שלמה לדלסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה קרית אתא

1.עם פרסומן של תכניות מתאר משביחות, נדרשו בעלי חלקות מקרקעין סמוכות, המצויות בתחומי חלותן של התכניות, לשלם היטל השבחה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה. בגדרם של הליכי השגה מונו שמאים מכריעים נפרדים לשם הערכת עלות שווין של החלקות השונות. הערכותיהם של השמאים, ששמו את החלקות הסמוכות, היו שונות זו מזו והפער ביניהן ניכר. 

במסגרת ערעור מנהלי זה עולה השאלה כיצד היה על ועדת הערר לנהוג נוכח הבדלים אלו בהערכות השווי של חלקות סמוכות והאם היה מקום להתערבות הוועדה בשומותיו של השמאי המכריע.

רקע

2.המערערים הם בעלי זכויות בארבע חלקות מקרקעין המצויות בתחומי העיר קריית אתא. מדובר בחלקות 86, 87, 93 ו- 94 בגוש 11017. חזית חלקות 86 ו- 87 פונה לרח' העצמאות וחזית חלקות 93 ו- 94 פונה לרח' אליהו הנביא (להלן: החלקות).

3.ביום 8.12.2013 התקשרו המערערים בהסכם "קומבינציה חלקית", לפיו מכרו 72% מזכויותיהם בחלקות לחברת שמן טל - בן שושן ייזום ואחזקות בע"מ, תמורת מתן שירותי בנייה על 28% מהחלקות (להלן: הסכם המכר). המערערים פנו לוועדה המקומית לשם קבלת אישור להעברת הזכויות ודיווחו על הסכם המכר. הוועדה המקומית מינתה את השמאי גדי דגני לערוך שומת השבחה למקרקעין וביום 20.1.2014 שלחה למערערים דרישות לתשלום היטל השבחה.

בדרישות התשלום צוין כי בעקבות אישור תכנית המתאר כ/150 (מיום 25.1.1980), כ/222 (מיום 16.12.1998) ו-כ/222/ב (מיום 25.8.2011), הושבחו המקרקעין ועלה שווים (העתקי הדרישות סומנו נספח "ח" לערעור).

4.בהתאם לדרישות התשלום נדרשו המערערים לשלם היטלים כדלקמן:

בגין חלקה 86 -291,630 ₪

בגין חלקה 87 -282,781 ₪

בגין חלקה 93 -331,542 ₪

בגין חלקה 94 -246,901 ₪

5.המערערים חלקו על דרישות התשלום ושלחו לוועדה המקומית בקשה לתיקון שומה. הבקשה הוגשה בשם המערערים על ידי השמאי דותן דרעי (נספח ט' לערעור, בקשה מיום 9.2.2014). הואיל ולא הושגה הסכמה על תיקון הדרישות, ביקשו המערערים מיו"ר מועצת שמאי המקרקעין למנות שמאי מכריע, כאמור בסעיף 14(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: התוספת).

6.על פי החלטת יו"ר מועצת השמאים, מונה השמאי משה נדם לשמש כשמאי מכריע. בפני השמאי המכריע הוצגו שומותיו של שמאי הוועדה מר ג' דגני ושומות שערך עבור המערערים השמאי ד' דרעי. השומות התייחסו לעליית ערך המקרקעין בגין כל אחת מהתכניות המשביחות. תכנית כ/150 מיום 25.1.1980, תכנית כ/222 מיום 16.12.1998 ותכנית כ/222/ב מיום 25.8.2011. הואיל וגם שמאי הוועדה סבר כי תכנית כ/222/ב אינה משביחה, התמקד הדיון בהשבחה בשל אישורן של תכניות כ/150 ו- כ/222 בלבד.

7.ביום 17.7.2014 המציא השמאי המכריע, מר משה נדם, את שומתו (להלן: השומה המכרעת, סומנה נספח "א" להודעת הערעור). בסופו של יום קבע השמאי המכריע כדלקמן:

ההשבחה בגין אישור תכנית כ/150:

ההשבחה בגין אישור תכנית כ/222:

לאחר כל האמור, קבע את שומת ההשבחה ואת ההיטל שעל המערערים לשלם בשל מכירת 72% מהזכויות כדלקמן:

הוועדה המקומית הוציאה למערערים דרישות תשלום עדכניות, על פי האמור בחוות דעת השמאי המכריע.

8.על שומת השמאי המכריע ועל פי הוראות סעיף 14(ב)(4) לתוספת השלישית, הגישו המערערים ערר לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז חיפה (להלן: ועדת הערר) (ערר מס' 8094/14).

הטענה המרכזית שהעלו המערערים בערר הייתה כי שומת השמאי המכריע אינה סבירה, שכן היא עולה בהרבה על שומות של שמאים מכריעים שניתנו לחלקות סמוכות בעלות מאפיינים דומים. במיוחד הפנו העוררים לשומתו של השמאי ניקי פרימו, ששם את עליית ערך המקרקעין בחלקה 84, הגובלת עם חלקה 86. הפער שנמצא בין הערכות השווי היה כ- 274%.

עוד טענו המערערים כי השמאי המכריע טעה בפרשנות הוראות תכנית המתאר כ/150 לעניין היקף שטחי השירות המותרים לבנייה על פיה. טעות זו השפיעה על הערכת השווי המוטעית. כן העלו טענות לגבי מתן פטור לשטחי ממ"ד ולעניין חישוב הריבית על חוב ההיטל.

