השופט יגאל פליטמן
1. מה דינה של הפחתה חד צדדית בשכר המועסקים בחוזה אישי מיוחד, בה נוקטת רשות מקומית לאור קשיים כלכליים - זוהי הסוגיה המשפטית הבאה לפתחנו במסגרת הליך זה. מושא ההליך הינו פסק דינו של בית הדין האזורי בחיפה (מותב בראשות השופט מיכאל שפיצר; עב 4087/99), בו לא מצא בית הדין להתערב בהפחתת שכרם של המערערים במסגרת תוכנית הבראה.
2.
העובדות הצריכות לענייננו כפי העולה מפסק הדין קמא
א. המערער 1 הינו גזבר המשיבה (להלן -
הגזבר ו - המועצה בהתאמה). המערער 2 הינו מהנדס המועצה (להלן -
המהנדס). הגזבר משמש בתפקידו משנת 1983 והמהנדס משמש בתפקידו משנת 1990. במרוצת שנת 1993 נשלח לכל ראשי הרשויות המקומיות חוזר משותף מטעם המנהל הכללי של משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, הכולל הצעה לחוזה אישי להעסקת עובדים בכירים ברשויות המקומיות, כפי שגובש על ידי שולחי החוזר (להלן -
חוזה הבכירים). בחוזר פורטו הנחיות והסברים באשר לתנאי העסקתם של עובדים בכירים ברשויות המקומיות בהתייחס להוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985. ביום 04.04.95, לאחר שחוזה הבכירים אושר על ידי מליאת המועצה, נחתמו חוזי הבכירים בין המערערים למועצה.
ב. במהלך שנת 1999, נקלעה המועצה לקשיים כלכליים חמורים. הקשיים האמורים באו לידי ביטוי, בין היתר, באי תשלום שכר העובדים.
ג. ביום 04.05.99 התקיימה ישיבת מועצה, בה התקבלה פה אחד הצעת ראש המועצה "
לקזז באחוזים מכל העובדים שניתן לקזז מהם, בצורה שוויונית, במקום לפטר עובדים, ההצעה לא כוללת מוצעים לפנסיה, בכירים ונבחרים...". כתוצאה מן המשבר אליו נקלעה, החליטה המועצה להנהיג תוכנית הבראה. ביום 15.09.99 התכנסה בעניינה של הרשות וועדה פריטטית בה נטלו חלק מר יעקב אגמון, סמנכ"ל משאבי אנוש במרכז השלטון המקומי ומר שלום בן אבי מטעם מרכז הסתדרות הפקידים. מדברי נציגי המועצה בפני הוועדה, עולה כי "
משרד הפנים דורש לפטר 40 עובדים ולהוציא לפנסיה 20 עובדים ולקצץ 25% משכר הברוטו של כל העובדים... בישיבות שקיימנו עם מועצת הפועלים וועד העובדים לא הצלחנו לקדם את התוכנית בשל התנגדותם לפיטורי העובדים ולקיצוץ בשכרם". לאחר שמיעת הצדדים החליטה הוועדה הפריטטית על קווי מתאר לתוכנית הבראה. נביא בקצרה את עיקרי ההחלטה הנוגעים להליך דנן: "
לא יקוצץ שכר בסיסי ולא יורדו דרגות ותוספות המבוססות על ההסכמים הקיבוציים... מעובדים שלהם תוספות מקומיות תקוצץ התוספת אותה הם מקבלים למשך שנה אחת, כדלקמן (קיצוץ פרוגרסיבי לפי שכר העובד,י.פ.)...
מעובדים בחוזים מיוחדים ובכירים
יקוצץ 30% משכרם הכולל". תוכנית הבראה המאמצת את החלטת הוועדה הפריטטית אושרה ביום 15.11.99 ברוב קולות חברי המועצה. תוכנית ההבראה נחתמה בידי המועצה, מועצת פועלי מרכז הגליל וועד עובדי המועצה. יצויין, כי בישיבת המועצה מיום 15.11.99, השתתף הגזבר והסביר את פרטי התוכנית, ובהם "
קיצוץ בשכר - 2 מליון ש"ח, קיזוז בתוספות המקומיות כ 324 אלף ש"ח, קיזוז בשכר עובדים בכירים כ 140 אלף ש"ח". במעמד האמור לא הביע הגזבר כל מחאה כנגד הקיצוץ בשכר הבכירים.
3. טענות הצדדים בבית הדין קמא ופסיקת בית הדין
א. המערערים טענו בבית הדין קמא, כי הקיצוץ בשכר חל רק על העובדים המקבלים תוספות מקומיות, ומשכך אין הוא חל עליהם; כיוון שהם עובדים לפי חוזה מיוחד אין מועצת הפועלים וועד העובדים רשאים לנהל משא ומתן בכל הנוגע לתנאי העסקתם וממילא הסכמתם של הגורמים האמורים לקיזוז בשכרם, אינה בת תוקף לגביהם; אין למועצה סמכות בדין לכלול אותם בתוכנית ההבראה ומשכך ההחלטה בעניינם בטלה.
