השופט נ' הנדל:
1. מונח לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בלוד בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ 26229-09-12 (כב' השופט א' יעקב) אשר דחה את עתירת המערערת נגד החלטת הממונה על ביקורת הגבולות לבטל את רשיון ישיבתה במדינה, ולהוציא נגדה צווי גירוש ומשמורת.
2. המערערת, אזרחית אריתריאה, נכנסה שלא כדין לתחומי המדינה ביום 15.1.2010. בסמוך לכך נעצרה המערערת והוצא נגדה צו הרחקה. נוכח מדיניות "אי הרחקה" הקיימת כלפי נתיני אריתריאה, שוחררה המערערת ממשמורת, והוענק לה רישיון ישיבה זמני בהתאם לסעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: "חוק הכניסה לישראל"). רישיון זמני זה הוארך מעת לעת, בכל פעם לתקופה של ארבעה חודשים. בין הצדדים אין מחלוקת כי לאחר ששוחררה המערערת ממשמורת רכשה היא אשרות עבודה מזויפות, על מנת שתוכל למצוא את שכרה כעובדת ניקיון. אשרות עבודה מזויפות אלה נרכשו אף הן אחת לארבעה חודשים, כאשר המערערת משלמת בעבורן 400 ש"ח בכל פעם.
ביום 9.8.2012 נחקרה המערערת במשטרה, והודתה כי למן חודש יולי 2010 היא נוהגת לרכוש רשיונות עבודה מזוייפים, וזאת על מנת להציג עצמה בפני מעסיקים כבעלת היתר לעבוד בישראל. עולה כי בסך הכל, רכשה המערערת שבע אשרות עבודה מזויפות. ביום 23.8.2012 הודיעה משטרת ישראל לרשות ההגירה והאוכלוסין כי המערערת נחקרה בחשד לשימוש במסמך מזויף, ואולם בשל חוסר עניין לציבור, הוחלט שלא להגיש נגד המערערת כתב אישום, ותחת זאת להעביר את העניין לבחינה במסגרת המינהלית. להודעה האמורה צורפה בקשה לביטול רישיון הישיבה הזמני של המערערת.
על רקע המתואר, התקיים למערערת שימוע בפני מנהל מרחב מרכז וירושלים ברשות האוכלוסין. במהלך השימוע הודתה המערערת בקניית רישיון עבודה מזויף. על בסיס הודאה זו והמצוי בחומר החקירה, הוחלט לבטל את רישיון הישיבה הזמני של המערערת. כפועל יוצא, הוצא נגד המערערת צו גירוש בהתאם לקבוע בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 (להלן: "החוק למניעת הסתננות"), ומכוחו מוחזקת היא במשמורת בכלא "גבעון". ביום 26.8.2012 ערך בית הדין לביקורת משמורת דיון בצו המשמורת שהוצא נגד המערערת, במהלכו אושרה החזקתה במשמורת. נקבע כי המערערת "הסתננה לישראל שלא כחוק... לא ניתן להבטיח התייצבותה או הרחקתה ולא ניתן לעקוב אחר צעדיה בישראל". עוד קבע בית הדין למשמורת כי "לא השתכנעתי כי קיימים בנסיבות העניין טעמים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים את שחרורה בערבות של [המערערת]". בעקבות בקשות שחרור שהגיש בא כוח המערערת, הוציא מלפניו בית הדין לביקורת משמורת שתי החלטות נוספות בימים 4.9.2012 ו-5.9.2012, בגדרן חזר על קביעותיו לפיהן אין בנמצא טעמים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים שחרורה ממשמורת, וכי צו המשמורת יעמוד על כנו בלא שינויים.
על החלטותיו האמורות של בית הדין לביקורת משמורת הגישה המערערת ערעור מינהלי. בהמשך, נמחק הערעור ובמקומו הוגשה העתירה שבמוקד הליך זה. במסגרת העתירה, נתבקש בית המשפט לעניינים מינהליים "להורות על בטלות צווי הגירוש והמשמורת, על שחרורה של העותרת ממשמורת, ועל פסלות הליך שלילת האשרה ו/או מחיקת בקשות המקלט של העותרת על ידי משיב 1...".
בפסק דינו, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בלוד את העתירה. נקבע כי לא נפל פגם בתקינות הליך שלילת האשרה הזמנית והוצאת צו הגירוש. צוין כי המערערת לא העלתה כל טעם הומניטרי מיוחד אשר מצדיק את שחרורה ממעצר בהתאם לסעיף 30א לחוק למניעת הסתננות. בית משפט קמא ציין כי למערערת קיימת האפשרות להגיש בקשה פרטנית לקבלת מקלט מדיני, וזאת ללא קשר למדיניות אי ההרחקה הננקטת על ידי משרד הפנים. מכאן הערעור שלפנינו.
טענות הצדדים
3. לטענת המערערת, שגה בית משפט קמא עת דחה את עתירתה. נטען כי בהליך שלילת האשרה והוצאת צו משמורת נפלו פגמים - הן ביחס לדרישות המקדמיות החלות על המדינה, והן ביחס לקיומם של טעמים הומניטאריים המצדיקים את שחרורה. נטען כי לא הוכח שהמערערת מסוכנת לציבור וכי מדובר באישה אשר רצתה להתפרנס בכבוד על מנת להביא לחם לשולחנה. הוסף כי לא הוסברה למערערת האפשרות להגשת בקשת מקלט פרטנית, וכי ממילא המדינה מקשה על נתיני אריתריאה להגיש בקשות מקלט פרטניות. צוין כי צו המשמורת אינו יכול להוות כלי ענישה או הרתעה, ולא היה מקום להוציאו שעה שלא ניתן אפקטיבית לגרש את המערערת חזרה לארץ מוצאה - נוכח הסכנות הצפויות לה שם.
