1. עתירה זו עניינה בהחלטת הוועדה המיוחדת של מינהלת סל"ע (להלן - הוועדה או המשיבה) מיום 24.9.08, שניתנה מכוח סעיפים 137(ב)(2) ו-137(ד) לחוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן - החוק). בהחלטתה, דחתה המשיבה את בקשת העותר, ליאוניד אלימלך, להעניק לו תשלום מיוחד חלף דמי הסתגלות.
רקע
2. העותר הקים, ניהל ועבד בעסק לשחזור מתכות באזור התעשייה ארז. מגורי הקבע של העותר ומשפחתו מצויים בנתניה. העסק הופעל על-ידי חברת אסמורן בע"מ, שהעותר היה מנהלה, אך ביום הקובע ליישום החוק (6.6.04) הוא לא היה בעל השליטה בה (כי אם לב ויינשטיין), ועל כן הוא אינו מוגדר כ"בעל עסק" לפי החוק. עם זאת, כיום העותר הינו בעל השליטה הבלעדי בחברה ומחזיק ב-100% ממניותיה. במהלך שנת 2005, עם ביצוע תכנית ההתנתקות, נאלץ העותר לנטוש את מבנה העסק, תוך שהוא מצליח להעביר חלק מהציוד והמלאי אל שטחי ישראל. עד עתה, טרם עלה בידו להקים את העסק במקום חדש בשטח ישראל.
3. לאחר יישום תכנית ההתנתקות, פנה העותר לוועדת הזכאות לשם קבלת פיצוי בגין העסק שניהל. במסגרת פנייתו, ביקש העותר לקבל גם מענק אישי בשל ותק לפי סעיף 46 וגם דמי הסתגלות לפי סעיף 51 לחוק. הזכאים לקבלת דמי הסתגלות הינם בעל עסק שמרכז חייו היה בשטח המפונה, או עובד לשעבר (ללא תלות בשאלת מרכז חייו) - כל עוד לא היה בעליו של העסק בו עבד.
4. במקביל לפניית העותר לשם קבלת פיצויים אישיים, התנהלו הליכים מטעם העותר וחברת "אסמורן" מול ועדת הזכאות והמשיבה (הוועדה המיוחדת) לקבלת פיצוי בשל עסק במסגרת המסלול הנכסי. בסופם של הליכים אלו, זכה העותר עצמו, שכאמור אינו מוגדר כ"בעל עסק" לפי החוק, לפיצוי מיוחד מהמשיבה בגין המבנה והקרקע של העסק, לאחר שמצבו הושווה (לעניין המבנה והקרקע) למצבו של "עסק" העונה על תנאי הזכאות. בנוסף, זכתה חברת "אסמורן" בפיצוי בגין הציוד והמלאי של העסק (בשעה שבה כבר הייתה מצויה בבעלות העותר). ערעורו של העותר על החלטת המשיבה לגבי הפיצוי בגין המבנה והקרקע נידון והוכרע בעת"מ (י-ם) 619/07 (ניתן ביום 8.9.08). ערעורה של חברת "אסמורן" על החלטת המשיבה לגבי היקף הפיצוי לה היא זכאית תלוי ועומד בפני מותב זה.
להלן יוצגו פרטי ההליכים העיקריים שהתנהלו בין הצדדים, הנוגעים לעניין דמי ההסתגלות.