ב. טענות המועצה בפני בית הדין קמא, היו באלה: אישור תוכנית ההבראה, שהתגבשה בעקבות הליך פריטטי ובהתאם לו, מקנה תוקף לתוכנית ההבראה ולהפחתת שכר המערערים; באשר לעובדים הבכירים נקבע הסדר של הפחתה בשכר הכולל ללא קשר לתוספות המקומיות; קבלת טענות המערערים תביא להפלייתם לטובה על פני שאר עובדי המועצה ששכרם הופחת; בסיכומיה העלתה המועצה טענה לפיה קיים ספק באשר לתקפות חוזי הבכירים שנחתמו עם המערערים.
ג. בפסק דינו דחה בית הדין בתחילה את הטענות בדבר הספק באשר לתקפות חוזי הבכירים שנחתמו עם המערערים. בית הדין הפנה בעניין זה למכתב המועצה מיום 13.07.95, אליו צורפה החלטת מועצת הרשות על אישור החלת הסכם הבכירים בעניינם של המערערים, בו התבקש אישורו של מר ישראל שפיצר, מנהל האגף לכוח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים להסכמים. לעניין זה נזכיר אנו אף את מכתבו של מר שפיצר מיום 31.10.99, בו צויין כי החוזים האישיים של הגזבר, המהנדס ומזכיר המועצה,
"נבדקו על ידינו והוחלט לאשרם, כך שהשכר של כל אחד מהם לא יעלה על 100% משכר בכירים בהתאם לחוזר המשותף של מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר במשרד האוצר".
ד. כן נדחו טענות המערערים, כי קיצוץ השכר לא חל עליהם כיוון שההפחתה חלה רק על עובדים המקבלים תוספת מקומית. כיוון שהמערערים לא חזרו על טענה זו בפנינו, אין אנו נזקקים לה - מה גם שפרשנותו של בית הדין קמא לתוכנית ההבראה מקובלת עלינו.
ה. לאחר זאת, פנה בית הדין לדיון בשאלה המהותית שבבסיס ההליך - תקפות ההחלטה להפחית בשכר המערערים. נביא את הכרעת בית הדין בסוגיה האמורה, כלשונה:
"על המועצה המקומית חורפיש חלות הוראות צו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג - 1953 (להלן "צו המועצות המקומיות"). בסעיף 140 לצו נקבע (א): 'מועצה רשאית להעסיק מזכיר, גזבר, וכן עובדים אחרים במשכורת, ולקבוע באישור השר, את משכורתם ותנאי עבודתם...'. במבוא לוחזה האישי - המהווה מכח סעיף 1 לחוזה, חלק בלתי נפרד הימנו, נקבע: 'והואיל ומועצת הרשות המקומית קבעה את שכרו לתנאי העסקתו של העובד עפ"י האמור...
בסעיפים 139-140 לצו המועצות... כמפורט בחוזה זה להלן'. באמירה זו שבחוזה - שהמועצה היא הקובעת את שכרם של התובעים, גילו הצדדים את דעתם כי מוסכם ביניהם, ולא מכללא כי שכרם של
התובעים יהיה נתון לשינויים. אכן ראוי ששינוי בשכר, והפחתתו במיוחד, ייעשו מתוך שכנוע והסכמה בין הצדדים. עם זאת, הרשות, המופקדת על ניהול ענייני הציבור, צריכה לשוות לנגד עיניה מכלול שיקולים רחב, ובנסיבות העניין, רשאית היא - מכח אותה הסכמה מכללא, להפחית משכר בכיריה, שעה שהפחתת השכר נעשית במסגרת תוכנית הבראה, על פי החלטה של ועדה פריטטית, ושתחולתה על כלל עובדי הנתבעת. בה במידה, הפחתת שכר, ובמיוחד שעה שהמדובר בהפחתה משמעותית של 30%, מצדיקה בחינה מדוקדקת של החלטה זו, נסיבותיה ותום הלב הנילווה אליה, אולם לדעתנו - הסמכות למועצה לקבל החלטה זו -
ביחס לעובדים הבכירים, לא בטלה עם חתימת החוזה האישי, הן מכח הצו - כאמור, מכח הוראת המבוא לחוזה האישי, והן מכוחה של ההסכמה מכללא שבין הצדדים... במקרה שלפנינו - הושגה תוכנית ההבראה בעקבות מו"מ שסיומו בהחלטה של ועדה פריטטית והסכם הבראה. גם אם לא קיבלה העיריה הסכמה מצד התובעים - הרי שעניינם יוצג ע"י ארגון העובדים במסגרת המשא ומתן הכולל. התוכנית גם אושרה ע"י מליאת המועצה. גם מטעם זה, ההלכה שנקבעה בבג"ץ 239/83 יהושע מילפלדר ואח' - בית הדין הארצי ואח', אינה ישימה למקרה שבפנינו.
