השופטת א' חיות:
ערעור על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (כב' השופט נ' ישעיה), בו נקבע כי היתר הבנייה שיינתן למערערת (להלן: מעוז דניאל) להקמת פרויקט שתכננה בסמוך לחוף ימה של ראשון-לציון, יותנה בכך שדירות הנופש שייבנו על-פי היתר זה יעמדו לרשות הציבור הרחב במשך תקופה העולה, במצטבר, על מחצית מימות השנה. האם קביעה זו בדין יסודה? זוהי השאלה העומדת להכרעתנו.
העובדות הצריכות לעניין
1. מעוז דניאל, חברה קבלנית, ביקשה להקים מבנה בן שתים-עשרה קומות הכולל 232 דירות נופש, מרתפים לחניה ומחסנים, על מקרקעין בראשון לציון הידועים כחלק ממגרש 161 בגוש 2710 חלקה 32 (להלן: המגרש). את הזכויות במגרש רכשה מעוז דניאל על-פי הסכם קומבינציה משנת 2003 שנכרת בינה ובין בעלת המקרקעין ומכוחו אף נרשמה לטובתה הערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין. המגרש נשוא ההליך נמצא במרחק של כ-200 מטרים (ולגרסת מעוז דניאל כ-250 מטרים) מקו המים. תוכנית המתאר המקומית החלה על המגרש היא תוכנית רצ/2/29/1 הכוללת שינוי לתוכנית המתאר המקומית רצ/29/1, רצ 1/1 ו-רצ/2000 ותוכנית מפורטת לחלוקה חדשה (להלן: התוכנית או תוכנית המתאר המקומית), שאושרה למתן תוקף בשנת 1990 והיא חלה על שטח של כ-468 דונם המשתרע מאזור חוף הים של ראשון-לציון לכיוון מזרח. על-פי התוכנית יועד האזור בו נמצא המגרש ל"אמצעי אכסון ורווחה", וסעיף 10 לתקנון התוכנית קובע כי באזור זה ניתן לבנות -
"בתי-מלון לסוגיהם, מלון דירות, בתי-הבראה, דירות נופש, בתי אבות, שרותי תיירות ונופש. שירותים נלווים, מסחר בקומת/קומות הקרקע הפונות לטיילת".
[ההדגשה אינה במקור]
בטבלת "ייעודים הגבלות והוראות בנייה" שבסעיף 22 לתוכנית נקבע כי באזור "אמצעי אכסון ורווחה", בו נכלל כאמור המגרש, ניתן לבנות "1,400 יחידות. איכסון במלונות, דירות נופש ובתי אבות. מסחר בקומה/קומות הקרקע הפונות לטיילת". כמו כן קובע סעיף 1.6 לתוכנית כי "על תוכנית זו תחולנה כל הוראות (תוכנית מתאר ארצית לחופים ת.מ.א. 13)", והכוונה היא ל"תוכנית מתאר ארצית, חלקית, לחופים, מס' ת/מ/א/13 - חוף הים התיכון", שאישרה הממשלה בשנת 1983 (להלן: תמ"א 13).
2. בהחלטתה מיום 24.11.2005 אישרה ועדת המשנה לתכנון ולבניה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה בראשון לציון (להלן: ועדת המשנה) את בקשת מעוז דניאל להיתר בניה, אך התנתה זאת בתנאי בקובעה:
"לאשר הבקשה בכפוף לכך ש-20% מהדירות יהיו בפול השכרה מלונאי עפ"י הפסיקה.
במידה והיזם מבקש הקלה בתוספת קומות - יש להעביר לאישור הוולחו"פ [הוועדה לשמירת הסביבה החופית]".
"פול השכרה מלונאי" משמעותו שדירות הנופש תעמודנה לרשות הציבור הרחב בדרך של השכרתן לפרקי זמן קצובים, באופן שתתקיים תחלופה של המשתמשים בהן ובמאמר מוסגר יצוין כי התנאי שנכלל בעניין זה בהחלטת ועדת המשנה בא בעקבות חוות דעת של עורך הדין שלום זינגר שהוגשה לוועדה המקומית לתכנון ובניה על-פי בקשתה, ובה נאמר כי הוועדה אינה יכולה לוותר על מגבלת "פול השכרה מלונאי" בשלב הוצאת ההיתר.
ערעור שהגיש מר דב צור, חבר הוועדה המקומית לתכנון ובניה בראשון לציון (להלן: הוועדה המקומית), על החלטתה של ועדת המשנה בטענה כי יש לדחות את הבקשה לחלוטין הואיל ומדובר בשינוי ייעוד, נדחה על-ידי הוועדה המקומית שהחליטה ביום 8.1.2006 במליאתה לאמץ את החלטת ועדת המשנה.
