריכת המשושים ועל מקרי הטביעה שאירעו בה בעבר, ומדגישה כי נקטה בכל האמצעים העומדים לרשותה – שילוט והדרכה – על מנת ליידע את המטיילים בדבר הסיכונים הפוטנציאליים שברחצה בבריכה. המדינה ,לשיטת הרשות, כּשלה במילוי חובתה. המחוקק הקנה למדינה סמכויות נרחבות בכל הקשור לשמירה על בטחון המתרחצים במקומות הרחצה, ואולם, כך טוענת הרשות: "בריכת המשושים לא הוכרזה מעולם על-ידי משרד הפנים כמקום רחצה מוכרז ולא נקבעו על-ידי רשויות המדינה כל הסדרים או צווים המסדירים את הרחצה בבריכה או המכריזים עליה כמקום האסור ברחצה... מקום בו לא פעלה המדינה לאורך השנים להסדרת הרחצה בבריכת המשושים ולחלופין לאסור הרחצה במקום, הרי שחבה היא באחריות המלאה לקרות האירוע נשוא התביעה – אחריות הנגזרת מאי מימוש סמכותה לנהוג בבריכת המשושים כמקום רחצה על פי חוק" (סעיפים 4-3 לסיכומי הרשות). רשות הטבע סומכת את טיעונה על חוק הסדרת מקומות רחצה, תשכ"ד-1984 (להלן: חוק הסדרת מקומות רחצה או החוק). נטען כי חוק זה מקנה סמכות סטטוטורית בלעדית למדינה, באמצעות שר הפנים, לאסור בצו על רחצה (סעיף 1 לחוק). בנוסף מקנה החוק את הסמכות ואת החובה לשלוט על הנעשה בחופי הרחצה ולפקח עליהם, תוך קביעה כי מקום מסוים הוא מקום רחצה מוכרז (סעיפים 4-3 לחוק). משלא נקטה המדינה בסמכות הסטטוטורית שניתנה בידיה, כך טוענת רשות הטבע, הפרה היא את חובת הזהירות המוטלת עליה. לעניין הצפיות, טוענת רשות הטבע כי המדינה צריכה היתה להיות מודעת למסוכנות הטמונה בבריכת המשושים. הרשות נסמכת לעניין זה על הוראות מנהלת הטיולים של משרד החינוך, אשר צורפו לחוות דעתו של ד"ר ביקלס. הוראות אלה כוללות אזהרה מפורשת מפני רחצה בבריכה, תוך הדגשת היסטוריית מקרי הטביעה בבריכה.

    

5. המדינה סבורה כי האחריות לתאונה מוטלת אך ורק לפִתחה של רשות הטבע. נטען כי רשות הטבע היא שהחזיקה בשמורת הטבע ואף נטלה על עצמה, בהתאם להסכמים שנכרתו בין הצדדים, את כל האחריות לנזקי צד ג' המגיע למקום, לרבות שיפוי המדינה. המדינה מדגישה כי היא מחזיקה בשטחים נרחבים, אך אין ביכולתה לשלוט בשטחים אלה. מטעם זה בדיוק, כך נטען, הסכימה להתקשר עם גופים שונים וליתן בידם את האחריות על שטחים מסוימים – כפי שנעשה במקרה דנן עם רשות הטבע. עוד נטען כי הרשות, כמחזיקה בקרקע, היא מונעת הנזק הטובה ביותר וככל שעולות טענות בדבר העדר פיקוח, הן צריכות להיות מופנות נגד הרשות עצמה. המדינה מוסיפה וטוענת כי בריכת המשושים היא נביעה טבעית רגילה לחלוטין ולא הוכח כי היא מקום מסוכן, שיש לאסור לחלוטין את הכניסה אליו בהתאם לסעיף 1 לחוק הסדרת מקומות רחצה. בריכת המשושים אף אינה נחשבת לחוף מוכרז וממילא לא היתה כל חובה להציב מציל במקום, מה גם שרשות הטבע והמועצה המקומית מעולם לא פנו למשרד הפנים בדרישה להציב מציל. המדינה מדגישה כי ברחביה פזורים מאות מקווי מים, חלקם בפיקוח רשות הטבע. למדינה אין כל אפשרות לראות בכל מקווה מים שכזה "אתר רחצה" על כל המשמעויות המשפטיות הנובעות מכך. לבסוף, טוענת המדינה כי בכל מקרה, היא זכאית לשיפוי חוזי מאת רשות הטבע, זאת מכוח ההסכם שנחתם בין מנהל מקרקעי ישראל לבין רשות הטבע.

