1. המערער בע"פ 7128/06 (להלן: מרגלית) שימש כמנכ"ל חברת כור אגרו שהייתה חטיבה בחברת כור תעשיות בע"מ וריכזה במועדים הרלוונטיים את פעילות מפעלי המזון שלה. הוא כיהן בתפקידו במועדים הרלוונטיים ועד לסוף חודש פברואר 1996. המערערת 2 בע"פ 7852/06 היא חברה שעסקה במועדים הרלוונטיים בייצור ירקות מוקפאים ובשיווקם. המערער 1 באותו ערעור שימש עד לחודש אפריל 1997 כמנהלה של המערערת 2 (ביחד, להלן: לימור וסנפרוסט). המערער בע"פ 8030/06 (להלן: טנצר) שימש כמנכ"ל חברת פוד-קלאב בע"מ (להלן: פוד-קלאב), אשר שיווקה במועדים הרלוונטיים את הירקות המופקאים מתוצרת חברת מילוטל ירקות מוקפאים בע"מ (להלן: מילוטל).
2. על-פי עובדות כתב האישום נגד המערערים ונאשמים נוספים, החל ממועד כלשהו בשנת 1992 או בסמוך לו ולכל הפחות עד למועד כלשהו במחצית הראשונה של שנת 1998 או בסמוך לו, היו המערערים והנאשמים הנוספים צדדים להסדרים בנוגע למחירי המכירה של ירקות מוקפאים שייצרו ושיווקו; בנוגע לשיעורי ההנחה שיינתנו על-ידם ללקוחות מסוגים שונים; וכן בנוגע לחלוקת הלקוחות ביניהם. לצורך ביצוע מעשים אלה, ובכלל זה תיאום מחירים, תיאום אחוזי ההנחה, חלוקת לקוחות ויישוב מחלוקות ביניהם, נהגו המערערים או חלקם והצדדים האחרים להסדרים, וכן נציגי החברות המעורבות, להיפגש מעת לעת. עוד נהגו המערערים, הצדדים האחרים להסדר ונציגיהם לפנות בטלפון ובפקסימיליה זה לזה ולהתלונן על חריגות מן ההסדרים. כל זאת עשו המערערים בלא שקיבלו פטור מאישור הסדר כובל מאת הממונה על ההגבלים העסקיים, היתר זמני מאב בית הדין להגבלים עסקיים או אישור מבית הדין להגבלים עסקיים, ומעשיהם לא באו בגדר פטור סוג.
3. עם תחילת משפטם העלו הנאשמים וביניהם המערערים מספר טענות מקדמיות, ובכלל זה טענה כי ההסדרים בהם נקשרו חוסים תחת הפטור הקבוע בסעיף 3(4) לחוק ההגבלים העסקיים (להלן: הפטור החקלאי), טענה להתיישנות אותה העלה מרגלית, וטענה להגנה מן הצדק, אותה העלו לימור וסנפרוסט וכן טנצר. בית המשפט המחוזי דחה את טענותיהם המקדמיות השונות של המערערים, ומשכך, הודו המערערים ביום 7.5.06 במרבית עובדות כתב האישום שיוחסו להם בכפוף להסתייגויות שונות. בחלוף שבוע, הוגשו לבית המשפט מסמכי הסכמות שונות בין המדינה לבין המערערים השונים בנוגע לעובדות כתב האישום, ועל בסיסם של אלה, כמו גם על בסיס הודאותיהם, הרשיע בית המשפט המחוזי את המערערים בעבירות שיוחסו להם, בכפוף להסתייגויות המוסכמות.
הערעור שלפנינו מופנה נגד דחיית הטענות המקדמיות על-ידי בית המשפט קמא. לצד זה מערערים לימור וסנפרוסט על חומרת העונשים שנגזרו עליהם ואילו המדינה מערערת מצדה על קולת העונש שנגזר על לימור. נבחן לפי הסדר את הטענות השונות בערעור.
טענה לפטור לפי סעיף 3(4) לחוק ההגבלים העסקיים
4. המערערים מעלים שורה של טענות נגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי שדחה את טענתם המקדמית וקבע כי ההסדר אליו הגיעו אינו חוסה תחת הפטור הניתן בסעיף 3(4) לחוק ההגבלים העסקיים (להלן: הפטור החקלאי). לטענתם, יש לראות בירקות המוקפאים ששיווקו "תוצרת חקלאית" כאמור בסעיף, וככזו להחיל עליה את הפטור החקלאי.
סעיף 3(4) לחוק ההגבלים העסקיים קובע כי הסדר כובל לא ייחשב לכזה אם הוא-
הסדר שכל כבילותיו נוגעות לגידול ושיווק של תוצרת חקלאית מגידול מקומי מסוגים אלה: פירות ירקות, גידולי שדה, חלב, ביצים, דבש, בקר, צאן, עופות או דגים, אם כל הצדדים להסדר הם המגדלים או המשווקים בסיטונות; הוראה זו לא תחול על מוצרים שיוצרו מתוצרת חקלאית כאמור; השר, בהסכמת שר החקלאות ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי בצו להוסיף או לגרוע לסוגים של תוצרת חקלאית.