נתקבלה אף עמדתם של ארגוני זכויות אדם אשר ביקשו להצטרף לערעור במעמד של ידיד בית המשפט. הגם ומבחינה פורמאלית לא ניתן צו לצירוף הארגונים, טיעוניהם יזכו להתייחסות בערעור זה. לטענתם, הערעור דנא מעורר לראשונה סוגיות חוקתיות משמעותיות הנוגעות למדיניות משרד הפנים. הודגש המצב השלטוני הרגיש באריתריאה, וכי "המשטר הטוטליטארי באריתריאה מסכן את רוב מי שיצא מן המדינה". באשר למדיניות משרד הפנים, נטען כי בעשרות רבות של מקרים הוחזקו נתינים זרים במשמורת, שעה שלא ניתן כלל לגרשם. לגישת הארגונים, "משמעותה של הוראה זו היא כי מי שחלה עליהם "מדיניות אי ההרחקה"... יוחזקו, ככלל, במעצר מינהלי לפרק זמן של שלוש שנים לפחות". יוסף כי ארגוני זכויות האדם האמורים הגישו לבית משפט זה עתירה שעניינה בחינת חוקתיותו של תיקון מס' 3 לחוק למניעת הסתננות (בג"ץ 7146/12), לרבות "נוהל הטיפול במסתננים המעורבים בהליך פלילי", אשר נכנס לתוקפו ביום 24.9.2012 (להלן: "הנוהל"), אותו מיישם המשיב בסוגיות כגון זו הנדונה כאן.
לטענת המדינה, דין הערעור להידחות. נטען כי לא נפל כל פגם בהליך ביטול אשרת השהייה הזמנית של המערערת. עוד הוסף כי המערערת הפרה פעם אחר פעם את חוקי המדינה בכך שרכשה אשרות עבודה מזויפות, וכי נוכח פסיקות קודמות של בית משפט זה ביחס למחויבות של נתינים זרים לשמור על חוקי המדינה, לא היה כל פסול בשלילת האשרה של המערערת. נטען כי המערערת, בכך ששבה וחזרה על עבירת זיוף המסמכים, קבלת דבר במרמה, שימוש במסמך מזויף וזיוף מסמך ביחד עם אחר, מהווה חלק מתעשיית זיוף רשיונות העבודה, ולא נפל כל דופי בהחלטת הרשות המוסמכת לבטל את האשרה הזמנית. הודגש כי בפועל לא הגישה המערערת בקשת מקלט פרטנית ואף לא העלתה כל נימוק הומניטארי שיש בו כדי להוביל לשחרורה ממשמורת. עוד נטען כי על אף מדיניות "אי ההרחקה" של נתיני אריתריאה, קיים מסלול של הרחקה למדינות שלישיות, ואין הכרח כי לא ניתן יהא לגרש את המערערת למדינה אחרת.
דיון והכרעה
4. לצורך דיון בטענות השונות העולות בערעור דנא, יש צורך לבחון מקורות נורמטיביים שונים השלובים זה בזה וחולשים יחדיו על הסוגיות הנדונות. למעשה הטענות העולות בערעור שלוש הן: לא היה מקום לבטל את רישיון הישיבה הזמני של המערערת; המשיב לא פעל בהתאם לנוהל טיפול במסתננים המעורבים בהליך פלילי; תיקון מס' 3 לחוק למניעת הסתננות נגוע באי חוקיות ודינו בטלות. אדון בסוגיות אלה כסדרן.
ביטול רשיון הישיבה הזמני
5. הכלל המרכזי הקבוע בסעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, מורה כי אזרח שאינו ישראלי יוכל להיכנס למדינת ישראל רק אם ברשותו אשרה מתאימה. סעיף 2 מקנה לשר הפנים סמכות לתת אשרות בנות תקופה שונה, כאשר לענייננו חשובה האשרה הקבועה בסעיף 2(א)(5):
"רישיון זמני לישיבת ביקור למי שנמצא בישראל בלי רישיון ישיבה וניתן עליו צו הרחקה - עד ליציאתו מישראל או הרחקתו ממנה".
סעיף זה הוסף במסגרת תיקון מס' 9 לחוק הכניסה לישראל. ראוי להפנות לדברי ההסבר שבהצעת התיקון, המגלים את הרובד שמאחורי חקיקת הסעיף:
"כיום שוהים שלא כדין בישראל, שהוצא נגדם צו גירוש ואינם מוחזקים במשמורת ממשיכים לשהות בארץ עד לגירושם מן הארץ או יציאתם מן הארץ שלא על פי רשיון ישיבה כדין. מוצע, לפיכך, לייחד במסגרת רשיונות הישיבה האמורים בסעיף 2 לחוק הכניסה לישראל... רשיון ישיבה מיוחד למי שהוצא נגדו צו הרחקה. הרשיון יהיה זמני מטבעו, ויינתן למי ששוחרר בערובה לפי החוק המוצע, ולתקופת השחרור בערובה".
רישיון ישיבה זמני, כשמו כן הוא. אין המדובר באשרת שהייה בלתי מוגבלת בזמן. בהמשך החוק, בסעיף 11 שכותרתו "ביטול אשרות ועבירות", מוסמך שר הפנים לפי שיקול דעתו "לבטל רשיון ישיבה שניתן לפי חוק זה". בבית משפט זה נשנה העקרון, לפיו סמכות זו של שר הפנים רחבה היא, וכך גם מתחם שיקול הדעת המוענק עימה (וראו למשל: בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו (4) 505; בג"ץ 1905/03 ראגח עכל נ' שר הפנים(5.12.2010)).