    

6. בסיכומי תשובתה של הרשות נטען כי המדינה אינה יכולה להיבנות מסעיף השיפוי החוזי, שכן המדינה לא הגישה כנגד הרשות הודעת צד שלישי בעילה חוזית. לגופו של עניין מבהירה הרשות כי טענותיה כנגד המדינה בדבר אי הפעלת סמכותה להסדיר מקומות רחצה "כלל אינן ב'כובעה' של המדינה כבעלת המקרקעין (מנהל מקרקעי ישראל), כי אם בכובעה כמשרד הפנים, בהיותו הגורם האמון על הסדרת מקומות הרחצה במדינת ישראל, אשר התרשל באי הפעלת סמכותו" (סעיף 3 לסיכומי התשובה). רשות הטבע חוזרת ועומדת על כך שמשרד הפנים הוא הגורם הבלעדי לו הקנה המחוקק את הסמכות הסטטוטורית לקבוע כי מקום מסוים הינו מוכרז או אסור לרחצה. לשון החוק, כך נטען, ברורה ורחבה ואינה מוגבלת לבריכה או לחוף ים, כי אם חולשת על כל מקווה מים, אשר הרחצה בו עלולה לסכן חיי אדם. לו היתה המדינה עושה שימוש בסמכותה בהתאם לצו להסדרת מקומות רחצה (סדרים ואיסורים במקומות רחצה מוכרזים), תשכ"ה-1965, היה האירוע הטרגי נמנע. מקום בו עצמה המדינה את עיניה לאורך השנים ולא נקטה כל פעולה להסדרת הרחצה בבריכת המשושים, חרף מודעותה לסיכון וחרף התרעת גורמים מטעמה על כניסה לבריכה – הרי שהמדינה כשלה במימוש הסמכויות שהוענקו לה והיא חבה באחריות לאירוע.

    

   מאפייני בריכת המשושים

    

7. בריכת המשושים ממוקמת בשמורת נחל המשושים (להלן: השמורה), והיא חלק משמורת הטבע יהודיה, הנמצאת בשטח רמת הגולן. מדובר בשמורת טבע פופולרית ביותר, אותה פוקדים מדי שנה עשרות אלפי מטיילים: בין 50,000 ל- 60,000 מטיילים (השוו בין סעיף 2 לתצהיר מר בן נון לבין חוות דעתו של מר לבקוביץ). על מאפיינה הייחודיים של בריכת המשושים ניתן ללמוד מן התשתית הראייתית שנפרשה בפני בית המשפט, לרבות תצהירו של מר בן נון, תצהירי פקחי רשות הטבע, מר צוקר וגב' טימר וחוות דעת המומחים, ד"ר ביקלס ומר לבקוביץ. בריכת המשושים, כך עולה, היא בריכה מים טבעית, שרוחבה כ-20 מטר. הבריכה מוקפת עשרות עמודי בזלת משושים היוצרים נוף טבע ייחודי. המים בבריכה עכורים, כתוצאה מכך שמדבור במי נחל זורם. עומקיה משתנים ומגיעים על ל- 7-6 מטרים. במקומות מסוימים, במיוחד ליד המצוק, קיימים סלעים ומדרגות בעומקים שונים במים. טמפרטורת המים קרה במיוחד (20-19 מעלות), בפרט בעונת הקיץ, ביחס לטמפרטורה החמה מאד שמחוץ לבריכה. במרוצת השנים אירעו, למרבה הצער, מספר מקרי טביעה בבריכה.

    

   אחריות הרשות

    

8. שמורת נחל המשושים מוחזקת על ידי רשות הטבע החל משנות ה-70. ביום 28.12.72 הכריז שר הפנים על שטח השמורה כעל "שמורת טבע" כמשמעה בחוק גנים לאומיים, שמורות הטבע ואתרי הלאום, תשכ"ג-1963 (חוק אשר לימים בוטל והוחלף בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1988. להלן: חוק הגנים הלאומיים).