5. נקודת המוצא לבחינת השאלה האם ההסדר אליו הגיעו ארבעת המערערים וצדדים נוספים חוסה תחת כנפי הפטור החקלאי הינה לשונו של החוק, משמע האם בתיבה "תוצרת חקלאית" קיים עיגון, ולו מינימאלי, להחלת הפטור החקלאי על ירקות מוקפאים (ראו אהרון ברק פרשנות במשפט 108-97 (כרך שני, 1993) (להלן: ברק) ; ראו גם: רע"א 3899/04 מדינת ישראל נ' אבן זוהר (לא פורסם 1.5.06); ע"א 93/88 מעבדות טרבינול (ישראל) בע"מ נ' פקיד שומה למפעלים גדולים, פ"ד מו(2) 385, 396 (1992); ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פ"ד מג(4) 63, 72 (1989)). נראה כי לשון החוק המחילה את הפטור החקלאי על "תוצרת חקלאית" אך שוללת אותו מ"מוצר שיוצר מתוצרת חקלאית" אינה מסייעת במקרה זה, באשר היא יכולה לשאת מגוון של משמעויות לשוניות, ובכלל זה את האפשרות להחיל את הפטור על ירקות מוקפאים, כמו גם את האפשרות לשלול אותו. התיבות "תוצרת חקלאית" ו"מוצר שיוצר מתוצרת חקלאית" נושאות אופי כללי, שאינו מדויק ואינו חד משמעי, ומכאן שבגדרן ניתן לכלול תוצרת טרייה ותוצרת שעברה עיבוד כאחד.
6. נפנה איפוא לשלב השני במסע הפרשנות, הוא שלב איתורה של תכלית החקיקה. על המהות העומדת מאחורי המונח תכלית החקיקה עמד הנשיא א' ברק בבג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 764 (1993), שם ציין כי-
"תכלית החקיקה היא המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים, אשר דבר חקיקה נועד להגשימם. תכלית החקיקה הינה מושג נורמאטיבי. היא מורכבת מתכליתו הסובייקטיבית של דבר החקיקה ומתכליתו האובייקטיבית. תכליתו הסובייקטיבית של דבר החקיקה היא התכלית אשר יוצר החוק ביקש להגשים בשעת חקיקתו. זו 'כוונת המחוקק'. תכליתו האובייקטיבית של דבר החקיקה היא התכלית שדבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית. זו 'מטרת החקיקה'"
לשם איתור תכליתה של הוראת חוק, יפנה הפרשן למקורות פנימיים הקשורים בחוק שבגדרו מצויה ההוראה, ולמקורות חיצוניים הכוללים בין השאר את ההיסטוריה החקיקתית, הרקע החברתי שבתוכו צמח דבר החקיקה ועקרונות היסוד של השיטה המשפטית שבמסגרתה הוא נחקק (ראו ברק, בעמ' 301-291; בג"צ 47/83 תור אוויר (ישראל) בע"מ נ' יו"ר המועצה לפיקוח על ההגבלים העסקיים, פ"ד לט(1) 169, 175 (1985)). איתור התכלית שעמדה לנגד עיני המחוקק בקובעו את הפטור החקלאי יאפשר לבחור מבין המשמעויות הלשוניות שהטקסט החקיקתי סובל את זו המגשימה את התכלית באופן המלא ביותר (ברק, בעמ' 85; ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70 (1985)).
7. כבר בתחילה ייאמר, כי בהוראות חוק ההגבלים העסקיים ביטא המחוקק את עמדתו העקרונית בדבר היותה של התחרות הדרך האופטימאלית להנעת הפעילות הכלכלית במשק ולהבטחת ניצול יעיל של משאביו המוגבלים. אף כי בחוק הוסדרה, תוך בלימה ואיזון, הדרך לסטות במקרים מתאימים מן הנתיב המרכזי ולהיקשר בהסדרים שהינם כובלים, יש לזכור כי הסדרה זו, הכוללת גם את הפטור החקלאי, אינה אלא חריג לעיקרון הכללי בדבר קידום התחרות במשק לשם השאת התועלת המצרפית, וככזה יש לפרשו בצמצום, במיוחד נוכח מרכזיותו וחשיבותו של העיקרון הכללי.
