פסק-דין בתיק עע"ם 4487/12

השופט ע' פוגלמן:

           לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופטת ז' בוסתן) שנסב על פרשנות הוראותיה של תכנית החלה במושב גבעת חן.

העובדות וההליכים הקודמים

1.             אל על אגודה שיתופית חקלאית ברמות השבים בע"מ (להלן: האגודה) הגישה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (להלן: הוועדה המקומית) בקשה למתן היתר להריסת מבנה חממה לגידול פרחים שבנוי על המקרקעין הידועים כחלקה 149 בגוש 6589 במושב גבעת חן (להלן: המקרקעין), ולבניית מחסן ובית אריזה למיון ושיווק ביצים המיועדות למאכל בגודל של כ-2,300 מ"ר (להלן: המחסן). המחסן הנוכחי המשמש את האגודה לצורך זה בנוי על קרקע במושב רמות השבים שייעודה למסחר ולמלאכה. המקרקעין הם קרקע חקלאית מוכרזת כמשמעותה בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) וחלה עליהם תכנית שד/3/90 (להלן: התכנית). הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (כתוארה במועד הרלוונטי) (להלן: הוולק"ח) אישרה את התכנית בישיבתה מיום 9.7.1994 בתוקף סמכותה לפי סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק. התכנית מגדירה את המקרקעין כ"שטח חקלאי". סעיף 24 לתקנון התכנית (להלן: התקנון) קובע בזו הלשון:

"שטח חקלאי:

מותר יהיה השמוש לחקלאות ומבני משק כדלקמן:

א.   הקמת מבני משק מבנים להחזקת בעלי חיים יהיו מותרים בהתאם להחלטת הוועדה המקומית והם יוצבו לפי לוח ההצבה ואשור הרופא הויטרינארי הרשותי, ללא צורך בחלוקתן למגרשים נפרדים, או בשטחים ע"י שלוחות נפרדות ובאשור משרד החקלאות.

ב.    הקמת משרפות לפגרים (פסדים)- אסורה בשטח המגורים, ומותרת רק במקום המיועד לכך בתכנית המפורטת.

ג.    היתרים להקמת חממות ובתי צל יינתנו ע"י הוועדה המקומית בהתאם ללוח ההצבה הנזכר בסעיף 20 לעיל.

בחזיתות לכבישים ראשיים וארציים, תותר הקלה בקו בנין חזיתי לחממות עד 30 מ', באשור הוועדה המקומית.

ד.    לא יינתן היתר בניה לחממה ובתי צל ולכל מבנה משק חי וצומח אשר לא יכיל פתרון לבעית נקוז.

ה.   על אף כל הוראה אחרת, יהיה אסור שמוש שיש בו סיכון אקולוגי, סכון של מטרד היחיד, מפגע לפי חוק למניעת מפגעים ומפגע לפי הלכת אגרה רמה.

ו.     קיומו או אי קיומו של סכון אקולוגי קיים או עתידי, ייקבע ע"י משרד החקלאות והבריאות והרופא הויטרינארי הרשותי."

2.             אביחי וקרן סטולרו (להלן ביחד: סטולרו), המתגוררים בסמוך למקרקעין, פנו לוועדה המקומית בבקשה לדחות את בקשתה של אל על להיתר. הם טענו כי השימוש שמבוקש לעשות במקרקעין אינו שימוש חקלאי ומכאן שההיתר אינו תואם לתכנית; כי מדובר בבקשה לשימוש חורג מהיתר המחויבת בהליכי פרסום להתנגדויות; וכי השימוש המבוקש יהיה מקור למטרד בין היתר משום שתתבצע בו פעילות "מסביב לשעון" הכוללת תנועה מרובה של משאיות. ביום 3.2.2011 נעתרה הוועדה המקומית לבקשת האגודה, לאחר שדחתה את טענותיהם של סטולרו, והחליטה ליתן את ההיתר המבוקש.