5. במסגרת ההליכים שניהלו העותר וחברת "אסמורן" מול ועדת הזכאות, קבעה תחילה הוועדה כי לא הוכח שביום הקובע החזיק אזרח ישראלי ב-50% ממניות החברה, ולכן החברה אינה זכאית לקבלת פיצוי על-פי החוק. במסגרת הערעור שהגישו העותר והחברה לבית משפט השלום על החלטה זו (ו"ע 136/05), הגיעו הצדדים להסכמה לפיה ועדת הזכאות תחזור ותבחן את קביעתה. בהמשך לכך, קבעה ועדת הזכאות כי "בחברה התובעת היה בעל שליטה ישראלי ביום הקובע", ועל כן החברה זכאית לקבלת פיצוי בשל עסק (23.2.06). כאמור, אותו "בעל שליטה" שהחזיק בחברה ביום הקובע לא היה העותר עצמו, אלא אדם אחר (בשם לב ויינשטיין). בעקבות החלטה זו, ניתן פסק-דינו של בית משפט השלום בערעור (2.4.06), שאישר את קביעתה העקרונית של הוועדה והחזיר אליה את הדיון בעניין היקף זכאותה של החברה לפיצויים. בפסק הדין נקבע בטעות כי "
ביום 23.2.06 ניתנה החלטתה של הוועדה הקובעת כי המערער 1, שהנו אזרח ישראלי, היה ביום הקובע הבעלים של מחצית ממניותיה של המערערת", זאת כאשר הוועדה קבעה דווקא כי לב ויינשטיין, ולא העותר (שהיה המערער 1), היה הבעלים במחצית ממניות החברה ביום הקובע.
לאחר הדברים האלה, חזרה ועדת הזכאות ודנה בעניינם של העותר והחברה. במסגרת עתירה שהגיש העותר נגד החלטות ועדת הזכאות (עת"מ 418/06), הגיעו הצדדים להסכמה, שניתן לה תוקף של פסק-דין (14.12.06), לפיה "
באשר לפיצויים בגין ותק, הסתגלות ופטור ממס רכישה, מוסכם כי בקשה זו תידון לפני הוועדה המיוחדת, באופן חריג, וזאת על יסוד ההסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין בתיק ו"ע 136/05". הכוונה, ככל הנראה, להסכמה (השגויה) לפי העותר עצמו מוגדר כ"בעל עסק" לצורך החוק. ואכן, בעקבות פסק הדין בעתירה התבקש העותר על-ידי בא-כוח מינהלת סל"ע למלא "טופס תביעה
מעסיקים" לצורך הדיון בבקשתו לדמי הסתגלות (נספח ט' לעתירה).
חרף ההסכמה שגובשה בעת"מ 418/06, נידונה תחילה בקשתו של העותר לקבלת דמי הסתגלות בפני ועדת הזכאות דווקא (14.2.07). הוועדה דנה בזכאותו של העותר כ
בעל עסק, בהסתמכה על ההנחה (המוטעית) לפיה העותר הוגדר כ"בעל עסק". הוועדה דחתה את הבקשה מן הטעם שהעותר אינו מקיים את תנאי הזכאות לבעל עסק, שכן ביום הקובע ליישום החוק הוא התגורר בנתניה, ולכן מרכז חייו לא היה בשטח המפונה. ביום 9.5.07 קיבלה ועדת הזכאות החלטה נוספת בעניין, המתקנת את החלטתה הקודמת. במסגרת החלטתה המתקנת, קבעה הוועדה כי היה מקום לדחות את בקשת העותר מלכתחילה, מן הטעם שהעותר אינו עונה להגדרת "בעל עסק" ביום הקובע, ולכן ממילא הוא אינו זכאי לקבלת דמי הסתגלות כבעל עסק. עוד נקבע כי גם לו היה העותר עונה להגדרת בעל עסק, הרי גם אז לא היה זכאי לדמי הסתגלות, בשל חוסר קיומו של מרכז חיים בשטח המפונה. בהחלטתה, לא התייחסה הוועדה לאפשרות לפיה העותר זכאי לקבלת דמי הסתגלות כ
עובד.