פירוש מצומצם של הוראות החוק נדרש גם עקב קשיים ספציפיים הקשורים בהיעדר תחרות בשוק החקלאי. התוצרת החקלאית מהווה, במידה רבה, מצרך יסוד, דבר הגורר עמו ביקוש קשיח באופן יחסי. עליית מחירי התוצרת החקלאית אינה מביאה עמה איפוא ירידה בביקוש באותו היחס, ומכאן החשיבות הרבה של התחרות בענף זה כגורם המבטיח רמת מחירים נאותה. היותם של הירקות והפירות מוצרי יסוד מביאה לכך שהפגיעה בצרכנים אף נושאת אופי רגרסיבי, שכן מחקרים כלכליים מלמדים כי האחוז בהכנסה המוקצה לרכישת מזון גבוה בהרבה בקרב האוכלוסייה הענייה מאשר בקרב האוכלוסייה האמידה, ומכאן שהפגיעה בה בשל הסדרים כובלים בחקלאות חמורה יותר (ראו מחקרו של ד"ר יעקב שיינין בדבר ביטול המע"מ על מזון כתחליף להפחתת המע"מ (2005),
www.modelim.co.il/public/vat-food.pdf). פרשנות המעניקה חופש פעולה מלא למעגלים השונים של העוסקים בחקלאות באשר הם, להיקשר בהסדרים מדכאי תחרות, ללא כל קשר למאפיינים הייחודיים של הענף, תעצים את הפגיעה בציבור הצרכנים רוכשי התוצרת החקלאית, בדרך של עליית מחירים, באופן בלתי מאוזן ובלתי מידתי ותסכל את התכלית העומדת בבסיס חוק ההגבלים העסקיים.
8. המערערים הציעו בסיכומיהם מספר תכליות אפשריות העומדות בבסיס הפטור החקלאי. טנצר סבר כי הרצון לקדם את הסקטור החקלאי בכללותו בשל טעמים שבחלוציות היווה בסיס עיקרי לקביעת הפטור. לצד תכלית זו הצביע טנצר ועמו גם לימור וסנפרוסט על אופייה העונתי של התוצרת החקלאית ועל הרצון להבטיח אספקה רציפה של התוצרת ללא תלות בעונות השנה, כתכלית נוספת. בית המשפט קמא קבע בפסק דינו כי אורך החיים הקצר של התוצרת החקלאית הוא שבעטיו ניתנה ההגנה לחקלאים ולמשווקים בסיטונאות בדרך של פטור.
9. ברי כי הרצון העקרוני להגן על ציבור החקלאים במדינה הצעירה בעלת האתוס החלוצי שימש כתכלית סובייקטיבית מרכזית לקביעתו של הפטור. על תפקידה המרכזי של החקלאות כמי שמימשה את רעיון גאולת הקרקעות כבסיס להתחדשות לאומית בעשרות השנים שקדמו להקמת המדינה אך ודאי גם בעשוריה הראשונים עמד הסוציולוג פרופ' עוז אלמוג בספרו הצבר-דיוקן (1997):
"עבודת האדמה סימלה את היציאה מעבדות לחירות, את השתחררות היהודי מהגטו הדחוס ומן העיירה היהודית המבודדת, שאליהם דחק אותו הגוי, ואת יציאתו אל מרחבי הטבע חסרי הגבולות. העבודה החקלאית המאפשרת לאיכר להתפרנס מיגיע כפיו (...) סימלה את העצמאות הכלכלית ואת ביטול העיוותים הכלכליים שבחיי היהודים בגלות (...) עבודת האדמה איששה את זכות היהודים לנחלה בארץ. החלוץ הוא גיבור שבכוח רצונו, נחישותו ואמונתו האיתנה שרה עם אדמת הטרשים ויכול לה ולכן זכאי הוא לרשת אותה" (עמ' 256-254).
ואמנם, עיון בפרוטוקול הדיונים שקיימה הכנסת עובר לאישור "גלגולו" הראשון של חוק ההגבלים העסקיים, תשי"ט-1959 (להלן: חוק ההגבלים העסקיים המקורי), מעלה כי היחס המיוחד שניתן לחקלאים עובדי האדמה, כמי שמגלמים באישיותם את תמצית גאולת הארץ, שימש כשיקול מרכזי בהחלטת הכנסת להעדיף את טובתו של הסקטור החקלאי על פני שיקולים כלליים של מניעת פגיעה בתחרות. כך, בישיבה שנערכה ביום 13.1.1958 תהה ח"כ לוי אשכול מדוע יש לראות ב"התארגנות בחקלאות" דבר אסור, בציינו כי-
"העם הזה והמדינה הזאת שבמאמצים כאלה מנסה להקים לו מעמד חקלאי, ואנו כבר מונים משנה לשנה יותר, וכולנו רוצים בשניים, שלושה דורות חקלאיים-כולנו יודעים כמה עיניים כלות בחוריהן ומצפות לעתיד שדור אחרי דור ישתרש בקרקע ובחקלאות" (ד"כ ישיבה שפ"ט, 13.1.58, בעמ' 599).