3. על החלטת הוועדה המקומית הוגשו שלושה עררים לוועדת הערר המחוזית במחוז מרכז (להלן: ועדת הערר). ערר אחד הגישו חברי הוועדה המקומית מר דב צור ויוסף ריבלין; ערר שני הוגש על-ידי המשרד להגנת הסביבה, משרד התיירות והוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, הם המשיבים 6-4 שבפנינו (להלן: רשויות השלטון המרכזי). בשני עררים אלה נטען כי יש להחיל את התנאי בדבר "פול השכרה מלונאי" על כל הדירות ולא רק על 20% מהן. מנגד עתרה מעוז דניאל בערר השלישי שהוגש על-ידה כי יש להורות על ביטולו המוחלט של תנאי זה. ועדת הערר דנה במאוחד בשלושת העררים ובהחלטתה מיום 7.8.2006 דחתה, ברוב דעות, את העררים שהגישו צור וריבלין ורשויות השלטון המרכזי ומנגד קיבלה את עררה של מעוז דניאל וביטלה לחלוטין את התנאי בדבר "פול השכרה מלונאי". עו"ד א' מאמו, יו"ר ועדת הערר (בהסכמת נציג הציבור מר נ' קרופסקי), סבר כי הביטוי "דירות נופש" כפשוטו מתאר דירות המשמשות לנופש להבדיל ממגורי קבע, אך אין בו כשלעצמו כדי ללמד על שימוש ציבורי ואף לא קיימים תימוכין חיצוניים לדרישה לפיה הדירות יוקצו לשימוש הציבור. על כן, כך קבעה ועדת הערר, הטלת חובת השכרה ב"פול מלונאי" של הדירות שייבנו יש בה משום "חוכמה שלאחר מעשה" או משאלת לב שאין לה אחיזה ממשית בכוונותיו של המתכנן, והיא פוגעת בקניינו של היזם. על כן סברה ועדת הערר כי מדובר ב"תכתיב שאין לו אחיזה בתוכנית שבפנינו או תוכניות גבוהות ממנה". כמו כן סברה ועדת הערר כי אין זה ברור כלל אם יש בסמכותו של מוסד התכנון לחייב את היזם ב"פול השכרה מלונאי" כחלק מהליך הרישוי ותנאי ההיתר, גם אם יפורש המונח "דירות נופש" כשיטת רשויות השלטון המרכזי. עוד קבעה ועדת הערר כי השימוש ב"פול השכרה מלונאי" לא הוגדר בתוכנית ולא נקבעו כלים המאפשרים פיקוח על תנאי כזה.
ועדת הערר הורתה אפוא לבטל את מגבלת "פול ההשכרה המלונאי", אך הוסיפה וקבעה כי יש לכלול בהיתר הבניה הוראה שתמנע את איחודן הפיסי של היחידות שייבנו, על מנת שלא ניתן יהיה להכשירן למגורי קבע. נציג הציבור מר ע' גלילי סבר, בדעת מיעוט, כי הרוב המכריע של הפונקציות הנכללות בסעיף 10 לתקנון התוכנית נועד לשימוש הציבור ועל כן יש לקבל את עמדת רשויות השלטון המרכזי בערר שהגישו.
נגד החלטה זו של ועדת הערר הגישו צור וכן אדם טבע ודין, המשיבה 1 בפנינו, עתירות לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (עת"ם 2206/06 ו-עת"ם 2249/06 בהתאמה). בעתירות, שנדונו במאוחד, טענו העותרים כי לא היה מקום לבטל את ההגבלה לעניין "פול ההשכרה המלונאי", נהפוך הוא, מן הראוי היה להחילה על כל הדירות שייבנו באותו פרויקט. רשויות השלטון המרכזי תמכו בעמדה זו, ואילו מעוז דניאל והוועדה המקומית התנגדו לעתירות וסמכו ידיהן על החלטתה של ועדת הערר.