    

   ביום 1.12.76 נחתם הסכם בין הממונה על הרכוש הממשלתי הנטוש ברמת הגולן לבין רשות הטבע, המסדיר את השימוש של רשות הטבע בשמורה ( נספח א' לתצהירו של מר פלאח). בסעיף 2(א) להסכם, קיבלה רשות הטבע את השטח לחזקתה הבלעדית. בסעיף 2(ב) נקבע כי "מעמדה של הרשות בשטח הוא מעמד של מחזיק על פי הרשאה שאינה ניתנת לביטול". עוד נקבע בהסכם כי תקופת ההרשאה היא לחמש שנים, והיא תוארך מאליה עד תום תקופת ההסכם, לתקופות נוספות של שבע שנים כל אחת. סעיף 12(א) להסכם קבע כי: "הרשות בלבד תהיה אחראית כלפי המינהל וכן כלפי כל צד שלישי, לכל עבירה או נזק שייגרם לגופו או לרכושו של אדם כלשהו (לרבות עובדי הרשות) או קנס או פיצויים שיוטלו עקב או כתוצאה מהחזקתו, הכשרתו ושימושו של השטח ומכל הפעולות ו/או המחדלים בשטח, בתקופת החזקת השטח על ידי הרשות על פי הסכם זה, ועל המינהל לא תחול כל אחריות בקשר לכך". סעיף 12(ב) להסכם קבע כי אם "יידרש המינהל לשלם פיצויים על נזק שהאחריות עליו תחול פי הוראות סעיף זה על הרשות, מתחייבת בזה הרשות לפצות את המינהל על כל סכום שיידרש לשלמו... אם הוגשה תביעה נגד המינהל בגין תשלום כזה".

    

   ביום 25.12.88 נחתם בין המדינה לבין רשות הטבע הסכם חדש, זהה בתוכנו להסכם הראשון (נספח ב' לתצהיר פלאח). בהסכם החדש, בא מינהל מקרקעי ישראל במקום הממונה על הרכוש הממשלתי הנטוש ברמת הגולן. אף בהתאם להסכם זה, מעמדה של הרשות בשמורה הוא מעמד של מחזיק על פי הרשאה שאינה ניתנת לביטול (סעיף 2(ב) להסכם); תקופת ההרשאה היא לשבע שנים אשר מוארכת מאליה כל פעם לתקופה של שבע שנים נוספות; עם קבלת החזקה, הרשות אחראית לכל נזק שיארע לצד ג' (סעיף 12(א); וכן מחויבת הרשות בשיפוי המינהל על כל סכום אותו יידרש לשלם בגין נזקים בשטח שהועבר לחזקת הרשות ולאחריותה (סעיף 12(ב)).

    

   ביום 18.5.05 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה שמספרה 1044, על פיה תימסרנה לרשות האדמות בחכירה ל-49 שנה (ולא בחכירה לשבע שנים עם חידוש אוטומטי).

    

   הנה כי כן – אף על זאת אין חולק – משנות ה-70 רשות הטבע היתה המחזיקה הבלעדית של השמורה ושל בריכת המשושים. הרשות היא שתפעלה את השמורה, גבתה דמי כניסה לשמורה, שילטה את השמורה, סימנה שבילים, חילקה דפי מידע ואזהרה לבאים בשערי השמורה, והייתה אחראית על ההכוונה, ההנחיה והפיקוח בשמורה באמצעות פקחים מטעמה (לתפקידי הרשות ולסמכויותיה ראו גם את סעיפים 6 ו-7 לחוק הגנים הלאומיים).

    

9. רשות הטבע עמדה בסיכומיה על כך ש"נקודת המוצא לסיומו של תיק זה, מעצם חתימת הצדדים על הסכם הפשרה, הינה כי קיים סיכון מסוים בבריכה, החורג מהסיכונים הרגילים הניצבים בפני אדם הנכנס לטבול בבריכה..." (סעיף 8 לסיכומי ההשלמה). מכוח החזקתה הבלעדית בשמורה ושליטתה המלאה בנעשה בתחומה, אמורה היתה הרשות לדעת על הסכנות הטמונות בבריכת המשושים ועל אמצעי הזהירות המתאימים שיש לנקוט בהם. הרשות סבורה כי יצאה ידי חובתה בכך שנקטה באמצעים העומדים לרשותה – שילוט והדרכה, בכתב ובעל-פה על ידי פקחיה. לשיטתה, ניתן היה למנוע את האירוע הטרגי באמצעים המסורים באופן בלעדי לשר הפנים – איסור מוחלט על כניסה לבריכה או הכרזה עליה כעל מקום רחצה מוכרז. טענות אלה ידונו במפורט להלן. עם זאת, מצאתי לנכון, בשולי פרק זה, להתייחס באופן כללי לאמצעים בהם נקטה הרשות. מתצהיר אביו של המנוח ז"ל עולה, לכאורה, כי המנוח "שחה לעבר 'קיר' הבריכה... ניסה להיתפס ב'קיר' אך ללא הועיל היות ולא היו כל נקודות אחיזה ב'קיר'" (סעיף 10.ב). עוד מתאר האב כי בנו המנוח, שידע לדבריו לשחות, "החל לשקוע... האחים שלו החלו לשחות במהירות לעברו וכאשר הגיעו לסביבתו החלו אף הם לשקוע תוך שם מנסים לאחוז ולהציל אותו" (סעיפים 10.ג ו- 10.ד לתצהיר). על רקע האמור (מבלי לקבוע ממצאים עובדתיים, בשים לב לכך שהצדדים ויתרו על חקירת המצהירים), נראה כי רשות הטבע יכולה היתה, נוסף על האמצעים הנקוטים בידה, לנקוט באמצעים פשוטים נוספים, ובהם התקנת נקודות מאחז בשולי הבריכה או העמדת גלגל הצלה בסמוך אליה, הכל תוך שמירה על צביונה המיוחד של הבריכה.

