שלאלדה ואח' נ' משרד הפנים

פסק-דין

העתירה

1.לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת המשיב, לפיה אין מקום להעניק לעותרים, הרשומים במרשם האוכלוסין כתושבי אזור יהודה ושומרון, רישיון לישיבת קבע בישראל. בקשתם של העותרים לקבלת רישיון לישיבת קבע התבססה על הטענה, לפיה יש לראות בעותר 1 ובעותרת 10, שהִנם אחים, כמי שהתגוררו במזרח ירושלים בשנת 1967, עת שהוחלו על אזור זה המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה, ומשכך להכיר בהם כתושבי ישראל. לשיטתם, הם נולדו בירושלים ומתגוררים בה ברציפות, פרט לחודשים ספורים שבהם נמלטו עם הוריהם, בהיותם קטינים, אל הישוב סעיר הסמוך לחברון, זאת במהלך המלחמה בשנת 1967. לעמדתם, הואיל והיו קטינים בעת ההיא, והיות שהעותר שב לירושלים מספר חודשים מאוחר יותר והמשיך להתגורר בה עד היום, הרי שיש לראות בהם כתושבי המדינה, על-אף שלא נרשמו ככאלו בעת עריכת מפקד האוכלוסין בשנת 1967. המשיב דחה את הבקשה, הואיל ולא הונחה לפיו תשתית מספקת, הנתמכת בראיות אובייקטיביות, בדבר הוכחת מרכז חיים של העותרים בירושלים במועדים הרלבנטיים. מכאן העתירה.

המסגרת הנורמטיבית

2.בשנת 1967, לאחר מלחמת ששת הימים, החילה מדינת ישראל על אזור מזרח ירושלים (להן – מזרח ירושלים או ירושלים המזרחית) את המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה לשטחה; זאת בצו סדרי השלטון והמשפט (מס 1), תשכ"ז-1967 ומכוח סעיף 11 ב' לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1984 (בג"ץ 282/88 מוברק עווד נ' יצחק שמיר, ראש הממשלה ושר הפנים, פד"י מב(2) 424, 429 (1988)). באותה העת, נערך מפקד אוכלוסין בירושלים וכן באזור יהודה ושומרון (להלן – מפקד האוכלוסין). תושבי אזור יהודה ושומרון (להלן גם – האזור) שנרשמו בשלב זה במרשם האזור, קיבלו תעודות זיהוי של האזור בלבד; אולם תושבי מזרח העיר, שנרשמו באמצעות המפקד שנערך בירושלים, קיבלו רישיון לישיבת קבע בישראל וניתנו להם תעודות זהות (עע"מ 9981/05 עאישה עאבד נ' שר הפנים משרד הפנים (16.4.07); ובג"ץ 282/88 בעניין עווד, לעיל). כפועל יוצא, מי שלא התפקד ונרשם בעת ההיא במרשם האוכלוסין בירושלים, אינו זכאי לקבל רישיון לישיבת קבע בישראל, וכניסתו לישראל מותנית בשיקול דעתו של שר הפנים, לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן – חוק הכניסה לישראל; ראו: בג"ץ 282/88 בעניין עווד, לעיל; ועע"מ 10811/04 מוחמד עבדאללה סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05)). המועד הקובע לעניין זה הוא, אפוא, מקום המגורים בזמן מפקד האוכלוסין (עע"מ 10811/04, בעניין סורחי, לעיל).