דיוני ועדת הערר

9.ביום 12.10.2015 נשמעו טענות הצדדים בפני ועדת הערר. בעקבות הדיון ניתנה ביום 20.10.2015 החלטת ביניים של ועדת הערר. בהחלטת הביניים החליטה הוועדה להפנות לשמאי המכריע שתי שאלות להבהרה. האחת, לבחון את השומות המכריעות שניתנו בחלקות סמוכות "[...] להבהיר מהי עמדתו ביחס לשומות המכריעות, (ואם) לטעמו אינן רלבנטיות, יבהיר מדוע". השנייה, לתת הסבר להערכתו כי שטחי השירות במצב הקודם (כ/150) לא תרמו לשווי ואילו במצב החדש, כן תרמו להעלאת השווי (להלן: החלטת הביניים).

10.ביום 25.10.2015 השיב השמאי המכריע על שאלות ההבהרה שהופנו אליו. בתשובתו הסביר כי התייחס לשומות המכריעות שהובאו לעיונו. כן ציין כי להבנתו בשומות המכריעות נקבעו ערכי שווי דומים או גבוהים מהערכותיו ועל כן לא מצא לשנות את השומה. בעניין שטחי השירות, ציין כי גם בהערכת השווי במצב הקודם התייחס לשטחי השירות וקבע את השווי הכולל תוספת בשל שטחי שירות הכרחיים ובהם חדרי מדרגות ומבנה עזר.

11.בעקבות פניות הצדדים לוועדה, החליטה הוועדה לשוב ולפנות לשמאי המכריע על מנת שימסור תשובות הבהרה מפורטות וברורות יותר (החלטה מיום 3.1.2016) וכך ציינה בהחלטתה:

1.נבקש כי השמאי המכריע יבהיר מדוע מצא לנכון שלא לאמץ את שומת פרימו, אשר נערכה ביחס לנכס סמוך (חלקה 84) אשר הנו, על פניו, בעל מאפיינים דומים, ויפרט במה מצא כי הנכס ד'כאן שונה מן הנכס שנבחן ע"י מר פרימו. ככל שהשמאי הסתמך על שומות מכריעות אחרות, יפרט מדוע שומות אלה מתאימות יותר למאפייני הנכס בו עסקינן.

2.השמאי המכריע יבהיר מהו השווי שקבע לשטחי השירות לפי כ/150, כפי שלטענתו קבע, וכן יסביר את המקדם שקבע לשטחי השירות במצב החדש כ/222 (0.8) אשר הנו, על פניו, מקדם גבוה.

12.ביום 3.2.2016 השיב השמאי המכריע לפנייה נוספת זו. בתשובתו (נספח "ט" לערעור) ציין כי פערי השווי בין השומה שנערכה על ידו לשומה שערך השמאי נ' פרימו לחלקה סמוכה, נעוצים במחלוקת פרשנית לעניין הזכויות ושטחי שירות על פי תכנית המתאר כ/150. השמאי המכריע ציין כי להבנתו שטחי השירות (הכוללים חדרי מדרגות, מבואות, שטחי מעליות, חדרי הסקה, חדר כביסה, מחסן וגינה) כלולים בשטחי הבנייה המותרים על פי זכויות הבנייה שנקבעו בתכנית. לעומתו, השמאי פרימו סבור כי ניתן להוסיף על זכויות הבנייה שבתכנית, את שטחי השירות. השמאי הדגיש כי על פי התכנית כ/150 הוקנו זכויות ל- 30% משטח החלקה לכל קומה. כמו כן, הוגבלה תכסית המבנה ל- 30% משטח החלקה ועל-כן, לא ניתן להבנתו להוסיף שטחי שירות על זכויות הבנייה אלא בגדרה של הקלה או שינוי תכנית.

13.השמאי המכריע הוסיף ופירט כיצד חישב גם את שווי שטחי השירות במצב החדש. שטחי שירות הכרחיים, כאלו שכלולים בשטח הקומה, חושבו לפי מקדם 0.8, כלומר, שווים הוערך כ- 80% משווי שטחי בנייה עיקריים. השמאי הדגיש כי בכל קומה יידרשו לפחות 15 מ"ר של שטחי שירות מסוג זה ועל כן העריך כי בכל קומה יהיו 15% שטחי שירות הכרחיים. השמאי העריך כי במצב החדש ימצאו גם שטחי שירות שאינם הכרחיים, המהווים 2/3 מסך שטחי השירות. אלו חושבו לפי מקדם 0.4, כלומר שווים 40% משווי שטחי בנייה עיקריים. השמאי הוסיף והדגיש כי לא הביא בחשבון שטחי חניה ומקלט, שאינם תורמים לשווי.

החלטת הוועדה

14.לאחר קבלת תשובותיו של השמאי המכריע לשאלות ההבהרה ולאחר שניתנה לצדדים אפשרות להגיש עמדותיהם, ניתנה החלטת הוועדה מיום 22.5.2016, היא ההחלטה מושא הערעור המונח בפניי (להלן: החלטת הוועדה).

הוועדה החליטה לאמץ את חוות דעתו של השמאי המכריע. הוועדה הדגישה כי בדרך כלל אין מקום להתערבות בהערכות מקצועיות של שמאי, וכי "[...] מקום בו נמצא כי נקט שמאי מכריע בשיטה שמאית מקובלת, וכאשר לא נפלה טעות מהותית ביישומה, ועדת הערר תיטה שלא להתערב" (פסקה 8). הוועדה גם בחנה את הערכות השמאי המכריע, והבהירה כי פרשנות השמאי המכריע להוראות תכנית כ/150 והערכותיו לגבי תרומת שטחי השירות לשווי המקרקעין, אינן חורגות מהחלטות קודמות של ועדת הערר ולא נפל בהן כל פגם מהותי.

15.הוועדה הוסיפה כי הפער הגדול בין הערכות השומה נובע מתפיסות שמאיות שונות (פסקה 18 להחלטת הוועדה). לדעת הוועדה אין בפער שבין ההערכות השמאיות די כדי להצדיק התערבות. הוועדה הדגישה כי "[...] משניתן הסבר לשוני בין השומות וטעם לכך ששומת פרימו אינה מקובלת עליו, על העוררת להראות כי בשומה המכרעת נפל פגם המצדיק התערבות". הואיל ולא הוצג פגם שכזה, כך קבעה, אין עילה להתערבות בשומה.