אף המשיבה דנה באותו הזמן בבקשות השונות של העותר. ביום 9.5.07 (היום בו ניתנה החלטתה האחרונה של ועדת הזכאות) ניתנה החלטת המשיבה בכלל ענייניו של העותר (פיצוי בגין מבנה וקרקע, הפחתת וניכוי מס, קבלת מענק אישי בשל ותק, שיפוי בשל מס רכישה וקבלת דמי הסתגלות). בהחלטתה קבעה המשיבה, בין השאר, כי לא תידרש לעניין דמי ההסתגלות עד למיצוי ההליכים בעניין זה בוועדת הזכאות, שבמסגרתם על העותר להגיש תביעה חדשה לקבלת דמי הסתגלות כ
עובד. בנוסף, דחתה המשיבה את בקשת העותר לקבלת מענק אישי בשל ותק. העותר עתר לבית משפט זה נגד החלטה זו על כלל ראשיה (עת"מ 619/07). במסגרת עתירתו טען העותר, לעניין דמי הסתגלות, כי החלטתה של המשיבה, המפנה את העותר אל ועדת הזכאות לשם הגשת בקשה חדשה, מהווה הפרה של התחייבותה בפסק-הדין בעת"מ 418/06 לדון בעצמה בבקשה זו. כן טען העותר כי המשיבה אינה אמורה לדקדק עמו בתנאי הזכאות לדמי הסתגלות הקבועים בחוק, שכן בסמכותה לאשר תשלום מיוחד לפנים משורת דין דווקא למי שלא מתמלאים בו תנאים אלו. בפסק הדין מיום 8.9.08, שניתן בהסכמת הצדדים, החזיר בית המשפט את הדיון בעניין דמי ההסתגלות אל המשיבה, אשר הודיעה קודם לכן, בכתב התשובה לעתירה, כי היא מוכנה לדון בעצמה בשאלת זכאותו של העותר לדמי הסתגלות כ
עובד. במסגרת פסק הדין, קבע בית המשפט, בין השאר, כי העותר אינו זכאי לקבלת מענק בשל ותק, כיוון שלא קיים מרכז חיים בשטח המפונה, עת לא התגורר בישוב מפונה.
6. לאחר מתן פסק הדין בעת"מ 619/07, קיימה המשיבה ביום 22.9.08 דיון בעניין זכאותו של העותר לדמי הסתגלות. על אף שהיה על המשיבה לדון בזכאותו של העותר כ
עובד, הרי שבמסגרת הדיון עסקו הצדדים בעיקר בשאלת מרכז חייו של העותר, הרלוונטית רק לעניין פיצויו כ
בעל עסק. בעקבות הדיון, ניתנה ביום 24.9.08 החלטת המשיבה נשוא עתירה זו. בהחלטתה הגדירה המשיבה את מהות בקשת העותר כ"תשלום מיוחד חלף המענק לדמי הסתגלות", וכן נאמר בה כי "בקשתו של המבקש מהועדה המיוחדת היא, על-כן, לאשר לו תשלום מיוחד, לפי סעיף 137 לחוק, חלף דמי ההסתגלות שלא שולמו לו". המשיבה בחנה את עניינו של העותר כבעל עסק (ואף ציינה כי "לעניין זה דין מי שעבד בחברה שבבעלותו, כדין בעל עסק"), וקבעה כי נוכח היות מרכז חייו של העותר בנתניה, אין הוא זכאי לקבלת תשלום חלף דמי ההסתגלות. המשיבה ציינה כי המבחנים לקביעת מרכז חיים לצורך תשלום דמי הסתגלות לבעל עסק, זהים לדעתה למבחנים לקביעת מרכז חיים לצורך קבלת מענק אישי בשל ותק. כיוון שכך, הפנתה המשיבה בהחלטתה אל קביעת בית המשפט בעת"מ 619/07, לפיה מגורים בשטח המפונה מהווים "תנאי מהותי" לצורך הכרה בזכאותו של העותר למענק בשל ותק. לאור קביעה זו, סברה המשיבה כי אין עילה לפיצוי העותר בתשלום חלף דמי הסתגלות, שכן גם לעניין זה לא מתקיים בעותר התנאי המהותי של מגורים בשטח מפונה, הדרוש לצורך הכרה בקיומו של מרכז חיים בשטח מפונה. עוד הוסיפה המשיבה, כי גם אם העותר נהג ללון מעת לעת בעסק, אין בכך בכדי להעביר את מרכז חייו לשטח המפונה, מה גם שהוא מעולם לא שינה את כתובת מגוריו מנתניה לאזור התעשייה ארז, ובתלושי השכר שקיבל מהחברה מופיעה כתובת מגוריו בנתניה. בנוסף, ציינה המשיבה כי בדו"ח השמאות שהגיש העותר בעניין מבנה העסק, לא אוזכר כי במבנה היו קיימים אזור מגורים או חדר שינה. לאור האמור, סברה המשיבה "כי אין בנסיבות העניין כדי להצדיק מתן דמי הסתגלות נוספים למבקש, אף שלא מתקיים לגבי המבקש התנאי של מרכז חיים בשטח המפונה". המשיבה לא פירטה בהחלטתה מהן "נסיבות העניין" האמורות.
