רגבים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בירושלים ואח'

1. עניינה של הבקשה שלפניי בעבודות בנייה במטה האומות המאוחדות באתר ארמון הנציב (להלן: האו"ם והמתחם), ובכלל זה במבנה היסטורי השוכן במתחם (להלן: המבנה ההיסטורי). על רקע זה הגישה המבקשת עתירה מינהלית נגד המשיבים 4-1, ושבגדרה טענה כי בוצעו במתחם עבודות בלתי חוקיות. יוער כי לימים תוקנה העתירה כך שצורפו לה כמשיבות המשיבה 5 – חברה שעוסקת בשימור ושחזור של אתרים ומבנים היסטוריים; וכמו כן המשיבה 6 – חברה המתמחה בהנדסת שימור של אתרים היסטוריים וארכיאולוגיים. לדברי המבקשת, שטח המתחם נמצא בבעלות המדינה וזו מאפשרת לארגון האומות המאוחדות – הוא המשיב 3 לפניי (להלן: האו"ם) – לעשות שימוש בתחומו באופן המנוגד לדין וללא היתרי בנייה. עוד נטען כי בתקופה האחרונה האו"ם או מי מטעמו, באמצעות המשיבות 6-5, מבצעים עבודות בנייה במבנה ההיסטורי, ללא היתרי בנייה; בניגוד לתכניות החלות במקום; ללא פיקוח המשיבות 2-1 והמשיבה 4 כנדרש בחוק; ותוך גרימת נזקים למבנה האמור. הוטעם כי האו"ם עושה שימוש בחסינות שהוענקה לו בשטחי מדינת ישראל לשם בנייה בלתי חוקית והשתלטות על שטחים שלא הוקצו לו.

2. בצד העתירה הגישה המבקשת בקשה ליתן צו ביניים שיורה למשיבים 4-1 לנקוט פעולות לשם עצירת עבודות הבנייה הבלתי חוקיות – לכאורה – במתחם, ובפרט במבנה ההיסטורי; משתוקנה העתירה התבקש גם סעד כאמור נגד המשיבות 6-5 שלפיו אלו יפסיקו באופן מיידי את ביצוע העבודות האמורות (להלן: הבקשות למתן צווי ביניים). ביום 19.6.2017 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט ע' שחם) את הבקשות. אשר לסיכויי העתירה נקבע כי נוכח החסינות הנתונה לאו"ם, מתעוררת שאלה אשר ליכולתן של המשיבות 2-1 והמשיבה 4 לנקוט פעולות מכוח דיני התכנון והבנייה כלפי האו"ם. בצד זאת, צוין כי אשר למשיבות 6-5 לא עולה בעת הזו טענה ממשית בדבר חסינותן. אשר למאזן הנוחות, נקבע כי לא הונחה תשתית ממשית שלפיה עבודות הבנייה נושא הבקשה עלולות לגרום לנזקים בלתי הפיכים למבנה ההיסטורי; וכי לא עלה בידי המבקשת לסתור את טענת המשיבה 5 – מבצעת העבודות – שלפיה העבודות נדרשו בעיקרן לשם מניעת נזק למבנה ההיסטורי. בנוסף, נקבע כי קיים ספק אם עבודות הבנייה העתידיות טעונות כשלעצמן קבלת היתר בנייה. הוטעם כי "בכל הנוגע לאו"ם, הצו שהתבקש נגד גורמי התכנון הינו צו עשה. סימני השאלה ביחס לסיכויי ההליך בהקשר זה, מחזקים במקרה זה את הגישה הכללית, המצדדת בזהירות בצווי עשה זמניים טרם הכרעה בהליך העיקרי". עוד עמד בית המשפט על כך שטענות המבקשת אינן נסמכות על הוראות חוק המקנות סמכות למשיבות 2-1 לבצע את הפעולות המבוקשות על ידי המבקשת; וכי נוכח טיבם של הצווים המבוקשים "קשה להלום את הוצאתם במסגרת של ציווי זמני". לבסוף, נקבע כי המבקשת הגישה את הבקשה לצירוף המשיבות 6-5 כצדדים לעתירה כחודשיים לאחר הגשת הבקשה המקורית למתן צו ביניים ובכך תרמה לכך שחלק הארי מעבודות הבנייה בוצע זה מכבר, ולכך "שבנקודת הזמן הנוכחית אין תוחלת ממשית לציווי הזמני המבוקש".