הערעור 

16.על החלטת הוועדה הוגש הערעור המונח בפניי כעת. בערעור חוזרים המערערים וטוענים כי השומה המכרעת חורגת ממתחם הסבירות, שכן הערכת השמאי המכריע חורגת מהערכותיהם של שמאים מכריעים בחלקות סמוכות. המערערים מדגישים כי הערכות השמאי המכריע עולות ב- 274% על הערכותיו של השמאי המכריע בחלקה 84 הסמוכה ונושקת לחלקות. לטענתם, תפיסות שמאיות שונות אינן יכולות להצדיק פערי שומה כה גדולים. המערערים מדגישים כי מכוח עקרונות השוויון והאחידות בתשלומי החובה שמשלמים בעלי מקרקעין סמוכים, היה על הוועדה להתערב בשומתו של השמאי המכריע. עוד הפנו המערערים לפסקי הדין של בית המשפט העליון ברע"א 7526/12 עיריית רמת גן נ' פנינת העיר רמת גן בע"מ (13.1.2013), ושל מותב זה בעמ"נ (חי') 12379-02-14 מצקין נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה (17.2.2015), מהם מבקשים הם ללמוד כי שוני ממשי בין חוות דעת שמאיות מצדיק התערבות של ועדת הערר, לרבות בדרך של מינוי שמאי מכריע נוסף.

17.עוד טענו כי השמאי המכריע קבע את חוות דעתו על מסד נתונים חסר, לא עיין בחוות הדעת של השמאי פרימו ולא התייחס לשומות שהוצאו ביחס לחלקות סמוכות.

18.לבסוף, טענו המערערים כי טעתה הוועדה המקומית כאשר נמנעה מלהפחית מההשבחה את השטח המיועד לבניית ממ"דים, שטח הפטור מתשלום ההיטל על פי סעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית. כן טוענים הם כי הוועדה התעלמה מטענותיהם ביחס לריבית הפיגורים. לטענתם, אין לחייבם בריבית פיגורים בשל העיכוב בתשלום ההיטל, שכן מיד עם קבלת הדרישה נקטו בהליכים לקביעת סכום ההיטל.

19.המשיבה מצידה תומכת בהחלטת ועדת הערר. לטענתה, הפערים בין חוות הדעת השמאיות נעוצים בשוני לגיטימי בתפיסות השמאיות. עוד הדגישה כי ההלכה היא שוועדת הערר תתערב בהחלטות השמאי המכריע רק כאשר נפלה טעות מהותית בשומתו או כאשר נפל פגם מהותי אחר בהכנת חוות דעתו. לא זה המקרה. המשיבה סבורה גם כי החלטת הוועדה אינה חורגת מהלכות בית המשפט. עוד טענה כי לא נפל פגם בפרשנות השמאי המכריע לעניין שטחי השירות בתכניות ולהערכתו בדבר השפעת שטחי השירות על שווי המקרקעין.

באת כוח המשיבה הדגישה כי הטענות לעניין הפטור לשטחי הממ"ד אינן טענות הראויות להתברר בערעור. ככל שיתברר כי שולם סכום עודף, הרי שהמערערים זכאים להשבה, אולם לא מדובר בערעור על החלטת ועדת הערר. המשיבה סבורה גם כי לא הייתה הצדקה לעכב את תשלומי ההיטל ולכן אין לפטור את המערערים מתשלום ריבית הפיגורים.

דיון והכרעה 

20.סעיף 196א' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, מורה כי "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה". סעיף זה מהווה את הבסיס לחיוב הפרט בתשלום היטל בשל עליית ערכם של מקרקעין בעקבות פעולה תכנונית.

התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מפרטת את פרטי ההסדר לתשלום היטל השבחה. אין זה המקום לחזור על כל ההסדרים השונים לחיובו של הפרט בהיטל ורק נזכיר בקצרה את עיקרי ההסדר.

א.היטל השבחה מוטל בעקבות אישורה של אחת הפעולות התכנוניות המפורטות בתוספת והן- אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. לעניין זה "תכנית" – הנה רק תכנית מתאר מקומית או מחוזית (נזכיר כי קיימת מחלוקת לעניין אפשרות הטלת חיוב בהיטל בעקבות אישור תכנית מתאר ארצית, הכוללת הוראות של תכנית מפורטת. ראו למשל: בר"מ 505/15 אופל קרדן השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, אשקלון (20.4.2016)).

ב.ההיטל ישולם בעקבות עליית שווים של המקרקעין. נדרש קשר סיבתי בין עליית השווי לאישור הפעולה התכנונית.

ג.החייבים בהיטל הם הבעלים או החוכר לדורות (כפוף להוראות סעיף 21 בעניין מקרקעין שבבעלות רשות מקרקעין ישראל .

ד.החבות בהיטל תקום רק בעת מימוש ההשבחה, דהיינו; קבלת היתר הבנייה; קבלת היתר לשימוש במקרקעין; התחלת השימוש בפועל; או העברת זכויות הבעלות או החכירה (סעיף 1 לתוספת).

(ראו באופן כללי רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' רון (15.7.2014); בר"מ 505/15 הנ"ל).

21.היטל ההשבחה אינו אלא מס המוטל על רווח ההון שנוצר לבעל הזכות במקרקעין. עם זאת, מוגבל ההיטל לרווח ההון שנוצר רק בשל הפעולה התכנונית.