עיקר טענות הצדדים
7. לטענת העותר, החלטת המשיבה, שתפקידה לאשר תשלום מיוחד דווקא במקרים בהם לא מתקיים במבקש תנאי מתנאי זכאות, אינה סבירה בנסיבות העניין. העותר אינו מתעלם מכך שמקום מגוריו הרשמי לא היה בשטח המפונה, אלא שלשיטתו, מפעל חייו ומקום עבודתו, בו עבד במשך שנים רבות, מהווה את מרכז חייו וה"קניין המכונן" שלו, ולפיכך יש לראותו כמי שקיים מרכז חיים בשטח המפונה, אשר זכאי לקבלת דמי הסתגלות. לטענתו, בכל הקשור לדמי ההסתגלות, תכלית החוק הינה לאפשר לאדם העובד או לבעל עסק שפונה ממקום עבודתו להסתגל למצבו החדש או להקים מחדש את עסקו. כיוון שהעותר מתקשה כיום להקים מחדש את עסקו או למצוא עבודה חדשה, סירוב המשיבה להעניק לו דמי הסתגלות מנוגד לתכלית החוק. העותר מטעים כי בעוד שתושבים שהתיישבו בשטח המפונה בניגוד לחוק (לשיטתו), דוגמת תושבי תל-קטיפא, נמצאו זכאים למענק הסתגלות, ובעוד שבעלי עסקים אחרים קבלו דמי הסתגלות מוגדלים בהתאם להחלטתה הכללית של המשיבה בעניין זה (מס' 171/3), הרי שהעותר, שהינו אדם שומר חוק, הופלה לרעה ולא נמצא זכאי למענק. עוד מציין העותר כי דו"ח השמאות אליו התייחסה המשיבה אינו מדויק, וכי בפועל אכן היה קיים במבנה העסק חדר שינה, דבר המלמד על מרכזיותו של העסק בחיי העותר. בדיון בעתירה, הוסיף העותר טענה חדשה שלא נטענה בכתב העתירה, לפיה היה על המשיבה, בהתאם לפסק הדין בעת"מ 619/07, לבחון את בקשתו לדמי הסתגלות כ"
עובד לשעבר" ולא כ"בעל עסק", וזאת ללא הידרשות לשאלת מרכז חייו.
8. לשיטת המשיבה, טענת העותר לקבלת דמי הסתגלות כעובד הינה טענה חדשה שלא עלתה בדיון בפניה ואף לא בכתב העתירה. עיקר טענות העותר, הן בדיון בפני המשיבה והן בעתירה, עסקו בשאלת מרכז חייו, ומכאן כי העותר הציג עצמו, לעניין קבלת דמי הסתגלות, כבעל עסק ולא כעובד. עוד טוענת המשיבה כי החלטת בית המשפט בעת"מ 619/07, לפיה עליה לשוב ולדון בבקשת העותר לדמי הסתגלות כעובד, התבססה על טעות בכתב התשובה שהוגש מטעמה, ואין להסתמך עליה. על כל פנים, סבורה המשיבה כי משהוכר העותר בעבר, מבחינה מהותית, כ"בעל עסק" לצורך קבלת פיצוי, אין מקום לבחון את בקשתו לקבלת דמי הסתגלות כעובד. זאת כיוון שלפי סעיף 49 לחוק, תנאי מרכזי לקבלת דמי הסתגלות כעובד הינו כי העובד לא היה בעליו של העסק בו עבד.
