עניינה של בקשה זו הוא אופן התאמת מלאכת ועדת השחרורים בישראל למלאכת ועדת השחרורים בבריטניה, מכוח גזר דין שניתן שם.
1. מונחת לפניי בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"א 29214-05-14 (כב' הנשיא א' טל והשופטים ז' בוסתן וד"ר ש' בורנשטין), אשר דחה את עתירת המבקש להורות על שחרורו ממאסר. בית המשפט קבע כי לא נפל פגם בהחלטת ועדת השחרורים, עת קבעה כי שחרור המבקש ממאסר יסכן את שלום הציבור. עניינו של המבקש, הן ברמת הנורמה המשפטית הכללית והן ברמה הפרטנית של הרקע לבקשה זו, נדון בהרחבה בע"פ 1548/13 (השופטים ח' מלצר, י' עמית וצ' זילברטל, בהמשך: עניין מלכה), ולהלן תובא תמצית העניינים הרלבנטיים לבקשה הנוכחית.
רקע והליכים קודמים
2. המבקש הוא אזרח ישראלי, יליד 1976, אשר הורשע בשנת 1999 בבית המשפט בלונדון ברצח חברתו שנה קודם לכן. על פי הכרעת הדין, אשר ערעור המבקש עליה נדחה, הוא חנק את בת זוגו בדירתה בלונדון ולאחר מכן תלה אותה, בעקבות כוונתה לסיים את מערכת היחסים ששררה ביניהם. בית המשפט בלונדון גזר עליו מאסר עולם. לפי החוק הבריטי, עונש של מאסר עולם "מפוצל" לשתי תקופות, שניתן להגדירן כתקופת ה"עונש" ותקופת ה"סיכון". תקופת המאסר הראשונה – אשר נקראה במועד הרלבנטי "Tariff", וכיום "Minimum Term" – מטרותיה הן הרתעת היחיד והרבים וגמול. לאחר שהאסיר מרצה את התקופה הראשונה, מובא עניינו בפני ועדת שחרורים (ובעבר – בפני מזכיר המדינה), אשר מחליטה האם נשקפת ממנו סכנה לציבור. אם התשובה לשאלה זו שלילית, האסיר משוחרר לאלתר כאסיר ברשיון למשך כל חייו, ואם התשובה חיובית, האסיר נותר במאסר ועניינו נבחן מעת לעת, ולפחות פעם בשנתיים. בהתאם להסדר זה, נקבעה למבקש תקופת Tariff(היא התקופה הראשונה) של 13 שנות מאסר. זהו הרכיב העונשי בגזר דינו.
בשנת 2000, בטרם נדרשה ועדת השחרורים הבריטית לתקופת המאסר השנייה, הודיע המבקש על רצונו לרצות את עונש המאסר שהושת עליו במדינת ישראל. בשנת 2002 הועבר המבקש לישראל מכח "צו להעברת אסיר זר למדינת אזרחותו", שהוצא בהתאם לסעיף 8 לחוק לנשיאת עונש מאסר במדינת אזרחותו של האסיר, התשנ"ז-1996 (להלן: חוק נמ"ב). בהגיעו לישראל, אישר בית המשפט המחוזי בירושלים בקשה בהתאם לסעיף 10(א) לחוק נמ"ב, והוציא ביחס למבקש "צו לנשיאת עונש מאסר במדינת אזרחותו של האסיר". בצו נקבע כי המבקש ירצה בישראל עונש של מאסר עולם. במהלך הדיון טען המבקש כי הובטח לו שהעונש בישראל ייקצב כפי שנקצב בבריטניה, בעוד שבא-כוח המדינה טען כי כל שהמדינה התחייבה לשלטונות הבריטיים הוא שעונשו של המבקש לא יפחת משלוש עשרה שנים. לאחר מספר הליכים, המפורטים בעניין מלכה, ולאחר שבסופו של דבר נקצב עונשו של המבקש ל-28 שנות מאסר, הגיעה לפתחו של בית משפט זה בעניין מלכה שאלת ההתאמה בין ההסדר הבריטי לבין ההסדר הקבוע בחוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 (להלן: חוק שחרור על תנאי).