3. מכאן הבקשה שלפניי. לדברי המבקשת, משאין מחלוקת כי עבודות הבנייה מבוצעות ללא היתרי בנייה יש מקום ליתן את הצווים המבוקשים על ידה לעצירת העבודות. זאת, נוכח עיוות הדין שייגרם אם תימשך הבנייה הבלתי חוקית; ולנוכח הצהרתה המפורשת של המשיבה 5 שלפיה בכוונתה להמשיך בביצוע העבודות. המבקשת גורסת כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים כשקבע כי סיכויי העתירה אינם גבוהים. זאת שכן, הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה אינו מכוון נגד פעולות האו"ם, אלא כלפי המשיבות 2-1 להפעלת סמכויותיהן. אשר לסעד שנתבקש בעניינן של המשיבות 6-5, טוענת המבקשת כי משקבע בית המשפט כי לא קמה למשיבות אלו טענה ממשית לחסינות, סיכויי העתירה נגדן גבוהים. אשר למאזן הנוחות נטען כי – בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה – משעה שאין מחלוקת על כך שעבודות הבנייה מבוצעות ללא היתר, יש להורות באופן מידי על עצירתן. כך ביתר שאת מקום שבו מדובר במבנה היסטורי כבעניין שלפניי. הוטעם כי הנזק שייגרם למבנה ההיסטורי הוא בלתי הפיך וגדול לאין שיעור מזה שייגרם למשיבים כתוצאה ממתן הצווים המבוקשים, שהוא בעיקרו נזק כספי גרידא. בצד אלה, טוענת המבקשת כי משהמשיבה 6 נמנעה מלהגיש תשובה לבקשה למתן צו ביניים, יש לראותה כמי שנתנה את הסכמתה למתן הצו, וזאת בשים לב להחלטות קודמות של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין.

4. המשיבה 4 גורסת כי יש לדחות את הבקשה. בפתח הדברים עמדה המשיבה 4 על כך שלעמדתה דיני התכנון והבנייה חלים על המתחם ועל העבודות נושא הבקשה; ואולם – לטענתה – האו"ם נהנה מחסינות מפני כל פעולה משפטית, ובכלל זה הוצאת הצווים המבוקשים. בנתון לכך, צוין כי המשיבה 4 מקיימת מגעים בערוצים דיפלומטיים עם האו"ם בנוגע לעבודות הבנייה במתחם, ובניסיון להביא לגיבוש מנגנון לתיאום נושא הבינוי בעתיד. הוסף כי לצורך בחינת הסוגיה אף הוקם צוות שרים, שהנחה – בין היתר – על המשך הטיפול בנושא בערוצים דיפלומטיים. המשיבה 4 הוסיפה כי במסגרת ביקור ראשוני של נציגי משרד החוץ במתחם, גורמי האו"ם הרלוונטיים הבהירו כי עבודות הבינוי נבעו מצורך חיוני לשיפוץ המבנה ההיסטורי – לשם שימורו והבטחת בטיחות הבאים בשעריו. מאז התקיימו סיורים נוספים של נציגי הרשויות הנוגעות בדבר במתחם, שבמהלכם נמצא כי עבודות שיקום מבנה השער הסתיימו; עבודות השיקום והשימור של המבנה ההיסטורי מצויות לפני סיום; וכי כל שנותר לביצוע הן מספר פעולות שתכליתן השבת המצב לקדמותו והסדרת הניקוז על מנת למנוע חדירת מי גשמים. המשיבה 4 מציינת כי לעמדת האו"ם אי סיומן של עבודות אלו עד לתחילת עונת הגשמים עלול להביא לסיכול העבודות שבוצעו עד כה; לנזק ממשי למבנה ההיסטורי; ואף לנזק כספי משמעותי. בנסיבות אלו, בשים לב למגעים הדיפלומטיים האמורים; ולנוכח חסינות האו"ם ושיתוף הפעולה מצד גורמיו, ביקשה המשיבה 4 לאפשר לה להגיש הודעת עדכון אשר לעמדתה עד ליום 7.9.2017.