לטעמנו הזכות לקבוע שכר ולשנותו מוקנות למועצה על פי החוק, וספק אם ביכולתה 'לוותר' בחוזה על זכות סטטוטורית זו, ומקרה זה של היקלעות למשבר כלכלי חריף, מוכיח כי הרסן התקציבי - וקביעת שכר הבכירים אסור שיישמט מידיה...".
על פסק דינו של בית הדין קמא הוגש הערעור שבפנינו.
4.
טענות הצדדים בערעור
א. טענתם העיקרית של המערערים, הינה כי לא הסכימו, לא במפורש ולא מכללא, להפחתת שכרם, ולאור העובדה כי הם מועסקים בחוזה מיוחד, חוזה הבכירים, הרי שאין מועצת הפועלים או וועד העובדים מוסמכים לייצגם אל מול המעסיק במשא ומתן על הפחתת שכר. אשר לקביעת בית הדין קמא, כי הפחתת שכר לכלל העובדים זולת המערערים, מהווה פגיעה בעיקרון השוויון ציינו המערערים, כי "
אין מקום להשוותם עם שאר העובדים ולו מן הטעם שמדובר בעובדים בכירים המועסקים על פי חוזים מיוחדים אשר כבר פגעו בשכרם... מה גם שחוזי העסקתם קיבלו את האישור הנחוץ על פי הוראותיו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב... יתרה מזו הרי שמצבה הכספי של המועצה נבע בין היתר מהעסקת עובדים ללא תקן, ומכאן שאין שום הצדקה להעניש את המערערים על ידי פגיעה בלתי חוקית בשכרם רק כדי לשמר את המשך העסקתם של עובדים שהועסקו בלתי חוקית".
ב. המועצה תמכה בקביעות בית הדין קמא, והוסיפה, כי מבחינה סטטוטורית נתונה בידי המועצה הסמכות לקבוע ואף לשנות את שכר המערערים ותנאי עבודתם וכי המדובר בהפעלת שיקול דעת מינהלי, שיש לבוחנו לפי הכללים בהם נבחנת החלטה שלטונית. לעניין זה טוענת המועצה, כי "
בית הדין לעבודה לא ישים שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, אלא בוחן הוא, בחינה מנהלית, את החלטותיה. הבחינה היא על פי תוכן ההחלטה, הנסיבות וההליכים שננקטו, החזקה היא כי רשות מנהלית פועלת כדין, אלא אם יוכח ההיפך, ובית הדין לא יתערב בהחלטתה, אלא אם אותה החלטה ניתנה בחוסר סמכות, או שיש בה פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או שהיא נגועה בשיקולים זרים או באי סבירות קיצונית". לטענת המועצה, החלטתה נעשתה בסבירות, מידתיות, תום לב, לצרכי הציבור ותוך שמירה על עיקרון השוויון - ומכאן שלא נפל בה כל פסול או רבב, ואין להתערב בה. המועצה העלתה על נס את עיקרון השוויון, לפיו לא יתכן שהעובדים הזוטרים ינזקו במסגרת תוכנית ההבראה ואילו העובדים הבכירים יהיו חסינים הימנה.
אוחזת המועצה בטענות מן המשפט המינהלי, וגם מטענת "פררוגטיבת הניהול" לא תנח ידה, תוך שהיא גורסת כי "
ברירת המחדל בדיני העבודה הנה, שימור הפררוגטיבה הניהולית של המעביד המאפשרת לו עשיית השינויים הנחוצים בתנאי עבודתם של העובדים. הבסיס בדיני עבודה הוא שאדם מסכים לשעבד את כוח העבודה שלו למעביד בתמורת תשלום. זכותו של העובד לא להסכים לתשלום שנקבע על ידי המעביד, שמורה לו, אך התרופה היחידה העומדת בפניו היא התפטרות שנחשבת כפיטורין. מעבר לתרופה זו אין לעובד כלום".
המועצה אף העלתה טענות באשר להסכמתם המשתמעת של המערערים להפחתה. כך צויין כי הגיזבר היה שותף בהכנת תוכנית ההבראה והשתתף בישיבות המועצה הרלוונטיות וכי הוא והמהנדס, כעובדים בכירים, היו ערים לכלל התהליך שארך כחצי שנה - אך מצאו להחשות, ולהעלות טענותיהם רק לאחר צאת התוכנית לדרכה ותוך ידיעה כי בדרישתם שלא להפחית בשכרם, יש כדי לפגוע אנושות בהצלחת התוכנית. המועצה מבקשת כי נזקוף שתיקה זו לחובתם של המערערים.