3.בצד האמור, משרד הפנים הכיר בעובדה שבעריכת מפקד האוכלוסין נפלו טעויות, כך שבמקרים נדירים נרשמו תושבים כתושבי האזור, על-אף שבפועל התגוררו בתחומה הריבוני של מדינת ישראל, לאחר סיפוח מזרח ירושלים כאמור (בג"ץ 3562/96 כמאל אבו סעד נ' המפקד הצבאי איזור הגדה המערבית (14.6.05); (עת"מ (י-ם) 8877/08 אברהים מחמוד יוסף אלאטרש נ' שר הפנים (19.4.10); עת"מ (י-ם) 34940-04-11 פאדי דראס נ' משרד הפנים (22.1.12); ועת"מ (י-ם) 5356-09-11 והאדנה פאדי בן מנצור נ' משרד הפנים (30.4.12)). עם-זאת, הובהר בפסיקה, כי "נטל ההוכחה מוטל על הטוען כי נעשתה לגביו טעות"; וכי "בחלוף השנים מאז מלחמת ששת הימים, כובד משקלו של הנטל הזה הלך ורב" (עת"מ (י-ם) 8877/08, בעניין אלאטרש, לעיל; ועת"מ (י-ם) 34940-04-11 בעניין דראס, לעיל). נפסק, כי על הטוען לטעוּת כאמור, להוכיח, ברמת הראייה המינהלית ובאמצעות ראיות אובייקטיביות, שמרכז חייו היה בירושלים בתקופה הרלבנטית (עע"מ 10811/04, בעניין סורחי, לעיל).

4.במרוצת השנים נקבעו שני נהלים שמכוחם איפשרה המדינה להסדיר את מעמדם בישראל של מי שלא נרשמו כתושבי ירושלים במפקד האוכלוסין שנערך בשנת 1967.

ההסדר הראשון פורסם בשנת 1998, ועניינו מתן היתרי שהייה בישראל לתושבי האזור שלא התפקדו כאמור, אך הוכיחו כי עברו להתגורר בירושלים לכל המאוחר בסוף שנת 1972, וכי הם מתגוררים בה ברציפות מאז, או כי התגוררו בעיר בשנת 1967 ולא התפקדו מסיבה כלשהי (להלן – הסדר 1972; ראו: בג"ץ 9366/10 מוחמד בן חליל אל סורחי נ' משרד הפנים (29.1.12)). כפי שעולה ממכתב מאת מזכיר הממשלה מיום 4.2.1998, ההסדר האמור אינו מקנה מעמד בישראל, ו"המירב שיש בידי הממשלה ליתן הוא הצהרה בדבר היעדר כוונה לגרש את מי ששוהה בירושלים שלא כדין שנים רבות מאוד; זאת על פי קריטריונים שייקבעו על ידי משרד הפנים ובהתייעצות עם גורמי ביטחון, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, ואשר יובאו לאישורו של הדרג המדיני". במכתב מטעם היועץ המשפטי לממשלה מיום 14.10.98, פורטו הקריטריונים שלאורם יש לבחון בקשות למתן "היתר מיוחד" לפי הסדר 1972, ובכללם – תצלומי אוויר משנת 1967 של בית המבקש; היתרי בנייה שהוצאו בגין הבית; מסמכים הקשורים במבנה, כגון – חוזי שכירות, מכירה או קניה, וכן קבלות המעידות על תשלום מיסים וחשבונות בעד המבנה; ואישורים מטעם מוסדות לימוד ועבודה שבהם למדו או הועסקו בני המשפחה במשך השנים – והכל כדי להוכיח מרכז חיים בירושלים משנת 1973 לפחות, ברצף. כן צוין, כי על המבקשים לתמוך בקשותיהם בתצהיר; וכי במקרים שבהם ההכרעה בבקשה אינה ברורה – יבקרו נציגי משרד הפנים בשטח המדובר, וכן יערכו שימוע לבני המשפחה במקום. בצד זאת הודגש, כי "המשקל שניתן לכל אחד מן הנושאים שלעיל עשוי להשתנות ממקרה למקרה, ובאופן עקרוני כל ראיה אחרת שלא אוזכרה לעיל עשויה להישקל ולהיבדק אף היא, והכל על מנת להכריע בשאלת הגדרת המבקשים כמי שמתגוררים בישראל 'שנים רבות מאוד'".