    

   אחריות המדינה: היש תחולה לחוק הסדרת מקומות רחצה?

    

10. רשות הטבע טוענת כי המדינה, באמצעות משרד הפנים, היא הגורם הבלעדי לו הקנה המחוקק סמכות סטטוטורית להסדיר מקומות רחצה. הרשות סומכת את טיעונה על חוק הסדרת מקומות רחצה וטוענת כי לשונו ברורה ורחבה וחולשת על כל מקווה מים במדינה, שהרחצה בו עלולה לסכן חיי אדם. אין מחלוקת בין הצדדים שלפני, כי בריכת המשושים אינה "בריכת שחיה" כהגדרתה בתקנות הסדרת מקומות רחצה (בטיחות בבריכות שחיה), התשס"ד-2004 (טענה שהועלתה על-ידי התובע והמומחה מטעמו. ראו סעיף 6 לסיכומי הרשות). הרשות גם אינה מעלה טענות נגד המדינה בכובעה כבעלת המקרקעין, כי אם בכובעה כמשרד הפנים, בהיותו הגורם האמון על הסדרת מקומות רחצה בישראל, שהתרשל באי הפעלת סמכותו (סעיף 3 לסיכומי התשובה של הרשות).

     

    רשות הטבע מטילה את כל יהבה על דבר חקיקה אחד – חוק הסדרת מקומות רחצה. טיעונה של הרשות נסמך כולו על חוק זה ועל ההנחה כי הוא חל במקרה דנן. יאמר כבר כאן, כי לאחר ששקלתי היטב את טענות הצדדים לא שוכנעתי כי חוק הסדרת מקומות רחצה חל על מקור המים מושא דיון זה. ממילא אין בידי להטיל על המדינה אחריות בגין אי הפעלת חובותיה מכוח חוק זה. להלן אפרט את טעמי.

     

11. חוק הסדרת מקומות רחצה מקנה למדינה סמכויות נרחבות בכל הקשור לשמירה על בטחון המתרחצים במקומות רחצה. סעיף 1 לחוק שכותרתו – "איסור רחצה" – קובע כי:

    "שר הפנים רשאי לאסור בצו את הרחצה בחלק של חוף ים, נהר או אגם, שגבולותיו מסוימים בצו, אם הרחצה באותו חלק עלולה, לדעתו, לסכן חייהם של בני אדם, וכן רשאי הוא לאסור, לאחר התייעצות עם שר הבריאות, רחצה כאמור אם היא עלולה לפגוע בבריאותם של בני אדם" (הדגשה הוספה – ש.צ.ה).

     

    סעיפים 3 ו-4 לחוק מקנים למדינה סמכות לשלוט על הנעשה בחופי הרחצה ולפקח עליהם. לשר הפנים ניתנה הסמכות לקבוע בצו כי מקום מסוים יהיה "מקום רחצה מוכרז", ככותרת סעיף 3. בין השאר, יכול הוא לנקוט באמצעים הנדרשים לשמירת הבטיחות והתברואה במקום הרחצה, לרבות איסור רחצה, לקבוע דרכי פיקוח על סדרים ואיסורים כאמור ואף לקבוע תקנים של סדרנים, פקחים, מצילים ומגישי עזרה ראשונה שיוצבו במקום הרחצה. בלשונו של החוק:

    "3. שר הפנים רשאי לקבוע בצו שמקום פלוני, שגבולותיו מסוימים בצו, יהיה מקום רחצה מוכרז; היה המקום סמוך לנמל, יהיה צו כאמור טעון הסכמתו של שר התחבורה.