נעיר כי שאלת הטלת חיוב בהיטל על פרט שנהנה מפעולה תכנונית, מחייבת קביעות ערכיות שונות ובהן גם הכרעה בשאלה האם יש למסות את טובת ההנאה שנצמחה מפעולה תכנונית כלשהי בנפרד, או שמא יש להסתפק במיסוי רווח ההון החל על כלל בעלי הנכסים (במרבית מדינות העולם אין מטילים מס השבחה נפרד אלא מסתפקים בגביית מס רווחי הון עם מימוש הנכסים. ראו מחקרן של א' גיל ור' אלתרמן "היטל השבחה בישראל" (הוצאת המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון)).

המחוקק הישראלי, בעקבות המחוקק המנדטורי, בחר להטיל מיסוי נפרד על עליית ערך המקרקעין בעקבות פעולה תכנונית שלטונית, אם כי דאג להכיר בתשלום ההיטל כהוצאה במסגרת מיסוי רווחי ההון (סעיף 39(11) לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963; סעיף 88 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]). משמעות הדבר היא הקדמת מועד החיוב במס בגין רווח ההון הנובע מההשבחה, כך שישולם במועד מימוש ההשבחה ולא במועד מימוש הנכס מההשבחה (על היטל השבחה כמס רווח הון ראו גם א' נמדר היטל השבחה 61 (2011); ע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון, פסקאות 53-50 (10.5.2016)).

22.       בע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב יפו, פ"ד נב(5) 715 (1999), עמד הנשיא ברק על הרעיון העומד ביסוד היטל ההשבחה, שאיננו אלא גלגול חדש ומפותח של מס ההשבחה המנדטורי, באומרו:

"ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח... כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתוכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב '...לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתוכנית מתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר בע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל – הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3) 872, 877). כן חויב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו" (שם, בעמ' 719).

 דברים דומים נאמרו על ידי השופט חשין בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נו(5) 49 (2002) באמרו:

פלוני שנתעשר אך בשל שינויי תכנון שנערכו לפי חוקי חוק התכנון והבניה – לאמור, נתעשר אך בשל פעילות נורמטיבית של רשויות הציבור – ראוי לו שישתף את הקהילה באותה התעשרות שנתעשר... היטל ההשבחה הולך אל קופות הועדה המקומית והרשות המקומית – דהיינו לא אל אוצר המדינה אלא אל הקהילה שאליה משתייך בעל המקרקעין – וכהוראת סעיף 13 לתוספת השלישית, נועד הוא לכיסוי הוצאות הועדה המקומית או הרשות המקומית להכנת תוכניות ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור ולשימור אתר או הפקעתו" (שם, בעמ' 63-62.(

בית המשפט שב והדגיש את רעיון הצדק החלוקתי כבסיס להטלת ההיטל בע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הועדה לבנייה למגורים ולתעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119 (2003)).

23.היטל ההשבחה מוטל כאמור על רווח ההון שנוצר לבעלי הזכות בעקבות אישורה של פעולה תכנונית. עניינו של ההליך הנוכחי הוא בקביעת הרווח, דהיינו בשומות ההשבחה. סעיף 4 לתוספת השלישית קובע את ההוראות בעניין שומת ההשבחה, כלומר קובע כיצד תיקבע עלות שווי המקרקעין בעקבות אישורה של הפעולה התכנונית. וכך נאמר:

על שומת ההשבחה יחולו הוראות אלה:

(1) ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה; אולם רשאית הועדה המקומית לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תכנית עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה (להלן - דחיית השומה עד למימוש הזכויות);

(2) החליטה הועדה המקומית על דחיית שומה עד למימוש הזכויות, לגבי מקרקעין שאינם כלולים בתכנית, תודיע הועדה לבעל המקרקעין, תוך חצי שנה מיום תחילת התכנית, על חבותו בהיטל, והוראות סעיף 6(ג) יחולו גם על הודעה לפי פסקה זו;

(3) (בוטלה);

(4) החליטה הועדה המקומית על דחיית עריכת השומה עד למימוש הזכויות, רשאי כל בעל מקרקעין לדרוש מהועדה המקומית לאפשר לו לשלם מיד את ההיטל החל עליו; משנתקבלה דרישה כזו, תיערך שומת ההשבחה לגבי מקרקעין אלה תוך 90 ימים מיום קבלת הדרישה;

(5) במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה;

(6) הפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים לפי פרק ח' לחוק זה, לא תובא בחשבון בעת עריכת שומת ההשבחה של אותם מקרקעין;

(7) השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי הענין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי.

העקרונות החשובים לענייננו הם כי שומת ההשבחה תיעשה ליום ההשבחה, וכי ערך המקרקעין ייקבע "כאילו נמכרו בשוק החופשי", דהיינו על פי מחיר השוק.

24.שומת ההשבחה תיעשה בשלבים. בשלב הראשון על השמאי המעריך לקבוע את שווי הזכות בטרם אושרה הפעולה התכנונית (מצב קודם) ובשלב השני יוערך שווי המקרקעין בעקבות אישורה של הפעולה המשביחה (המצב החדש) (ראו דיון נרחב בעניין קביעת שווי המקרקעין במצב חדש ובמצב קודם ברע"א 4217/04 פמיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד סא(3) 386 (2006); דנ"א 3768/98 הנ"ל; א' נמדר הנ"ל עמ' 162).