ההסדר השני נקבע בהחלטת ממשלה מס' 2492 מיום 28.10.07 (להלן – הסדר 1987). בהחלטה זו נקבע, שככלל אין להעניק רישיון ישיבה מכוח חוק הכניסה לישראל לתושבי האזור, הטוענים כי קיימו מרכז חיים במזרח ירושלים עובר לחודש יוני 1967, ולא התפקדו במפקד האוכלוסין. אולם בצד זאת נקבע, כי "תושב איו"ש הרשום במרשם האוכלוסין באיו"ש והמתגורר, שלא כדין, במזרח ירושלים, ברציפות משנת 1987 ועד ליום הגשת בקשתו בהתאם להחלטה זו, ואשר בניית גדר הביטחון באזור ירושלים פגעה באופן ממשי במרקם חייו... רשאי שר הפנים לאפשר את המשך ישיבתו במזרח ירושלים, עפ"י היתר שהיה זמני שינתן על ידי מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון, בשים לב לנסיבותיו האישיות" (ההדגשות הוספו). בפרט הודגש, כי היתר כאמור יינתן לאחר ששוכנע שר הפנים, "על בסיס ראיות אובייקטיביות מהימנות, כי המבקש התגורר ברציפות במזרח ירושלים משנת 1987 ועד ליום הגשת בקשתו..." (ההדגשה אינה במקור; ראו: בג"ץ 9366/10, בעניין סורחי, לעיל).

5.להשלמת הרקע הנורמטיבי יצוין, כי החלטות המשיב בדבר מתן רישיון לפי חוק הכניסה לישראל, ובכלל זה – בהתאם להסדרים שלעיל, הִנן, ככל החלטה מינהלית, החלטות שבשיקול דעת. תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על החלטות בדבר הענקת רישיונות, הִנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים (12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05); ובג"ץ 708/06 גורסקי נ' משרד הפנים (23.9.07)). בית-המשפט אף לא מהווה ערכאת ערעור על החלטותיו של משרד הפנים, או בוחן האם ניתן היה לקבל החלטה נבונה יותר מזו שנתקבלה על-ידי הרשות (בג"ץ 1905/03 ראגח עכל נ' מדינת ישראל – שר הפנים (5.12.10)); כי אם רק מעביר את ההחלטות תחת שבט ביקורתו השיפוטית, בהתאם לכללי המשפט המינהלי (בג"ץ 2028/05 חסן אמארה נ' שר הפנים (10.7.06)).

בכלל זה, נדרש בית-המשפט לבחון אם שיקול הדעת הופעל "בתום לב, על יסוד שיקולים ענייניים, בשוויון, במידתיות ובסבירות" (בג"ץ 1905/03 בעניין ראגח עכל, לעיל); ואם ההחלטה ניתנה על-סמך בסיס עובדתי איתן, קרי – אם הרשות המינהלית אספה נתונים באורח סביר לצורך קבלת ההחלטה, שקלה אך את הנתונים הרלבנטיים לעניין, עשתה שימוש בנתונים אמינים בלבד, והתבססה על תשתית ראייתית אשר תומכת בהחלטה באורח סביר (עע"מ 8870/11 לוז סטלה פז גונזלס נ' משרד הפנים (25.4.13); ובג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, ואח' פ"ד מח(5), 412, 426-424 (1994)). בהקשר זה יודגש, כי בהחלטותיו רשאי המשיב להסתמך על ראיות שעומדות במבחן הראיה המינהלית, קרי – על כל ראיה "אשר כל אדם סביר היה רואה אותה כבעלת ערך הוכחתי והיה סומך עליה" (בג"ץ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פ"ד כ"ו(2) 337, 357), או "שרשות מינהלית סבירה הייתה מסתמכת עליה" (בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 715 (1998)).

על-רקע האמור, תבחנה טענות העותרים.

רקע עובדתי

6.עותר 1 (להלן – העותר) ועותרת 2 הִנם בני זוג נשואים, ועותרים 8-3 הם ילדיהם. עותרת 9 הִנה רעייתו של עותר 4. עותרת 10 היא אחותו של העותר (להלן – העותרת).