לגוף העניין, טוענת המשיבה, כי על-אף שהעותר אינו עונה להגדרת "בעל עסק" שבחוק, היא הסכימה, לפנים משורת הדין, להשוות את מצבו למצבם של בעלי עסקים אחרים באזור התעשייה ארז לצורך קבלת פיצוי בשל עסק. כ"בעל עסק", נדון עניינו של העותר במסגרת מנגנון הפיצוי הנכסי הקבוע בחוק, והעותר קיבל פיצוי בגין הקרקע והמבנה של העסק. בנוסף, קיבלה חברת אסמורן (שכאמור נמצאת כיום בבעלות העותר) פיצוי בגין המלאי והציוד שהיו ברשותה. הסך הכולל של הפיצוי שניתן לעותר ולחברה עומד על למעלה מ-4 מיליון ש"ח. בנסיבות אלו, סבורה המשיבה כי ראוי היה לבחון את בקשת העותר לדמי הסתגלות כ"בעל עסק" דווקא, אשר לגביו דרישת מרכז החיים בשטח המפונה הינה תנאי מהותי. משכך, אין עילה להתערבות בהחלטת המשיבה, המבוססת על היעדר מרכז חיים, ואינה חורגת במובן זה ממתחם הסבירות.
המשיבה מטעימה, כי בכל האמור לגבי חוק ההתנתקות, תנאי מרכזי לקיומו של "מרכז חיים" הינו מגורים בשטח המפונה. המשיבה מפנה לפסק-הדין בו"ע 138/05
סלוק נ' ועדת הזכאות (ניתן ביום 28.8.06, להלן - עניין
סלוק), בו נקבע כי חוק ההתנתקות בחר בחיזוק זיקת המגורים והחלשת הזיקות האחרות בעת קביעת "מרכז חייו" של הזכאי לפי החוק. לפיכך, לא די בעובדה שהעותר עבד במשך שנים רבות ושעות ארוכות באזור התעשיה ארז, כדי להקים בעניינו את הזיקות הדרושות להוכחת מרכז חיים. עוד סבורה המשיבה כי המבחנים לצורך קבלת המענק האישי בשל ותק, השמים דגש על מגורים ביישוב מפונה כתנאי מרכזי, כפי שאושר בפסק-הדין בעת"מ 619/07, הם גם המבחנים הנדרשים לשם תשלום דמי הסתגלות. כטעם נוסף להחלטתה, מוסיפה המשיבה כי
איש מבעלי המפעלים באזור התעשיה ארז אשר לא התגוררו בישוב מפונה - והללו מהווים את רוב בעלי העסקים באזור התעשיה - לא קיבל דמי הסתגלות. משכך, לא התקיימו נסיבות מיוחדות אחרות המצדיקות מתן תשלום מיוחד לעותר. לאור זאת, ובהתחשב בנטייתו של בית משפט זה להתערב בהחלטות המשיבה רק במקרים קיצוניים, בהם ההחלטה נגועה בפגם חמור, סבורה המשיבה כי דין העתירה להידחות.
דיון
9. ענייננו בהחלטת המשיבה לפי סעיף 137(ב) (2) לחוק, הקובע:
"ועדה מיוחדת מוסמכת... לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים לפי חוק זה, אם ראתה, מטעמים שתפרט בהחלטתה, כי בשל נסיבותיו המיוחדות של המבקש מן הצדק לעשות כן".