           בהודעת העדכון שהוגשה, ציינה המשיבה 4 כי בפגישת ראש הממשלה עם מזכ"ל האו"ם נדונו גם הסוגיות נושא ההליך דנן; וכי סוכם שהצדדים יפעלו לפתרונן של אלו במסגרת דיאלוג פרקטי שיבטיח כי הבנייה הנוכחית והעתידית יתבצעו בהתאם לאינטרסים ולתכליות העומדים בבסיס הדינים הרלוונטיים תוך כיבוד החסינות של האו"ם. נוכח האמור טוענת המשיבה 4 כי דין הבקשות למתן צווי הביניים להידחות. זאת, גם בשים לב למתחם שיקול הדעת הרחב המוקנה לרשות בנוגע לאכיפת דיני התכנון והבנייה, לרבות קביעת אופן ועיתוי האכיפה. לבסוף, הודגש כי קבלת הבקשה עלולה להביא את המדינה להפרת מחויבויותיה המשפטיות ולפגיעה ביחסי החוץ שלה. על יסוד האמור הטעימה המשיבה 4 כי אין לנקוט צעדי אכיפה כלפי המשיבות 6-5.

5. המשיבות 6-5 טוענות גם כן כי דין הבקשה להידחות. נטען כי בהתנהלותה של המבקשת נפל שיהוי, זאת בפרט בשים לב למועד המאוחר – כחודשיים לאחר הגשת העתירה המקורית – שבו התבקש צירופן האמור כצדדים לעתירה. לגופה של הבקשה סומכות המשיבות 6-5 ידיהן על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים. אשר למאזן הנוחות, הוטעם כי עבודות הבנייה נועדו בעיקרן כדי לחזק את יציבות המבנה ההיסטורי; כי אלו הכרחיות, נועדו לשימורו ולהבטחת עמידותו של המבנה האמור בפני רעידות אדמה; וכי דווקא בהימנעות מעבודות הבנייה יש כדי להעמיד את המבנה בסכנת קריסה. כמו כן, טוענת המשיבה 5 כי עיקר עבודות היציקה כבר בוצעו; וכי כראיה לטענותיה – המבנה ההיסטורי ניצב על תלו אף לאחר ביצוען – ובכך יש כדי להעיד על חולשת טענות המבקשת שעניינן בסיכון שייגרם למבנה ההיסטורי מהמשך ביצוע העבודות. אשר לשלב שבו מצויות העבודות צוין כי חלקן הארי של עבודות החפירה; הקידוחים; הכנסת העוגנים ויציקת הבטון לצורך יצירת "חגורת הגנה" סביב המבנה ההיסטורי הושלם; וכי כעת פועלות המשיבות 6-5 לשם השבת פני השטח לקדמותם; להשלמת "עבודות שיפוץ סטנדרטיות"; ולהשלמת מערכת ניקוז שנועדה להרחקת מים מקירות המבנה. המשיבה 6 ציינה כי ביצוע העבודות האמורות החל בשנת 2016 וצפוי להסתיים בסוף ספטמבר 2017. הוסף כי עצירת העבודות בעת הנוכחית תסב נזק משמעותי למבנה ההיסטורי, שכן "השארת החפירות והחיזוקים גלויים וחשופים עלולה לגרום לחדירת מים לאתר ולפגוע בעבודות שבוצעו", וכמו כן נזק כלכלי כבד למשיבות 6-5 נוכח הסכומים המשמעותיים שהושקעו במיזם. מנגד, צוין כי המבקשת לא הוכיחה כי ייגרם לה נזק מהמשך ביצוע העבודות, בפרט שעה שאין לה נגיעה ישירה למקרקעין. הודגש כי דברים אלה נכונים בפרט משהצו המבוקש המופנה למשיבות 2-1 הוא צו עשה שמטרתו כי אלו יבצעו פעולות לעצירת עבודות הבנייה; ושיש בו כדי לשנות את המצב הקיים. אשר לסיכויי העתירה הטעימה המשיבה 5 כי – בניגוד לטענת המבקשת – שאלה היא אם העבודות האמורות אכן טעונות היתר בנייה. זאת שכן אין מדובר בביצוע עבודות של בנייה חדשה; וכי ממילא – גם אם העבודות האמורות היו טעונות הוצאת היתר בנייה – אין בכך כדי להוביל למסקנת המבקשת בדבר מתן הצווים הזמניים. לכך הוסף, כי מאחר והעבודות כולן מתבצעות במקום מושבו של האו"ם חלה חסינות מוחלטת על ביצוע העבודות, ועל הגורמים המסייעים לאו"ם בביצוען; וכי האו"ם אינו כפוף פורמלית לדיני התכנון והבנייה של המדינות שבהן הוא פועל.