    4. (א) שר הפנים יקבע בצו הוראות בדבר –

    1. אמצעים לשמירת הבטיחות והתברואה במקום רחצה, לרבות מיתקנים ומבנים הדרושים בקשר לכך;

    2. סדרים לשימוש במקום רחצה, לרבות איסור הרחצה בו בזמנים ובנסיבות שיש בהם משום סכנה לבטיחותם ולבריאותם של המתרחצים;

    3. איסור או הגבלת פעולה שלדעתו עלולה להפריע לרחצה;

    4. דרכי הפיקוח על-סדרים ואיסורים כאמור;

    5. כשירותם, סמכויותיהם וחובותיהם של סדרנים, פקחים, מצילים ומגישי עזרה ראשונה שיתמנו לעניין ביצוע חוק זה וכל צו, חוק עזר או הוראה אחרת על פיו, וכן דרכי פעולתם;

    6. תקנים של סדרנים, פקחים, מצילים ומגישי עזרה ראשונה שיוצבו במקום רחצה.

       (ב)צו כאמור בסעיף קטן (א) יכול שיינתן דרך כלל או לרשות מקומית פלונית או למקום רחצה מוכרז פלוני או לסוגים של מקומות רחצה מוכרזים".

        

12. ואמנם, מכוחו של חוק הסדרת מקומות רחצה, הוטלה על המדינה אחריות בגין מספר מקרי טביעה. בתי המשפט פסקו כי מקום בו נתן המחוקק בידי שר הפנים את הסמכות הסטטוטורית לקבוע כי מקום מסוים הוא מקום רחצה מוכרז או אסור לרחצה, קמה למדינה חובת זהירות כלפי ציבור הרוחצים. "קיומה של הסמכות הסטטוטורית" – כך נפסק – "הוא הוא המשמש אבן מסד ותשתית, עליהן נבנית חובת הזהירות המושגית (ע"א 243/83 עיריית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט(1) 113, 134 (1985). בענייננו... הקנה המחוקק למדינה את החובה 'לשלוט' במובנים מסוימים ולפקח על הנעשה בחופי הרחצה, משכך אין מנוס מן המסקנה שמוטלת על המדינה חובת זהירות מושגית כלפי ציבור הרוחצים בים" (ת"א (מחוזי חי') 789/99 ארי כץ נ' עיריית הרצליה (1.1.2007). חלוקת האחריות אושרה בע"א 1457/07 עיריית הרצליה נ' כץ (14.1.2009)). עוד נפסק כי "אי הפעלה של הסמכויות הסטטוטוריות עשויה לעלות כדי רשלנות ולהקים לניזוקים עילת תביעה בנזיקין" (ע"א 10457/04 אטריק נ' החברה לתפעול החוף השקט 1998 בע"מ (17.4.2007)).

     

    בהתאם לכך, בעניין ארי כץ הוטלה על המדינה אחריות בגין פגיעתו הקשה של התובע בראשו במימי חוף לא מוכרז, שלא סומן כראוי; בעניין אטריק הוטלה על המדינה אחריות בגין אי הפעלת סמכויותיה הסטטוטוריות בנוגע למפגע ידוע (מדרגה תת- מימית) בחוף הכנרת; בע"א (מחוזי נצ') 8722-08-12 מועצה מקומית מגדל נ' עזבון המנוחה ח'לאליה ז"ל (29.3.13) הוטלה על המדינה אחריות בגין טביעתם של המנוחים בכנרת בחוף אסור לרחצה, זאת בשל העדר פיקוח על מילוי הוראות הבטיחות שניתנו. וראו גם את ע"א (מחוזי חי') 862/02 פלוני נ' עיריית ראשון לציון (23.10.2008).

     

13. קיומה של הסמכות הסטטוטורית הוא ששימש, בפסיקה שלעיל, "אבן, מסד ותשתית" עליה נבנתה חובת הזהירות של המדינה. במקרה דנן, אבן היסוד להטלת האחריות נשמטת, שכן לא שוכנעתי שיש תחולה לחוק הסדרת מקומות רחצה על מקור המים מושא תביעה זו.