25.את שווי המקרקעין בכל נקודת זמן ניתן להעריך בשיטות הערכה שונות. השיטה המקובלת ביותר היא שיטת ההשוואה, דהיינו שיטה המנסה לאמוד את שווי המקרקעין מתוך השוואה למחירים שנקבעו בעסקאות לגבי מקרקעין דומים בשוק החופשי, ככל האפשר, בסמוך למועד הקובע (ראו על שיטת ההשוואה ע"א 161/79 שר האוצר נ' זילברשטיין, פ"ד לד(3) 225 (1979); ע"א 323/85 מדינת ישראל נ' מזרחי, פ"ד לט(4) 185 (1985); ע"א 738/10 דבאח נ' מדינת ישראל (17.11.2013); ע"א 6132/12 ח'ג'אזי נ' מדינת ישראל (7.1.2014)). שיטת ההשוואה אומדת את שווים של מקרקעין מתוך השוואה לעסקאות שבוצעו בשוק החופשי - בין מוכר מרצון לקונה מרצון -בנכסים בעלי מאפיינים דומים למאפייני המקרקעין מושא השומה (ראו ע"א 336/59 בידרמן נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1681, 1691-1694 (1961); ע"א 123/79 מדינת ישראל נ' קמינר, פ"ד לד(1) 617, 626 (1979); ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה (28.4.2013); ע"א 782/88 מסד חברה הדדית להלוואות וחסכונות בע"מ נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל, פ"ד מה(5) 625, 639 (1991)). חשוב להדגיש כי ההשוואה צריכה להיעשות לנכסים בעלי מאפיינים דומים ויש להיזהר מהשוואה לנכסים בעלי מאפיינים ייחודיים, שאינם מתאימים לנכס נשוא השומה (ע"א 336/59 בידרמן נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1681, 1694-1691 (1961); ע"א 123/79 מדינת ישראל נ' קמינר, פ"ד לד(1) 617, 626 (1979); ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה (28.4.2013); ע"א 782/88 מסד חברה הדדית להלוואות וחסכונות בע"מ נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל, פ"ד מה(5) 625, 639 (1991)). הנחת המוצא היא כי בשיטת ההשוואה ניתן לאתר שווי אובייקטיבי של המקרקעין בכל נקודת זמן רלבנטית. בקביעת השווי האובייקטיבי של המקרקעין יש לנטרל השפעות סובייקטיביות על מחירי עסקאות ההשוואה, כגון מחירים שנקבעו כאשר המוכר נאלץ למכור בשל מצוקה כלכלית, כאשר המחיר הושפע מרצון הרוכש לצרף מקרקעין לחלקה סמוכה או כדי לסלק מתחרה וכדומה .

26.בקביעת שווי בשיטת ההשוואה, צפוי לראות כי שווי מקרקעין סמוכים בעלי מאפיינים דומים יהיה זהה. עם זאת, יתכנו מצבים שבהם יהיה צורך לבצע התאמות שונות למאפיינים הייחודיים לכל חלקה. כך למשל, אם בחלקה כלשהי נדרשת עבודת תשתית נרחבת יותר, כך כאשר קיימות מגבלות בנייה שאינן נובעות מהוראות התכנית (כגון צורך להעתקת קווי חשמל, ביוב וכדומה). כך כאשר צורת מגרש אינה רגולטורית ואינה מאפשרת ניצול מלוא הזכות או מגבילה את הניצול בדרך אחרת וכדומה. עם זאת, ברי כי כאשר אין הבדלי מאפיינים משמעותיים, כאשר זכויות הבנייה דומות, כאשר גודל המגרשים דומה וכאשר אין מגבלות מיוחדות, צפוי כי שווי מקרקעין סמוכים בעלי מאפיינים דומים יהיה דומה.

27.כאן חשוב להזכיר כי הערכת השווי והערכת עליית השווי, נועדה לשם קביעת חבות במס. בין עקרונות "המס הטוב" נכלל גם עיקרון השוויון. בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75 (1985), מציין השופט ברק כי כל חוק, לרבות חוק מס, יפורש "[...] על רקע עקרונות מקובלים של שוויון". עקרון השוויון מחייב שוויון בין נישומים (ע"א 10691/06 שריג אלקטריק בע"מ נ' פקיד שומה ירושלים 1 (23.1.2011); ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' פרי, פסקה 31 (30.4.2009); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003); רע"א 8879/99 עיריית תל אביב-יפו נ' המכללה לביטוח, פ"ד נז(2) 577 (203)).

הטלת מס שונה על נישומים בעלי הכנסה זהה, פוגעת בעיקרון השוויון. הדבר פוגע גם בעיקרון הצדק החלוקתי העומד בבסיס היטל ההשבחה, שכן הטלת חיובי היטלים שונים בין נישומים שנהנו מעליית ערך זהה, תביא לכך שהשתתפותם בנשיאה בנטל ההוצאה הציבורית לא תהא צודקת. תוצאה כזו פוגעת גם באמון הציבור בהליכי השומה (ראו ע"א 6952/15 פקיד שומה גוש דן נ' קרן, פסקה כ"ד לפסק דינו של השופט רובינשטיין (19.1.2017); ע"א 6726/05 הידרולה בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1 (5.6.2008); ע"א 9333/02 מנהל מס ערך מוסף טבריה נ' חוסין, פסקה 15 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה, פ"ד סד(1) 17 (2010)).

28.התוספת השלישית קובעת מנגנון להערכת שווי עליית ערך המקרקעין ולהשגה על קביעה זו. על פי התוספת, על הוועדה למנות שמאי שיקבע את שומת ההשבחה (סעיף 4(1)). שומה תפורסם כאמור בסעיף 5 לתוספת.

רצה בעל הזכויות להשיג על השומה, הוא רשאי לערור לוועדת הערר, ואם אינו חולק על החיוב אלא רק על השומה, הוא רשאי לפנות ליו"ר מועצת השמאים למינוי שמאי מכריע (סעיף 14(ב)(1) לתוספת). על שומתו של השמאי המכריע ניתן לערור לוועדת הערר (סעיף 14(ב)(4) לתוספת).

השמאי המכריע שימונה הוא שמאי שנכלל ברשימת השמאים בהתאם לסעיף 202ג' לחוק.

29.במצב זה, כאשר השמאי המכריע נקבע על ידי יו"ר מועצת השמאים מתוך רשימה סגורה, נוצרים מצבים בהם למקרקעין סמוכים עשויים להתמנות שמאים מכריעים שונים. יתרה מזו, ראינו כבר במקרים אחרים כי לעתים מונו שמאים מכריעים שונים לעסקאות של בעלי זכויות נפרדים באותם מקרקעין (ראו למשל תיק 12379-02-14 לעיל).

