רוזנס ואח' נ' קופת חולים כללית מרכז רפואי רבין תל אביב ואח'

החלטה

זו עתירה מינהלית המוגשת כנגד קופת חולים הכללית, מנכ"ל הקופה ומי שמוגדרת נציבת פניות ציבור, בגין מימון רכישת מכשיר שמיעה. בהחלטתי מיום 12.12.13 ציויתי על העותר לפרט מדוע הוא סבור שכל אחד מהמשיבים הוא "רשות" או גוף המנוי בתוספת לצורך סמכות ענינית של בית המשפט לענינים מינהליים. העותר הגיש הסבר בענין זה, ולפיו קופת חולים הוקמה לפי חוק, נהנית מתקציב המדינה וכפופה להוראות מנכ"ל משרד הבריאות, ולכן היא "רשות". אשר למשיבים האחרים, נטען שהם מייצגים את קופת חולים והעותר פנה אליהם. עוד נטען שמדובר בענין עקרוני העשוי להיטיב עם חולים רבים.

הטענה שקופת חולים הכללית הוקמה לפי חוק אינה מדויקת. היא הוקמה כגוף פרטי, עוד לפני הקמת המדינה, על פי הדין שאיפשר זאת. הטענה שקופת חולים הכללית כפופה להוראות מנכ"ל משרד הבריאות, גם היא אינה מדוייקת. משרד הבריאות הוא הרגולטור של פעילות קופת החולים, כפי שבנק ישראל הוא הרגולטור של בנקים בישראל, אבל קופת חולים אינה יחידת סמך ממשלתית, ואינה חברת בת של משרד הבריאות.

ע"פ החלטת השופט ד"ר עמירם בנימיני מבית המשפט המחוזי בתל אביב, בת"א 2160/06 מלכא נ' מכבי שירותי בריאות מיום 14.11.07, נקבע:

"יש לפרש את המונח "רשות", על פי הגדרתו בסעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, שם נאמר:

"רשות – רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין;".

הגדרה דומה של המונח "רשות" מוצאים אנו בסעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה, אשר קובע את סמכותו של בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, "לתת צווים לרשויות המדינה, לרשויות מקומיות, לפקידיהם ולגופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, ...". לכן, הגם שאין, למיטב ידיעתי, פסק דין של בית המשפט העליון בשאלה האם קופת חולים מהווה "רשות" לעניין סעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, הרי שניתן לפסוק בעניין זה בהתאם לפסיקה של בית המשפט העליון אשר מתייחסת לסעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה. כך גם עולה מסעיף 1 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, אשר קובע כי מטרת החוק הינה להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, כאשר סעיף 8 לחוק קובע:

"בית משפט לענינים מינהליים ידון בעתירה מינהלית ובערעור מינהלי בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחוייבים לגבי העתירה המינהלית ולגבי ערעור מינהלי".

לאור האמור לעיל, יש לקבוע כי ככל שקיימת פסיקה מפורשת השוללת את היותה של קופת חולים "רשות" לעניין סמכותו של בג"צ - ופסיקה כזו אכן קיימת - יש להחילה גם לעניין סמכותו של בית משפט לענינים מינהליים.

ההלכה בענין היותם של קופות החולים "רשות", לצורך סמכותו העניינית של בג"צ, ברורה לחלוטין. בבג"צ 6658/02 ניל"י נ' שירותי בריאות כללית, תק-על 2003(1) 999, פסקה כב' השופטת ד' דורנר כי שירותי בריאות כללית איננה "ממלאת תפקיד ציבורי על פי דין", כמובנו בסעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה. הלכה זו אושרה בע"א 8825/03 שירותי בריאות כללית נ' משרד הביטחון, תק-על 2005(1) 503, מפי כב' השופט א' רובינשטיין, פסקה יז', אליו הצטרפו המשנה לנשיאה כב' השופט א' ריבלין וכב' השופטת ד' ברלינר. אמנם, כפי שטוענים בצדק ב"כ המשיבה, קופת חולים היא תאגיד הפועל ללא כוונת רווח, מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, והוא ממלא תפקיד ציבורי – מתן שירותי בריאות לחלק נכבד מאוכלוסיית המדינה. לפעילות ציבורית זו ישנם מאפיינים וסממנים נוספים, כגון היותה של קופת חולים "גוף נתמך" כמובנו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985; היא "גוף מבוקר", כמובנו בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, כאמור בסעיף 33 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי; היא חייבת לקיים ביקורת פנימית על פי חוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב-1992; והיא אף נמנית כגוף ציבורי לפי סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), תשנ"ז-1997. קופות החולים מעניקות שירות ציבורי חיוני על פי דין (בג"צ 6845/00 ניב ואח' נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נו(6) 663, 699, מפי כב' השופט מ' חשין). כך גם נפסק כי לנוכח אופיה הציבורי של פעילות קופת החולים, חלים עליה כללים מתחום המשפט הציבורי בעת שהיא ממלאת את התפקיד הציבורי שהוטל עליה בחוק (דברי כב' השופט א' רובינשטיין בע"א 8825/03 הנ"ל, פסקה יז', ואסמכאות המצוטטות שם).