     

    לעניין איסור מוחלט על רחצה – סעיף 1 לחוק, המעגן את סמכות שר הפנים לאסור לחלוטין על רחצה, דן "בחלק של חוף ים, נהר או אגם". מבחינה לשונית, נראה שבריכת המשושים אינה באה בגדרם של מונחים אלה. הרשות לא פירטה בסיכומיה באיזו דרך פרשנית ניתן לכלול את בריכת המשושים בגדר אחת מהחלופות שלעיל, ואיני סבורה שניתן להשלים את החסר. שאלות אחרות העולות בהקשר זה הן אם ראוי להרחיב, על דרך הפרשנות, את תחולת הסעיף כך שיחול גם על כל בריכות המים הטבעיות ומקורות המים המצויים בטבע; ואם כן – האם אמצעי הזהירות ההולם את הסיכונים הנשקפים מן השחייה בבריכה טבעית, שהיא חלק משמורת טבע, הוא איסור מוחלט על הרחצה בה (לעניין זה ציין המומחה מטעם הרשות, מר לבקוביץ, כי "המומחה [מטעם התובעים – ש.צ.ה] קבע שנדרש לאסור את הרחצה באתר 'בריכת המשושים' ואני תוהה האם ניתן לאסור באמת את הפעילות הטבעית בטבע, שאם כך הדבר, הרי שיש לאסור את כל הכניסות לאתרי הטבע השונים שבהם הסכנות קיימות בעליל, כולל אלה של מקורות מים ובריכות בטבע, אגמים ונחלים ויבוא הקץ לפעילות האדם בטבע..." (עמוד 8 לחוות דעתו)). מכל מקום, בהעדר טיעון מתאים מטעם הרשות בדבר תחולתו הפרשנית של סעיף 1 לחוק על בריכת המשושים, לא ניתן לשאוב את מקור הסמכות מסעיף זה.

     

14. לעניין הסמכות להכריז על מקור מים כעל "מקום רחצה מוכרז" – סעיף 3 לחוק מאפשר לשר הפנים "לקבוע בצו שמקום פלוני, שגבולותיו מסוימים בצו, יהיה מקום רחצה מוכרז". מבחינה לשונית, המונח "מקום פלוני" רחב לכאורה; עם זאת, איני סבורה כי על פי תכליתו הנוכחית, נועד החוק להסדיר את הרחצה במקורות מים בטבע, דוגמת בריכת המשושים. מסקנתי זו נסמכת על מספר טעמים.

     

    ראשית, עיון בצו הסדרת מקומות רחצה (סדרים ואיסורים במקומות רחצה מוכרזים), תשע"ו-2016, שהותקן מכוח סמכותו של שר הפנים בהתאם לסעיף 4 לחוק (והחליף את צו הסדרת מקומות רחצה (סדרים ואיסורים במקומות רחצה מוכרזים), התשכ"ה-1965), מבהיר כי החוק לא נועד לחול על מקור מים טבעי הממוקם בלב שמורת טבע. מן הצו עולה כי בכל מקום רחצה מוכרז יש להציב תחנת הצלה (סעיף 18(א) לצו); תחנת עזרה ראשונה ובה מגיש עזרה ראשונה אחד לפחות (סעיף 20(א) לצו; יש לשמור למקום הרחצה המוכרז "דרך מהירה, נוחה ופנויה ממכשולים לרכב ביטחון ובכלל זה אמבולנס לצורך פינוי נפגעים ממקום הרחצה המוכרז" (סעיף 22 לצו); יש להציב במקום הרחצה סככות צל ששטחן הכולל 200 מ"ר לפחות, ואם שטח מקום הרחצה המוכרז קטן מ- 200 מ"ר, יש להציב סככות צל ששטחן הכולל 10% לפחות משטח מקום מוכרז כאמור (סעיף 23 לצו); יש להקצות במקום הרחצה המוכרז "מקומות מיוחדים למשחקי כדור וספורט" (סעיף 26 לצו); יש להתקין במקום הרחצה המוכרז "ברזי מים לשתייה, פחי אשפה, בתי שימוש, ברזי מים לשטיפת רגליים ומקלחות פתוחות (סעיף 35 לצו).

     

