השופט א' ריבלין:
1. הערעור מופנה כנגד פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט מ' דרורי), אשר ניתן בעתירה מנהלית המיוסדת על הוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק או חוק חופש המידע). בפסק-הדין הורה בית המשפט למערערת - מדינת ישראל (משרד התחבורה) - למסור למשיבה - חברת החדשות הישראלית בע"מ - שני דו"חות של ביקורת פנימית, האחד עוסק במחלקת חקירת תאונות ותקריות אוויר במשרד התחבורה (להלן: דו"ח חקירת תאונות), והשני - באגף היחסים הבינלאומיים במינהל התעופה האזרחית (להלן: דו"ח אגף יחסים בינלאומיים).
העובדות
2. המשיבה, חברה אשר הוקמה על-פי חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990, היא בעלת זיכיון לשידורי חדשות במסגרת הערוץ השני של הטלוויזיה. היא מעוניינת לשדר, במסגרת התוכנית השבועית "אולפן שישי", כתבת תחקיר בסוגיית התאונות האוויריות (ו"כמעט תאונות") בישראל. לשם כך, פנתה המשיבה למערערת בבקשה לעיין בשני דו"חות, שערכה היחידה לביקורת פנים במשרד התחבורה, ואשר תמצית מהם פורסמה בעיתון "גלובס" בשנת 2001 (יצוין כי דו"ח שלישי, שנכלל בעתירה, הועבר לעיון המשיבה ועניינו אינו עומד עוד לפנינו). דא עקא, שאף כי המשיבה עמדה בכל הדרישות הטכניות שהציב הממונה על העמדת מידע לציבור במשרד התחבורה (להלן: הממונה על העמדת מידע לציבור), מיאנה הממונה להעמיד לעיונה את הדוחות. אשר לדו"ח אגף יחסים בינלאומיים, סברה הממונה על העמדת מידע לציבור כי "לדו"ח זה אין דבר וחצי דבר עם תחקיר הנוגע לתאונות אוויריות וחקירתן בישראל". אשר לדו"ח חקירת תאונות - שהוא לב העניין - נימקה הממונה את סירובה בזו הלשון:
מסירת דו"חות ביקורת פנים של הרשות, ובכללם הדו"חות המבוקשים, עלולה לשבש את תפקודה התקין של הרשות או את יכולתה לבצע את תפקידה וזאת לאור היות מכשיר הביקורת הפנימית חלק מהליך הניהול הפנימי ובקרת איכות שנועד לשמש ככלי עזר ניהולי של הגוף המבוקר בלבד.
הליך הביקורת הפנימי נועד לאפשר לעומדים בראש הגוף המבקר לעמוד על כשלי הגוף מתוך תכלית לשפר את איכות תפקודו. על הליך הביקורת הפנימית להתנהל בחופשיות, כך שיענה ביעילות על צרכי הביקורת הראויים של הגוף המבוקר ויתרום במידה המירבית לשיפור תפקודו. הליך הביקורת הפנימית הוא הליך חיוני לגוף המבוקר ועליו להיעשות ללא כחל וסרק תוך הקפדה והחמרה עצמית, חשיפה ללא פשרות והתמודדות חסרת פניות.
שמירת סודיות הדו"חות חיונית כדי להבטיח כי בקביעת תכנית העבודה של המבקר לא יירתע הגוף המבוקר מלטפל בכל נושא שהוא, בשל החשש מתוצאותיו האפשריות של פרסום דו"ח הביקורת, והן כדי להבטיח שיתוף פעולה החיוני מצד העובדים. לפיכך ועל מנת שלא להעמיד את הגוף המבוקר במצב שכזה, יש להבטיח את פנמיות ההליך ולא לאפשר את פירסום הדו"חות.
ההגיון המנחה הוא אותו הגיון הנעוץ בהטלת חובת סודיות של המבקר הפנימי במסגרת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (ר' סעיף 9(ח)לו).