כמפורט בכתב העתירה, ביום 7.8.05 פנו העותרים למשיב להעניק להם רישיון לישיבת קבע בישראל, בטענה כי העותרת והעותרת התגוררו בשטח שסופח לירושלים בשנת 1967 ומתגוררים בה עד היום, אך לא נרשמו במפקד האוכלוסין. הבקשה אמנם לא צורפה לתיק בית-המשפט, אולם כעולה מכתב-העתירה, נטען בבקשה זו, כי הוריהם של העותר והעותרת נמלטו מירושלים בזמן המלחמה בשנת 1967, עת היה העותר בן 12 שנים, לכפר סעיר הסמוך לחברון; זאת, בעוד שאחיהם של העותרת והעותרת, עפיף ועלי, המשיכו להתגורר בירושלים ונרשמו כתושבי העיר במפקד האוכלוסין. העותר טען בבקשתו, כי מספר חודשים לאחר שעזב עם הוריו את ירושלים, כאמור, בעל כורחו, שב לעיר על דעת עצמו והתגורר אצל אחיו; כי בתחילה עבד בחנותם של האחים ובמסעדה, ובהמשך במלון "רם", במלון "הולילנד" וכקבלן עצמאי בגן החיות התנכ"י בירושלים; וכי לימים נישא לעותרת 2 והמשיך להתגורר בעיר, עד היום. כך, לשיטת העותר, פרט למספר חודשים בודדים שבהם לא היה אחראי להחלטותיו מפאת גילו הצעיר, התגורר בירושלים למן לידתו ועד היום. עותרת 10 טענה, כך על-פי כתב-העתירה, כי הִנה רווקה, כי התגוררה כל חייה בבית אחיה בירושלים וכי חלות בעניינה נסיבות דומות לאלו של העותר.

7.יודגש כבר עתה, כפי שעולה מכתב-התשובה, כי על-פי המרשם המצוי אצל המשיב, בשנת 1989 כתובת המגורים של המשפחה הייתה בסעיר שבחברון; בחודש מארס 1992 עדכנה המשפחה את כתובתה לבית-חנינה; בחודש נובמבר 1992 נרשמה כתובת מגורי המשפחה ברמאללה; בשנת 2005 עודכן הרישום כך שהמשפחה התגוררה בבית-לחם; והחל משנת 2008 מתגוררת המשפחה בעזריה. כמו-כן, על-פי נתוני מרשם האוכלוסין, חמישה מתוך ילדיהם של עותרים 1 ו-2, הם עותרים 8-3, לא נולדו בישראל: עותרים 6-3 נולדו בסעיר שבחברון, עותר 7 נולד בירושלים ועותרת 8 נולדה בארצות-הברית.

8.בקשתם האמורה של העותרים לקבלת מעמד נדחתה, הואיל ולא היה די במסמכים שהוגשו כדי לבסס את דבר תושבותם של העותר והעותרת בירושלים בשנת 1967. בעתירה מינהלית שהגישו העותרים לבית-משפט זה נגד ההחלטה הנ"ל, הגיעו הצדדים להסכמה לפיה תמחק העתירה, אולם העותרים יוכלו להמציא לידי המשיב מסמכים חדשים להוכחת טענתם. נוכח האמור, ביום 27.9.06 נמחקה העתירה, ללא צו להוצאות (עת"מ 153/06 שלאלדה נ' משרד הפנים (27.9.06)).