    ברי כי החוק במתכונתו הנוכחית והצו שהותקן מכוחו אינם מכוונים למקור מים כגון בריכת המשושים ואף לא ניתן ליישם את הוראות הצו על מקור מים כזה. דומה שדווקא התצהיר שהוגש מטעם מר מלכא, מנהל החטיבה לאכיפת חוק של רשות הטבע, תומך באמור לעיל. מר מלכא מבהיר כי בתחומי הרשות [קל וחומר ברחבי המדינה] "קיימים עשרות רבות של מקוואות מים טבעיים, כאשר אין כל אפשרות לכמתם מבחינה מספרית, נוכח העובדה כי מדובר במספר המשתנה משנה לשנה נוכח שינויי האקלים והמשקעים המשפיעים באופן ישיר על מספר ומצב המקוואות, לרבות כמות המשקעים שבהם, אם בכלל. פרט למספרם הבלתי קבוע, הרי שקיימים אף סוגים שונים של מקוואות: נחלים, אגני מים, מעינות וכיוצב', כאשר המקוואות השונים והמשתנים, ובריכת המשושים בכללם, ממוקמים בסמוך למסלולי ההליכה, אשר פזורים בשמורות הטבע בישראל. שני מקוואות בלבד הינם בגדר חריג – האחד באתר חורשת טל והשני באתר גן השלושה... שני מקוואות אלה אינם מצויים באמצעו של מסלול הליכה, כי אם מהווים אטרקציה בפני עצמה, כאשר מטרת הגעתו של הקהל המגיע אליהם אינה הליכה רגלית במסלול, כי אם רחצה במי המקוואות. למעט שני אתרים ספציפיים אלה, אשר כאמור מהווים אתרי רחצה ולא מסלולי הליכה, לא קיימים במקוואות שירותי הצלה, וזאת הן מפאת הקושי הטכני והן מפאת הקושי הכלכלי הכרוכים בהקמת והפעלת שירותים מסוג זה" (סעיפים 5-2 לתצהיר רוני מלכא).

     

15. לא זאת אף זאת. הקביעה לפיה חוק הסדרת מקומות רחצה במתכונתו הנוכחית אינו חל על מקורות מים דוגמת בריכת המשושים, זוכה לתימוכין בהצעת חוק פרטית שהוגשה על-ידי חבר הכנסת נסים זאב – הצעת חוק הסדרת מקומות רחצה (תיקון – הצבת מצילים בבריכות ונחלים בגנים לאומיים ושמורות טבע), התשע"א–2011 (פ/3453/18). על פי ההצעה, יתוקן סעיף 3 לחוק הנוכחי, כדלקמן:

    "בחוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד–1964, בסעיף 3, האמור בו יסומן "(א)" ואחריו יבוא: "(ב) לעניין זה יראו בריכות ונחלים בשמורות טבע וגנים לאומיים כמקום רחצה מוכרז".

     

    מן ההצעה עולה כי יש צורך למלא חסר בדין הקיים וכי יש צורך בתיקון חקיקתי, שרק מכוחו ניתן יהיה להכריז על בריכות ונחלים בשמורות טבע ובגנים לאומיים כמקום רחצה מוכרז. בדברי ההסבר מובאים הדברים ביתר פירוט, לאמור:

    "בשנים האחרונות טבעו בני נוער ומבוגרים רבים בבריכות ובנחלים המצויים בתחומי שמורות הטבע שבהם מבקרים אלפים רבים כקבוצות וכיחידים וכן משפחות ברוכות ילדים. נוכחותו של מציל במקום הייתה יכולה למנוע את הטביעות ולהציל את חייהם. יש לציין כי חייהם של עשרות רבות של אנשים ניצלו על ידי מבקרים שהזדמנו למקום, הצילו את הטובעים ומנעו אסונות נוספים. למרות סכנת החיים ועל אף גביית דמי כניסה נאותים על ידי רשות שמורות הטבע, הרשות מסתפקת באזהרה בטיחותית כללית ביחס למקומות הרחצה אך לא מציבה מצילים בבריכות ובנחלים בשמורות הטבע ובגנים הלאומיים, אף לא באלו שידוע לכל כי מבקרים רוחצים בקרבם, כיוון שלא חלה עליה חובה כזו.

     

    על פי חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד–1964, שר הפנים הוא בעל הסמכות לקבוע בצו שמקום פלוני יהיה מקום רחצה מוכרז וכן לקבוע בצו הוראות באשר למקומות הרחצה, לרבות קביעת אמצעים לשמירת הבטיחות במקום הרחצה וכן הוראות באשר למצילים ומגישי עזרה ראשונה שיתמנו לעניין ביצוע החוק. לשם הבטחת בטיחות הרוחצים בבריכות ובנחלים בשמורות הטבע ובגנים הלאומיים והבטחת היותם תחת השגחת מצילים, מוצע לתקן את החוק כך שיובהר כי "מקום רחצה מוכרז" כולל גם בריכות ונחלים בשמורות הטבע ובגנים הלאומיים. מציע החוק מניח כי הצבת המצילים תמומן על ידי רשות הטבע והגנים מדמי הכניסה אשר היא גובה על פי חוק, על בסיס הסדרי החוק הקיימים".