פסק דינו של בית משפט קמא
4. בפסק דינו מיום 24.7.2007 קיבל בית משפט קמא (כב' השופט נ' ישעיה) את העתירות, בציינו כי אין חולק שעל-פי הוראות התוכנית ניתן להקים במגרש דירות נופש ואין להקים בו דירות למגורים. בית המשפט קבע כי עמדתה של ועדת הערר, אשר סברה כי אין לקבוע בהיתר הבנייה מגבלה לפיה חלק מן הדירות יהיו ב"פול השכרה מלונאי", אינה מקובלת עליו ואינה משקפת את הפרשנות שניתנה למונח "דירות נופש" בפסק דינו של בית משפט זה ב-עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (לא פורסם, 7.12.2006) (להלן: עניין אי התכלת), אשר ניתן מספר חודשים לאחר החלטתה של ועדת הערר, וכן לפרשנות שניתנה למונח "מלון דירות" ב-ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385 (2002) (להלן: עניין חוף הכרמל)). בית המשפט קבע עוד כי מלשונו של סעיף 10 לתקנון התוכנית עולה שכוונתו של המתכנן היא שאזור אמצעי האכסון והרווחה יהיה בעל אופי מלונאי וישמש לצרכי בילוי ונופש של הציבור הרחב, בציינו כי גם הייעוד לבתי אבות המופיע באזור זה הוא בעל צביון ציבורי מובהק וכי יחידות הדיור בבתי אבות מתאפיינות אף הן בתחלופה. בית המשפט הוסיף וקבע כי מסקנה זו עולה בקנה אחד עם הוראותיה ותכליתה של תמ"א 13, ואף שלא התעלם מן העובדה ששטח המגרש דנן מוגדר בתמ"א 13 כ"שטח ישוב" (להבדיל מן השטח בו דן בית המשפט בעניין אי התכלת שהוגדר בתמ"א 13 כשטח המיועד ל"תיירות ונופש"), ציין בית המשפט כי בתוכנית המתאר המקומית נכלל המגרש באזור המיועד לאמצעי אכסון ורווחה, וככזה וכן בהתחשב באמור בסעיף 10 לתוכנית ובטבלת הייעודים המתייחסת לאותו אזור, על המבנים שניתן להקים בו כדירות נופש להיות בעלי אופי תיירותי לשימוש ציבורי. בית משפט קמא הוסיף וציין כי העובדה שהמגרש מרוחק כ-200 מטרים בלבד מקו המים תומכת אף היא במסקנה זו והוא התייחס בהקשר זה לחוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004 (להלן: חוק שמירת הסביבה החופית) המגדיר "סביבה חופית" כתחום של 300 מטר שיימדד, בין היתר, מקו החוף של הים התיכון, לגביה נקבעו באותו חוק מגבלות שימוש שונות. כמו כן התייחס בית משפט קמא לתוכנית המתאר המחוזית למחוז מרכז ת/מ/מ 3 שינוי מס' 21 (להלן: תוכנית המתאר המחוזית או תמ"מ 21/3) לפיה מיועד האזור בו נמצא המגרש לנופש, פנאי ותיירות.
בית משפט קמא ער היה לכך שחוק שמירת הסביבה החופית וכמוהו גם תוכנית המתאר המחוזית אין להם תוקף מחייב בענייננו, נוכח הוראות המעבר הקבועות בחיקוקים אלה. יחד עם זאת סבר בית משפט קמא כי הערכים והנורמות שעוצבו בחוק שמירת הסביבה החופית ובתמ"מ 21/3 משמשים מקור פרשני בענייננו המאפשר ליתן משקל לכוונה הברורה העולה מהם לייחד את החופים ואת הסביבה החופית לשימושו של כלל הציבור למטרות של בילוי, נופש ורווחה, בהדגישו את הצורך "לשמור מכל משמר על חופי הים של ארצנו ועל השטחים הסמוכים להם, אשר על אף שטחם המוגבל, השימוש הציבורי בהם הולך ומצטמצם כתוצאה מהקמת מבנים ומתקנים שנועדו לשימושים פרטיים שונים". חיזוק למהלך פרשני זה מצא כאמור בית משפט קמא בפסק דינו של בית משפט זה בעניין אי התכלת שם פורש המונח "דירות נופש" שנכלל בתוכנית המתאר הרלוונטית כדירות המשמשות את כלל הציבור למגורי נופש ותיירות לפרקי זמן קצרים. בית המשפט הוסיף וקבע כי חיובה של מעוז דניאל לכלול 20% מהדירות שייבנו ב"פול השכרה מלונאי" (כהחלטת הוועדה המקומית שבוטלה על-ידי ועדת הערר), אף הוא אין די בו כדי להגשים את כוונת מתכנן התוכנית לפיה כל היחידות באזור אמצעי האכסון והרווחה תשמשנה כבתי מלון, בתי הבראה או דירות נופש. בית המשפט הדגיש כי העובדה שמדובר בדירות קטנות מבחינת שטחן וכן העובדה שאין באזור עצמו תשתיות הנדרשות למגורי קבע כגון גני ילדים, בתי ספר, שירותי בריאות וכיוצא באלה, כפי שציינה ועדת הערר, אין בהן כדי למנוע מרוכשי הדירות לעשות בדירות שימוש בלעדי לצרכיהם בלא שלציבור הרחב תהא זכות גישה או שימוש בהן. כמו כן דחה בית המשפט את טענת מעוז דניאל בדבר פגיעה בזכויותיה הקנייניות, בקובעו כי הן כפופות להגבלות החלות עליהן בתוכנית המתאר הרלוונטית, כפירושה הנכון.
אשר על כן ביטל בית המשפט את החלטתה של ועדת הערר וקבע כי הגבלת "פול ההשכרה המלונאי" שהטילה הוועדה המקומית כתנאי למתן היתר הבנייה תחול על כל דירות הנופש שייבנו, וכי היתר הבנייה שהוצא על-ידה יתוקן בהתאם. עוד קבע בית המשפט כי הוועדה המקומית תקבע את פרק הזמן בו יועמדו דירות הנופש לרשות הציבור בתנאי שתקופה זו תעלה על מחצית השנה, במצטבר, מדי שנה. לבסוף קבע בית המשפט כי מתן ההיתר יותנה ברישום הערה במרשם המקרקעין אשר תשקף את ההגבלות הפיסיות ואת ההגבלות בשימוש שתוטלנה על הדירות שייבנו.