כאשר שווים של מקרקעין סמוכים או דומים לא נקבע על ידי אותו גורם מעריך, עלולים להיווצר מצבים בהם הערכות שווי של מקרקעין דומים יהיו שונות בשל השוני בין המעריכים, ולאו דווקא בשל השינויים במאפייני המקרקעין הנישומים.

30.התוצאה ולפיה זהות המעריך תשפיע באופן ניכר על הערכת שווים של מקרקעין בעלי מאפיינים דומים, פוגעת בעיקרון השוויון בחיובי המס ובעיקרון הצדק החלוקתי שעומד בבסיס החיוב בהיטל ההשבחה. משמעות הדבר היא כי הערכת השווי אינה הערכה אובייקטיבית אלא הערכה סובייקטיבית המותנית בתפיסות השמאיות של כל שמאי. ברע"א 7526/12 עיריית רמת גן נ' פנינת העיר רמת גן בע"מ לעיל אומר המשנה לנשיאה, השופט א' רובינשטיין, כי "[...] פער כה גדול בחבות בהיטל השבחה ביחס למגרשים צמודים הכלולים באותה תכנית בתוך שנתיים, מעורר שאלות ומצריך הסבר. כך מגלה התוספת השלישית, וכך מבקש גם השכל הישר".

31.ומה בענייננו. ראינו כי למקרקעין סמוכים מונו שמאים שונים שהעריכו את עליית שווי המקרקעין בעקבות אותן תכניות. הן השמאי המכריע מר נדם והן השמאי מר פרימו, העריכו את עליית שווי החלקות בעקבות אישורן של התכניות המשביחות כ/150 ו- כ/222. הערכות השווי של השמאים שונות באופן משמעותי, בפער של כ- 270%.

32.משהובאו הטענות בפני ועדת הערר, היא פנתה, כפי שהייתה אמורה לעשות, לשמאי המכריע מר נדם, על מנת שייתן הסברים להבדלים אלו. הוועדה לא הסתפקה בתשובותיו הראשונות (מיום 25.10.2015) ושבה ודרשה ממנו הבהרות (בהחלטה מיום 3.1.2016), עד שנמסרו התשובות ביום 3.2.2016).

33.מתשובותיו של השמאי המכריע עולה כי הפער בהערכות השווי נובע בעיקר מפרשנות שונה של תכנית המתאר כ/150, שהיא "המצב הקודם" לעליית השווי בעקבות פרסום תכנית כ/222. בעוד שהשמאי המכריע סבר כי הפירוש הנכון לתקנון התכנית כ/150 הוא כי שטחי שירות כלולים באחוזי הבנייה, סבר השמאי פרימו כי הם מתווספים לאחוזי הבנייה. נימוק נוסף לפער בהערכות השווי מתייחס להערכת שווי שטחי השירות במצב החדש.

34.מעיון בחוות דעתו של השמאי המכריע עולה, שהשמאי המכריע נקט בגישת ההשוואה תוך התאמה לנתוני החלקות מושא שומתו (ראו עמ' 20 לחוות הדעת, עסקאות השוואה לגבי תכנית כ/150, ועמ' 26-25, עסקאות השוואה להערכת שווי לגבי תכנית כ/222). השמאי ערך גם ביקורת על פי גישת החילוץ (סעיף 14.3.4 לחוות הדעת) והגיע למסקנה דומה לעניין השווי.

35.ראינו שוועדת הערר לא מצאה עילה להתערבות בשומתו של השמאי המכריע. נקודת המוצא של ועדת הערר הייתה כי אין מקום להתערבות בהערכות שווי של שמאי שמונה, אלא אם נפלה טעות משפטית או שמאית ברורה או כאשר נפל פגם חמור בהליכי השומה (פסקה 7 להחלטת הוועדה).

36.נקודת מוצא זו של הוועדה אינה מקובלת עליי. אכן, הלכה היא כי בעניינים מקצועיים שמורה בכורה לחוות דעת של מומחים שמונו וכי התערבות ועדת הערר ובתי המשפט בקביעת ממצאים תעשה במשורה. עם זאת, לוועדת הערר צריכה להיות נקודת מבט שונה משל השמאי המכריע. על ועדת הערר להתבונן במבט רחב על כלל השומות באזור, לשקול את עקרונות השוויון והצדק החלוקתי, לשקול את אמון הציבור בהליכים ולבסס הכרעתה על ראיה כוללת שכזו. הוועדה אינה יכולה להסתפק בבחינה פרטנית של כל שומה, לבחון אם נפלו בה פגמים, ולהתעלם מהתמונה הרחבה ומהיחס שבין השומה הפרטנית שבפניה, להערכות השווי בכל מרחבי התכנית.

37.כפי שציינתי בעניין מצקין לעיל (עמ"נ (חי') 12379-02-14), "החטא הקדמון" שהביא לתוצאה הקשה הוא מינויים של שמאים מכריעים שונים לחלקות סמוכות. דברים דומים נאמרו גם על ידי בית המשפט העליון, שדחה את בקשת הרשות לערער על פסק דיני (בר"מ 2049/15 פרדסי כפר ברנדייס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה (31.5.2015)), שם אמר:

בית המשפט המחוזי עמד על כך שכאשר ועדת הערר דנה בערעור על החלטת שמאי מכריע, היא פועלת כגוף מעין שיפוטי, והביקורת שהיא מפעילה על שומתו כמוה כביקורת של בית דין מינהלי. בית המשפט המחוזי קבע עוד כי במסגרת הסמכות הנתונה לוועדת הערר ב"מסלול" זה "לקבל את הערר או לדחותו, במלואו או בחלקו" (לפי סעיף 14(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה) – נתונה לה גם הסמכות להתערב בחוות דעתו של השמאי המכריע, אף אם לא נמצא בה פגם, ולהורות על מינוי שמאי מכריע נוסף. בית המשפט המחוזי המשיך וקבע כי ועדת הערר השתמשה בסמכות זו כראוי, בשים לב לכך שבנסיבות העניין מונו שני שמאים מכריעים לשם עריכת שומה של מקרקעין אשר להם אותם בעלים רשומים וביחס לאותו מועד קובע, וכך נוצרה תקלה שהובילה לשתי שומות אשר אינן יכולות לדור בכפיפה אחת. הותרת מצב זה על כנו אינה סבירה, כך נקבע, ואף פוגעת באמון הציבור בהליכי השומה. בית המשפט המחוזי קבע אפוא כי אכן ראוי היה למנות שמאי מכריע אחד חלף המינויים שנעשו, כפי שראוי היה שייעשה מלכתחילה בהליך דנן.

כאמור, בעניין מצקין דובר בשמאים שונים שמונו לאותן חלקות, אולם הדבר נכון גם כאשר עסקינן בחלקות סמוכות, הכלולות בשטחי אותה תכנית. ייטיבו העוסקים בתחום, ובראשם יו"ר מועצת השמאים, אם יקפידו ככל האפשר על מינוי אותם שמאים לחלקות סמוכות, המצויות בתחומי תכנית אחת.

38.אוסיף כי הפגם בהחלטת הוועדה אינו נעוץ רק בהתעלמותה מהמבט הכולל- הרחב. דומה שהוועדה לא נתנה דעתה כראוי גם להסבריו של השמאי לפער בין השומות.

ראינו כי השמאי בחר בפרשנות מצמצמת של זכויות הבנייה על פי תכנית כ/150 וכתוצאה מכך קבע שווי נמוך למקרקעין במצב הקודם לכ/222. פרשנות תכנית המתאר והיקף הזכויות המוענקות על פיה אינה עניין ל"תפיסות שמאיות", אלא עניין לפרשנות משפטית מחייבת. מקום שבו קיימת מחלוקת בעניין פרשנות הוראות התכנית, וכאשר למחלוקת זו עשויה להיות השפעה על שווים של מקרקעין, על הוועדה להביע עמדתה במחלוקת ולהורות לשמאי לשום את המקרקעין על בסיס הפירוש הראוי לתכנית. על הוועדה לקבוע את העקרונות הדרושים להערכת השווי ולהותיר לשמאי את ההערכה המקצועית על פי עקרונות אלו (השוו ע"א 4299/15 אסדי נ' מדינת ישראל (8.12.2016)).

39.אעיר כי לעתים אין צורך בקביעת נתונים ודי בכך שהשמאי ייבחן עסקאות השוואה. הדבר נכון כאשר יש להניח שהקונים והמוכרים בשוק החופשי מודעים לכל השיקולים התכנוניים וקובעים את מחיר השוק על פי הערכתם את הסיכויים והסיכונים למימוש הזכויות (ראו ע"א 738/10 מפיד דבאח נ' מדינת ישראל, פסקאות 24, 25 (17.11.2013). עם זאת, כאשר מתשובת השמאי עצמו ומחוות דעתו ברור כי לא ניתן להסתפק בעסקאות השוואה, אלא יש צורך לתת ביטוי להיקף זכויות הבנייה, אל לה לוועדה להותיר בידי השמאי לקבוע את היקף הזכויות על פי התוכניות אלא עליה לקבוע בעצמה את הפירוש הראוי ואת העקרונות על פיהם תיערך השומה.

40.במקרה הנוכחי התעלמות ועדת הערר מהצורך לקבוע את הפירוש הראוי לתכנית המתאר כ/150 ואת היקף הזכויות על פיה בולט עוד יותר, שכן ועדת הערר, בהרכב אחר, כבר דנה בשאלות אלו והגיעה למסקנות שונות מאלו של השמאי המכריע. בהחלטת הוועדה ישנה הפניה להחלטת ועדת הערר בתיק ערר 8033/10 בובליל נכסים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה קריית אתא (החלטה שלא הובאה לעיוני), בה התייחסה ועדת הערר לפרשנות התכנית כ/150. עם זאת, הוועדה בהחלטתה הנוכחית לא מצאה לנכון לקבוע עמדתה לגבי הפירוש הראוי, דהיינו האם על פי תכנית כ/150 ניתן היה לבנות שטחי שירות (או לפחות חלקם) בנוסף לאחוזי הבנייה הקבועים.

41.דומני כי בנסיבות המקרה הדרך הראויה שבה היה על הוועדה לנקוט היא מתן החלטה ברורה לגבי עקרונות השומה, החלטה שקובעת מהן הזכויות שיובאו בחשבון במצב הקודם של כל אחת מהתכניות. לאחר מכן היה מקום למנות שמאי נוסף שידון בהערכות השווי, מתוך התבוננות על כל השומות שהוצאו לחלקות במתחם התכנית, ועל פי עקרונות השומה שתקבע הוועדה.

42.צריך כמובן לזכור כי יתכן שבסופו של יום יתברר כי שווי ההשבחה בחלקות המערערים גבוה מהשווי שנקבע על ידי השמאי פרימו, בחלקה הסמוכה. ככל שיישאר פער בין הערכות השווי, לא יהיה בכך די כדי להצדיק התערבות, שכן אם מתברר כי נישום שילם מס הנופל מסכום המס המתחייב על פי הדין, אין בכך להצדיק גם מתן הפחתה לנישום אחר.