3. בית המשפט קבע, לאחר ניתוח מפורט ומעמיק, כי יש לראות בתקופת ה-Tariff חלק אינטגרלי מגזר הדין של מאסר עולם במסגרת הדין הבריטי – אשר כהגדרתו שם מחולק לשתי תקופות, כפי שצוין לעיל – ולא חלק ממנגנון אכיפת גזר הדין. עוד קבע בית המשפט כי גם לצרכי חוק הנמ"ב והאמנה הבינלאומית בדבר העברת נידונים (Convention On the Transfer of Sentenced Persons) (להלן: האמנה) יש לסווג את תקופת ה-Tariff באופן דומה. משמעות קביעה זו היא שיש להחיל על תקופת ה-Tariff את הוראות סעיף 10 לאמנה. בסעיף זה נקבע, בין היתר, ביחס לסנקציה במדינת המאסר בפועל (ישראל, במקרה הנוכחי) כי "האמצעי או העונש... לא יחמירו, בטיבם או במשכם, את הסנקציה שהוטלה במדינה השופטת". לאור הוראה זו, קבע בית המשפט העליון בעניין מלכה:
"סמכות קציבת העונש בישראל, שהיא אקט נשיאותי, נחשבת כמעשה של 'חסד ורחמים' (ראו: בג"ץ 9631/07 כץ נ' נשיא המדינה, פיסקה 17 (14.04.2008)). לפיכך לא ניתן להשוות בין סמכות זו לבין מוסד ה-Tariff, שאיננו מבוסס בבריטניה על מידת הרחמים, כי אם על מידת הדין והצדק. מעבר לכך, סעיף 5 לחוק שחרור על-תנאי (אשר מתייחס רק לנידונים, שעונשם נקצב), קובע תקופה מזערית אחידה (נשיאת שני שלישים מהעונש שנקצב), שרק לאחריה יכול עניינו של הנידון לבוא בפני וועדת השחרורים. גם בכך נבדל ההסדר שלנו מה-Tariff, אשר נקבע באופן פרטני לגבי כל נידון ונידון" (פסקה 47 לפסק דינו של השופט ח' מלצר).
יוזכר כי המבקש נידון למאסר עולם בבריטניה. לפי חוק שחרור על תנאי, עניינו של אסיר שנדון למאסר עולם מובא לעיון ועדת שחרורים רק לאחר שנשיא המדינה קוצב את תקופת עונשו, ובסיום ריצוי שני שלישים מתקופת מאסרו הקצוב. בנוסף לכך, הוועדה רשאית לשקול שיקולים שונים, מעבר לשיקול של מסוכנות האסיר לציבור. בית משפט זה קבע בעניין מלכה כי החלת ההסדר הקבוע בחוק שחרור על-תנאי במלואו על המבקש תהווה החמרה בעונשו, בניגוד להוראות חוק נמ"ב והאמנה.
מנגנון ההתאמה בין ההסדר הבריטי ובין ההסדר הישראלי שקבע בית המשפט כלל שני רכיבים: האחד, הוראה לפיה משסיים המבקש לרצות את תקופת ה-Tariff, יש לראותו כזכאי להבאה בפני ועדת שחרורים. המרכיב השני עניינו השיקולים אשר על הוועדה לשקול בעת בחינת שחרורו של המבקש. נקבע כי "הוועדה תוכל לשקול את כל השיקולים המותרים לה על פי חוק שחרור על תנאי, אך תביא במסגרת זו גם את הצורך בכיבוד האמנה, כפי שזו פורשה בפסק דין זה, וכן את העובדה שהמערער ריצה עד הנה תקופת מאסר ארוכה מתקופת ה-Tariff, שנקבעה לו בבריטניה". המשמעות הקונקרטית של הדברים, אליבא דפסק דין מלכה, היא שהוועדה רשאית לשקול את כל השיקולים המופיעים בחוק שחרור על תנאי. לצד זאת, "הצורך בכיבוד האמנה" משמעותו כי על הוועדה להיות מודעת לשוני בין שני סוגי שיקולים, הרלבנטיים לשחרור האסיר על תנאי על פי הדין הישראלי. האחד, שיקולים הקשורים באופן ישיר או ברוב המקרים למסוכנות האסיר, ובכלל זה אף סיכויי השיקום וההתנהגות בכלא. השני, שיקולים כגון פגיעת אמון הציבור במערכת המשפט, אכיפת החוק והרתעת הרבים – אשר אינם קשורים בדרך כלל למסוכנות האסיר. השיקולים הראשונים תואמים יותר לשיקולים הרלבנטיים בדין הבריטי, לעומת השיקולים האחרים שאינם נלקחים בחשבון בבריטניה. בכך מתבטא, על פי פסק דין מלכה, הצורך בכיבוד האמנה, מבלי לסטות לחלוטין מההסדר הישראלי.