     

    מן המקובץ עולה כי לא עלה בידי הרשות לבסס את טענתה לפיה חוק הסדרת מקומות רחצה חל על בריכת המשושים ונועד להסדיר את הרחצה במקור מים מסוג זה, הנבדל באופיו ובמהותו מחופי הים או מבריכות השחייה המוסדרות.

     

16. לאור מסקנתי לפיה אין תחולה לחוק הסדרת מקומות רחצה, אין מקום להטלת אחריות על המדינה. כבר הובהר לעניין זה, כי בהעדר חקיקה רלבנטית המסדירה את התחום, אין להטיל על המדינה חובת פיקוח (ע"א 2055/99 פלוני נ' הרב זאב, פ"ד נה (5) 241, 262 (2001)). באותה פרשה, פטר בית המשפט את המדינה מאחריות לנזקיו של קטין שנגרמו לו בעקבות ברית מילה בשל העדר קיומה של סמכות פיקוח. עוד נדחתה הטענה להסתמכות סבירה של הציבור על ההנחה כי המדינה מקיימת מעקב ופיקוח כאלה. כב' השופט א' מצא פסק כדלקמן:

    "נותרה הטענה כי המדינה חבה כלפי הקטין ברשלנות. אף טענה זו אין בידי לקבל. לביסוס תביעתם נגד המדינה בעילת רשלנות היה על הקטין והוריו להראות כי בהקשר הרלוונטי התקיימו ביניהם לבין המדינה יחסי 'שכנות' שבכוחם להקים צפיות נורמטיבית המטילה על המדינה חובת זהירות (ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3) 45, דברי הנשיא שמגר בעמ' 67-65) משוכה זו הם לא עברו. לא זה בלבד שהמדובר הוא בטענה להתרשלות במחדל כשהמזיק הישיר הוא אחר (המוהל), אלא שבהיעדר סמכות לפיקוח על המוהלים ברי שלמדינה גם לא הייתה כל שליטה על מהלך האירועים. אמנם ייתכנו מקרים שבהם תישא המדינה באחריות עקב הפרת חובתה לקיים פיקוח, אך תנאי לכך, בדרך כלל, הוא שלמדינה נתונה סמכות פיקוח. קיומה של סמכות כזאת בידי המדינה עשוי ליצור הסתמכות סבירה של האזרח שהמדינה מפקחת כראוי; ראו: פסק-דין לוי הנ"ל, בעמ' 69; Blessing v. United States (1978), המאוזכר שם, בעמ' 69-68, וכן Restatement 2d, Torts, § 324A(c)." (הדגשה הוספה – ש.צ.ה).

     

    וראו גם את פסק דינה של כב' השופטת איילת דגן בת"א (שלום חי') 19171/07 סטפליוק נ' לייף אנד פיטנס בע"מ (8.12.2013)).

     

17. בטרם סיום, אדגיש כי התוצאה אליה הגעתי תחוּמה לנסיבות ולטיעונים שהועלו בפני, בהתאם ליריעת המחלוקת כפי שנפרשה על-ידי הצדדים במקרה דנן. רשות הטבע סמכה, כאמור, את כל טענותיה על קיומה של חובה סטטוטורית מכוח חוק הסדרת מקומות רחצה. משקבעתי כי אין תחולה לחוק זה – לא מצאתי כי יש להטיל אחריות על המדינה. ודוקו: הרשות לא טענה למקור סמכות אחר. זאת ועוד. בפני בית המשפט לא הובאו כל נתונים, שהיו עשויים להיות רלבנטיים, באשר למערכת היחסים שבין המדינה לבין הרשות; בין השאר בהיות רשות הטבע תאגיד סטטוטורי המפוקח על-ידי המדינה (ראו בהקשר זה את חוק הגנים הלאומיים). מאחר שרשות הטבע לא הצביעה על מקור הסמכה אחר להטלת אחריות על המדינה, זולת חוק הסדרת מקומות רחצה, ובהעדר נתונים נוספים – לא מצאתי מקום לדון במקורות אפשריים אחרים להטלת אחריות על המדינה.

     

     

     

     

    סוף דבר

     

18. נמצא כי לא הונחה תשתית עובדתית ומשפטית להחלתו של חוק הסדרת מקומות רחצה במקרה דנן. בהעדר תחולה – אין מקום להשתתפות המדינה בהסכם הפשרה אליו הגיעו הצדדים. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

     

    ניתן היום, ה' כסלו תשע"ז, 05 דצמבר 2016, בהעדר הצדדים.