פרשנות לפיה על הגוף המבוקר להעביר דו"חות הביקורת שלו, כאשר מנגד קבועה בחוק הביקורת חובת סודיות על המבקר הפנימי, תרוקן את חובת הסודיות האמורה מתוכן וברי כי לא לכך התכוון המחוקק.
מבלי לפגוע באמור לעיל מהווה דו"ח ביקורת פנימי, מעצם טיבו, מסמך פנימי ותחקיר פנימי.
הממונה על העמדת מידע לציבור דחתה, אפוא, את הבקשה לעיין בדו"חות, וזאת מתוקף הוראות הסעיפים 9(ב)(4) ו- 9(ב)(1) לחוק חופש המידע, הקובעים כהאי לישנא:
(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה;
...
(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;
המשיבה לא השלימה עם התשובה שקיבלה, והגישה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי, ובה ביקשה כי בית המשפט יורה למערערת לגלות את הדו"חות. בפני בית המשפט קמא הובא, לצד טיעוני הצדדים, גם נייר עמדה מטעם לשכת המבקרים הפנימיים, אשר גם היא - כך מסתבר - מתנגדת לגילוי דו"חות של ביקורת פנימית.
פסק-הדין של בית המשפט קמא
3. בית-המשפט המחוזי, בפסק-דין מקיף, סקר את התכליות המונחות ביסוד חוק חופש המידע, ובהן הגשמת חופש הביטוי, מימוש עקרונות המשטר הדמוקרטי ותפיסת הרשות השלטונית כנאמן הציבור. בית-המשפט בחן את הוראות החוק הרלבנטיות לענייננו, והגיע לכלל מסקנה כי הכלל הוא - מסירת מידע, והסייגים לכך הם בגדר יוצאים מן הכלל, כאשר לבית המשפט סמכות לפרש את הסייגים על-פי תכליתו של החוק וכן להעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות. בית המשפט קמא ניתח גם את הוראות חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק הביקורת הפנימית) ואת תכליותיו. הביקורת הפנימית, כך נפסק, פועלת בתוכו ובתחומו של הארגון, ותפקידה לאסוף נתונים, להסיק מסקנות ולהמליץ המלצות לעתיד. כך מתאפשרת קבלת מידע אובייקטיבי, מקצועי ומהימן, המסייע לשפר את השירות ולהשיא את איכותו ורמתו של המינהל הציבורי.
בית המשפט המחוזי עמד על כך, כי דו"ח מבקר המדינה ודו"ח מבקר העירייה מפורסמים ברבים. הטעמים העומדים ביסוד גילוי הדו"חות האלה - אליבא דבית המשפט קמא - נכונים גם לגבי המבקר הפנימי של משרד התחבורה. בית-המשפט הדגיש כי דווקא משום שכוחו של המבקר הפנימי פחות מזה של מבקר המדינה, יש להעצימו באמצעות פרסום דו"חותיו. ככל שהדו"ח נוקב בשמות ועלול בשל כך לפגוע במאן-דהוא - ניתן, כך פסק בית המשפט המחוזי, להורות כי עניינים מסוימים, ושמות בני-אדם בכלל זה, לא יפורסמו. בית המשפט הטעים כי קיימות גישות שונות בין המבקרים הפנימיים לבין עצמם, בעניין פרסום דו"חות הביקורת, וכי ועדה שהוקמה על-מנת להביא ליישום המלצות וועדת קוברסקי בתחום שיפור הביקורת בשירותים הציבוריים, המליצה (המלצה שלא יושמה) לפרסם ממצאי ביקורת פנימית לאחר הגשתם לשר. זאת ועוד, בית המשפט המחוזי ציין כי בהצעה לתיקון חוק הביקורת הפנימית, שהוכנה בשנת 2001 על-ידי ארבעה מרצים בתוכנית ללימודי התמחות בביקורת ציבורית ופנימית בחוג למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה, הומלץ לקבוע בחוק כי שר או יושב-ראש דירקטוריון יהיו רשאים להתיר את פרסומו של דו"ח מבקר פנימי או חלקים ממנו.