פטור לשטחי ממ"ד 

43.המערערים טוענים כי יש לפטור אותם מתשלום היטל השבחה עבור בניית שטחי ממ"ד. המערערים מפנים לסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית. המשיבה טוענת מנגד כי ההליך הנוכחי, שעניינו שומת המקרקעין, אינו ההליך הראוי לבחון את הטענות. עוד הוסיפה באת כוח המשיבה, כי ככל שתוגש בקשה להשבת תשלומים ששולמו ביתר, הוועדה תדון בהן לגופן (עמ' 6 שורה 6 לפרוטוקול).

44.דומה כי הדין עם המשיבה. ראינו כי סעיף 14 לתוספת השלישית מכיר במספר מסלולי תקיפה של דרישה לתשלום היטל השבחה. החייב בהיטל יכול לתקוף את החיוב, ולהגיש ערר לפי סעיף 14(א) לתוספת, או לתקוף את השומה ולפנות בבקשה למינוי שמאי מכריע לפי סעיף 14(ב) לתוספת.

בהליך הנוכחי הוגש ערר על שומת השמאי המכריע, לפי סעיף 14(ב)(4) לתוספת. ההליכים התנהלו אך ורק על שומת המקרקעין ולא עסקו בחיוב בהיטל ובטענות הפטור מתשלום. ועדת הערר לא נדרשה להתייחס ולא התייחסה לטענות הפטור.

45.על כן, אין מקום לדון בטענות בעניין הפטור במסגרת הערעור הנוכחי. המערערים יוכלו לפנות בבקשת השבה של כל תשלום ששולם על ידם ביתר ויש לקוות כי המשיבה תפעל על פי הצהרת באי כוחה ותשיב כל תשלום ששולם בגין נכסים פטורים.

חיובי הריבית

46.המערערים מבקשים גם כי אורה על הפחתת ריבית הפיגורים שהושתה עליהם. לטענתם הם פעלו כנדרש, דיווחו על העסקה ללא דיחוי ולאחר קבלת הדרישה המקורית נקטו בהליכים ביעילות ובזריזות. העיכוב שנגרם עד קבלת הכרעה לא נגרם בשל מחדליהם ועל כן אין להטיל עליהם תשלום ריבית פיגורים בשיעור הקבוע בתוספת השלישית, במיוחד בשים לב לריבית הנמוכה במשק.

בטיעונים בפני ועדת הערר הוסיפו כי פנו לוועדה המקומית במספר הזדמנויות וביקשו לשלם חלק מההיטל, אולם בקשתם לא נענתה.

המשיבה מתנגדת להפחתת הריבית וטוענת כי ההליכים לא חרגו ממסגרת הזמן המקובלת וכי לא נפל כל פגם בהתנהלות הוועדה המקומית.

47.סעיף 15 לתוספת השלישית מורה כי "על תשלום ההיטל יחול חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם – 1980 [...]". חוק הרשויות המקומיות קובע כי "תשלום חובה שלא שולם תוך 30 ימים מהמועד שנקבע לשילומו, ישולם בתוספת תשלומי פיגורים" (סעיף 2(א)). תשלומי הפיגורים כוללים הפרשי הצמדה וריבית צמודה.

המועד שנקבע לתשלום ההיטל הוא מועד המימוש (ראו א' נמדר, היטל השבחה 400 (2011) ממועד המימוש ועד לסילוק החיוב בפועל יתווספו להיטל תשלומי הפיגורים כקבוע בחוק.

48.לשמאי המכריע, לוועדת הערר ולבית המשפט שיקול דעת להורות על הפחתת תוספת הפיגורים (סעיף 16 לתוספת השלישית). הסמכות חלה הן ביחס לתקופת הימשכות ההליכים הן ביחס לתקופות נוספות ובלבד שכל הפחתת תוספת הפיגורים בשל תקופה נוספת לתקופת ניהול ההליך תעשה רק מנימוקים מיוחדים שיירשמו.

49.השמאי המכריע וועדת הערר לא התייחסו לבקשת המערערים להפחתת תוספת הפיגורים. איני סבור שיש להחזיר את הדיון לוועדה שכן ניתן להכריע בה גם בשלב זה. סבורני כי במקרה הנוכחי, כאשר ההליכים התמשכו זמן רב, בין היתר בשל מחלוקת ממשית ואמיתית לעניין השומה, ראוי לקבל את הבקשה באופן חלקי. המערערים הסתמכו, והיו רשאים לעשות כן, על השומות למקרקעין סמוכים ותכננו צעדיהם מתוך צפייה לשומה דומה (ראו דברי המערער עצמו בעמ' 7 לפרוטוקול).

על כן, נראה לי נכון לקבוע כי תבוטל מחצית מתוספת הפיגורים שהושתה על המערערים על פי חוק ההצמדה.

סוף דבר

50.לאור כל האמור, אני מקבל את הערעור בעניין השומה ומורה כי הדיון יחזור לוועדת הערר, שתפעל על פי האמור בפסקה 42 לעיל. הוועדה תשמע את טענות הצדדים לעניין פרשנות התכניות תקבע את הפירוש הנכון ותורה לשמאי מכריע לשום את המקרקעין על פי קביעות אלו. לוועדה שמורה הזכות לפעול, על פי שיקול דעתה, ולהחליט האם למנות שמאי מכריע חדש- בין בעצמה ובין על פי החלטה של יו"ר מועצת השמאים - או שמא להנחות את השמאי המכריע, מר נדם, לפעול על פי הנחיותיה. לאחר קבלת שומה חדשה, וככל שיהיה צורך בכך, תשקול הוועדה את השומה, תוך התבוננות כוללת על כל השומות במרחב, ותיתן החלטתה.

כמו כן, אני מורה כי תבוטל מחצית מתוספת הפיגורים שהושתה על המערערים וככל ששולמה, יש להשיבה.

המשיבה תשלם למערערים הוצאות ההליך ושכר טרחה בסך כולל של 15,000 ₪ סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"ד אדר תשע"ז, 22 מרץ 2017, בהעדר הצדדים.