9.כאמור בכתבי-הטענות, העותרים פנו בשנית למשרד הפנים, בהתאם להסכמה שלעיל, וצרפו מסמכים נוספים לתמיכה בטענותיהם. בכלל זה הציגו העותרים – חשבון ארנונה על-שם העותר משנת 1998, המעיד כי הנכס נושא התשלום בשכונת א-טור בבעלות העותר משנת 1988; אישורי לימודים עבור ילדיו של העותר, לפיהם בנו הבכור החל ללמוד בירושלים בשנת 1984; והסכמים בין העותר לבין גן החיות התנכ"י, לפיהם הפעיל העותר עסק להשכרת סירות באגם שבגן בין השנים 1985-1979. כמו-כן הגישו העותרים תצהירים מפי גורמים שונים, לתימוכין בגרסתו של העותר (להלן – התצהירים). כך, הצהיר מר עלי שאללדה (להלן – עלי), אחיהם של העותר והעותרת, כי הוריהם נמלטו מירושלים בזמן המלחמה בשנת 1967, לכפר סעיר שליד חברון, יחד עם העותר; כי מספר חודשים לאחר מכן ברח העותר מבית הוריו לירושלים; וכי העותר התגורר לסירוגין אצל אחיו ודודותיו. כן ציין עלי, כי בנערותו עבד העותר במסעדה וכן במשלוחים מחנות הירקות שניהל עלי; כי בשנות ה-70 עבד העותר במלון "רם", במלון "הולילנד" ומאוחר יותר בהפעלת סירות באגם בגן החיות בירושלים; וכי בשנת 1977 התחתן העותר, ולימים רכש את הבית שבו הוא מתגורר עד היום. כמו-כן, צרפו העותרים את תצהירו של מר סמאן מוסא, שבו סיפר הלה, כי בשנת 1967, סמוך לאחר המלחמה, הפעיל בירושלים חנות ירקות יחד עם עלי, שבה עבד העותר בשליחויות. בנוסף נמסר תצהירו של מר חיים ימין, אשר ציין, כי העותר, בהיותו נער, ביצע שליחויות מחנות ירקות לבית הוריו של ימין; כי בין השניים התפתחו קשרי ידידות בילדותם, כך שימין נהג לבקר את העותר בבית אחיו; וכי לימים עבדו ימין והעותר יחד בגן החיות התנכ"י בירושלים. כמו-כן, התקבל תצהירו של מר אבו גאנם פואד, שהצהיר כי הוא ספר במקצועו; וכי הוא מכיר את העותר מאז היותו כבן ארבע-עשרה או חמש-עשרה שנים, עת החל להסתפר אצלו. עוד צורף תצהיר מפי אבו גאנם דאוד, שציין, כי נהג לרכוש ירקות מאחיו של העותר בסיטונאות, ולמכור אותם בחנותו; וכי זכור לו שהחל משנת 1971, עת היה העותר בן שש-עשרה, התגורר הלה אצל אחיו וביצע עבורם שליחויות.

10.ביום 12.2.08 נתקבלה החלטת המשיב, לפיה העותרים לא הצליחו להרים את הנטל להוכחת מרכז חיים בישראל, "ולכן אינם זכאים לרישיון ישיבה בישראל, ואף לא להסדר הומניטארי של שנת 1972". יודגש כבר עתה, כי בהחלטה לא התייחס המשיב לתצהירים, כי אם רק ליתר המסמכים שפורטו לעיל. מכל מקום, החלטה זו לא הגיעה לידי העותרים, ועל-כן הם עתרו בשנית לבית-משפט זה. המשיב נמנע מהגשת כתב-תשובה בהליך דנן, ובפסק-דין מיום 15.3.09 הורה בית-משפט זה (כב' השופט מ' סובל) כי על המשיב לקבל החלטה בעניינם של העותרים, בתוך 60 ימים (עת"מ 8925/08 שלאלדה נ' משרד הפנים (15.3.09)). ביום 19.3.09 נשלחה לעותרים החלטתו של המשיב בעקבות פסק-הדין האמור, בצירוף ההחלטה מיום 12.2.08, ובהפניה לנימוקיה. המשיב הוסיף בהחלטתו מיום 19.3.09, כי נכונות האמור בתצהירים שצרפו העותרים, כאמור, מוטלת בספק, הואיל וניתנו על-ידי מי שהיו קטינים בשנת 1967, או מתייחסים לתקופה מאוחרת יותר.

מההחלטה האמורה אף עולה, כי העותרים הגישו בקשה נפרדת למשיב, לקבלת מעמד לפי הסדר 1987.