           המשיבה 6 הוסיפה כי אין לראותה כמסכימה למתן צו הביניים שהופנה נגדה, שכן אי הגשת התשובה נבעה מטעות.

           להשלמת התמונה יוער כי ביום 20.8.2017 נעתרתי לבקשת המשיבות 2-1 שלפיה הגשת תשובתן תדחה עד לקבלת הנחייה מאת המשיבה 4 בדבר המשך ההליכים עד ליום 9.9.2017. ואולם, תשובה כאמור לא הוגשה עד לעת הנוכחית, כמו גם תשובת המשיב 3.

6. משעיינתי בבקשה ובתשובות לה מצאתי כי דינה להידחות. הלכה עמנו כי על בית המשפט הדן בבקשה למתן צו ביניים לבחון שני שיקולים, המקיימים ביניהם יחס של "מקבילית כוחות" – סיכויי העתירה ומאזן הנוחות (בר"ם 7480/15 אבו ליל נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פסקה 12 (18.11.2015); בר"ם 6320/11 זיסקינד נ' אסולין, פסקה 5 (14.9.2011)). דברים אלה נכונים בפרט שעה שמדובר בבקשת רשות לערער על החלטה של הערכאה הדיונית שעניינה סעדים זמניים, שהתערבות בה תעשה – כידוע – במשורה (בר"ם 1146/17 עמירם נ' עיריית ראשון לציון, פסקה 14 (22.2.2017)). אף מבלי לטעת מסמרות בשאלת סיכויי העתירה, סבורני כי מאזן הנוחות מטה את הכף לדחיית הבקשה שלפניי. טענת המבקשת בדבר הנזק שעלול להיגרם למתחם ולמבנה ההיסטורי ככל שימשכו עבודות הבנייה נטענה באורח כללי מבלי שנתמכה בתשתית ראייתית פרטנית. מנגד, על יסוד החומר שהובא לעיוני – ונוכח עמדת המשיבה 4 – נראה כי בשלב המתקדם שבו מצויות עבודות הבנייה ישנו אינטרס ציבורי מובהק בהשלמתן. זאת שכן, כעולה מעמדת המשיבה 4, מרבית עבודות הבנייה הסתיימו זה מכבר והן נמצאות בישורת האחרונה. אזכיר בהקשר זה כי המבקשת ביקשה את צירופן של המשיבות 6-5 כחודשיים לאחר הגשת העתירה המקורית כשבמהלך תקופה זו הושלם חלק משמעותי מעבודות הבנייה – עניין הנושא משקל בבחינת בקשת המבקשת להפסקת העבודות כעת. עוד בצד האינטרס הציבורי, כאמור מעלה, המדינה מקיימת מגעים דיפלומטיים מול האו"ם ונציגיו, וקבלת הבקשה עלולה – כלשון המשיבה 4 – להביא לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. לכך יש להוסיף, כאמור מעלה, כי אף למשיבות 6-5 ייגרם נזק כלכלי לא מבוטל מהפסקת העבודות. הדברים מקבלים משנה תוקף, נוכח העובדה – שכעולה מעיון במערכת "נט המשפט" – בתקופה הקרובה צפוי להתקיים דיון בעתירה. בנתון למכלול השיקולים האמורים, לא מצאתי אפוא עילה למתן רשות ערעור.