אולם, חרף כל האמור לעיל, נפסק בבג"צ 6658/02 הנ"ל, ובע"א 8825/03 הנ"ל, כי קופת חולים איננה נחשבת כ"גוף הממלא תפקידים ציבוריים על פי דין", כמובנו בסעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה. כך יש לקבוע גם לעניין סעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מנהליים. כפי שהבהיר כב' השופט א' רובינשטיין בע"א 8825/03 הנ"ל, בהתייחסו לשירותי בריאות כללית, קופת חולים היא מלכתחילה יציר המשפט הפרטי, בהיותה עמותה הפועלת על פי חוק, ואשר יחסיה עם מבוטחיה מוסדרים בתקנון שדינו כדין חוזה. יש לה גם פעילויות רבות שאינן בבחינת "תפקיד ציבורי", אלא בתחום המשפט הפרטי (פסקאות יז'-יח'). לכן פסק כב' השופט א' רובינשטיין בפסקה יז':

"אין ניתן לראות במערערת, ובקופות החולים בכלל, גופים ציבוריים 'טהורים' לכל עניין ודבר; גופים ציבוריים 'טהורים', הם על דרך הכלל גופים שלטוניים יצירי החוק או המשתלשלים הימנו ישירות, קרי, הם בני 'המשפחה הסטטוטורית' כמו משרדי הממשלה, מוסדות מדינה ורשויות מקומיות... אכן, לקופות החולים 'גנטיקה' ומבנה של גוף מן המשפט הפרטי, ועל כן כללי המשפט הציבורי מוחלים עליהם בשעת מילוי של התפקיד הציבורי שהוטל עליהם בחוק – אספקת שירותי בריאות, ולצורך מילוי תפקיד זה... הקביעה לפיה גוף פלוני ממלא תפקיד ציבורי או שחלות עליו נורמות מתחום המשפט המינהלי אינה מובילה, מיניה וביה, למסקנה כי גוף זה הוא גוף ציבורי, במשמעות פיקוחו הייחודישל בית המשפט הגבוה לצדק...

כללם של דברים, אין ספק כי את החלטותיה של המערערת (שירותי בריאות כללית – ע.ב.) בעשותה שימוש בסמכויות שהוענקו לה בכוח ביטוח בריאות, יש לבחון תחת שבט הביקורת של המשפט המינהלי. אולם אין בכך כדי לקבוע כי המערערת באה לכל עניין ודבר בגדרי סעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה...".

לאור מסקנה זו, פסק כב' השופט א' רובינשטיין כי קופת חולים אף איננה נחשבת כ"גוף הממלא תפקידים ציבוריים על פי דין" לעניין סעיף 23(1) לחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981.

לאור כל האמור לעיל, המסקנה היא כי קופות חולים ככלל, והמשיבה בפרט, אינן נחשבות כ"רשות" לפי סעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים."

אני מסכים לדברים אלה. קופת חולים הכללית אינה "רשות" כמשמעה בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ואין לבית משפט זה סמכות עניינית לדון בעתירות נגדה. אין שום ספק, שגם המשיבים האחרים, שצורפו כמייצגים של קופת חולים, אינם "רשות" ואין סמכות ענינית לדון בעתירות נגדם.

שקלתי האם להורות על העברת הדיון בעתירה לבית משפט אחר, והגעתי למסקנה שאין בפני מספיק נתונים על מנת להחליט לאיזה בית משפט להעביר את הדיון, כאשר לפי הוראות חוק בתי המשפט, כפי שפורש בפסיקה, העברתי קובעת את הסמכות אף אם אין סמכות ענינית לבית המשפט המקבל. בהחלטתי הקודמת ציינתי את סעיף 54 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, הקובע סמכות ייחודית לבית הדין לעבודה בתביעות שבין מבוטח לבין קופת חולים. לא ברור האם עתירתו של העותר נובעת מחוק ביטוח בריאות ממלכתי, דהיינו מסל הבריאות הבסיסי, או מביטוח נוסף כלשהוא, ואם לבית הדין לעבודה סמכות לדון בתביעות כנגד קופת חולים הנובעות מחוזה ביטוח שאינו ביטוח הבריאות הממלכתי, ואם ראוי שבית המשפט לענינים מינהליים יכפה על בית הדין לעבודה סמכות ענינית. על כן, לא אורה על העברת הדיון לבית משפט אחר.

בהקשר לטענת העותר שהעתירה הוגשה על פי מידע שצבר העותר ממקורות שונים, לרבות עו"ד, והעותר עצמו אינו עו"ד, אציין, שכאשר אדם פונה לבית המשפט ומבקש להפעיל את המערכת המשפטית למימוש זכויותיו, עליו לפעול לפי הדין, בין אם הוא עו"ד ובין אם אינו כזה.

אשר על כן, אני מוחק את העתירה עקב העדר סמכות עניינית לבית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה כנגד משיבים אלה. איני מעביר את הדיון לבית משפט אחר. באשר לבקשתו של העותר שלא לשלם אגרה פעם נוספת, יחולו תקנות האגרות לגבי החזר אגרה בתיק זה עם סיום ההליכים בשלב זה, ככל שהותר החזר כזה.

ניתנה היום, ט"ו טבת תשע"ד, 18 דצמבר 2013, בהעדר הצדדים.