3.             סטולרו הגישו ערר לוועדת הערר המחוזית - מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר) ושבו על הטענות האמורות. ביום 2.6.2011 קיבלה ועדת הערר את עררם בקובעה כי הגם שהשימוש המבוקש אינו שימוש חורג מהיתר, הוא אינו תואם לתכנית. נקבע כי אין מדובר בשימוש מותר לחקלאות, שכן אין הוא נכלל ברשימת השימושים המפורטת בסעיף 24 לתקנון התכנית שאין בלתה. ועדת הערר התייחסה לפסק הדין שניתן בעת"ם (מינהליים ת"א) 2827/08 תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בע"מ נ' עיריית פתח תקוה (28.7.2009) (להלן: עניין תנובה) שבו נקבע כי מבנה למיון ביצים בא בגדר "שימוש חקלאי" כמשמעותו בסעיף 7(ב) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, אולם הבחינה בין המקרה שלפניה לעניין תנובה: בעוד שהתכנית בעניין תנובה הפנתה ישירות לתוספת הראשונה לחוק לעניין השימוש המותר בקרקע, התכנית דנן קובעת מטרות ספציפיות לשימוש חקלאי ואינה מתירה את השימוש המבוקש. ועדת הערר ערכה סיור עצמאי בשטח והתרשמה כי מבחינה תכנונית הבקשה להיתר בעייתית; כי יש ספק אם רחוב הסולטן, שדרכו עוברת הכניסה למקרקעין, יוכל להכיל תוספת מתחייבת של כ-15 משאיות ביום; וכי בית סטולרו נמצא במרחק של כ-100 מטרים מקצה המקרקעין וביניהם נמצא מגרש חניה עמוס מכוניות. על כן המליצה ועדת הערר כי ככל שהוועדה המקומית תחליט לקדם תכנון המתיר את השימוש המבוקש, עליה לקבל חוות דעת סביבתית ותחבורתית מתאימה.

4.             במאמר מוסגר נציין כי פסק הדין בעניין תנובה בוטל בהסכמה בערעור לבית משפט זה, לאחר שהובהר שחלה על המקרקעין שם תכנית אחרת מזו שהוראותיה נדונו בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לכן העניין הוחזר לדיון בוועדה המקומית תוך שטענות הצדדים שמורות להם (עע"ם 7807/09 עיריית פתח תקוה נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ (17.5.2010)). עוד יצוין כי ביום 24.7.2013 ניתן פסק דין של בית המשפט לעניינים מינהליים שבו נדחתה עתירה על החלטת ועדת הערר בעניין אחרון זה ונקבע, בין היתר, כי שימוש לצורך מחסן למיון ביצים הדומה במאפייניו למחסן מושא ההליך דנן אינו בא בגדר שימוש ל"חקלאות" כשמשמעותו באותה תכנית (עת"ם (מינהליים ת"א) 2827/08 תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' רשות הרישוי עיריית פתח תקוה(24.7.2013)). פסק הדין הוגש לעיוננו בהסכמת בעלי הדין.

5.             הוועדה המקומית והאגודה לא השלימו עם החלטת ועדת הערר ועתרו נגדה לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט (כב' השופטת ז' בוסתן) קיבל את העתירות וקבע כי התכנית מתירה להקים על המקרקעין את המחסן, אשר בא בגדר שימוש חקלאי. בית המשפט פירש את סעיף 24 לתקנון התכנית כקובע כי כל שימוש חקלאי יהיה מותר בכפוף לתנאים ולהגבלות המפורטות בסעיפי המשנה המפורטים בו; וכי כל מה שלא נאסר בסעיף - ובא בגדר "שימוש חקלאי" - מותר. בית המשפט ציין כי פרשנות זו נתמכת בסעיף 22 לתכנית שדן ב"שטח מגורים בחלקות א' של נחלה", וסעיף-משנה 13 שלו קובע: "מרווחים בין מבני משק לבין ברכות שחיה, מבני מגורים ייקבעו על פי הטבלה המצורפת בזה". הטבלה כוללת שימושים שונים שאינם מוזכרים בסעיף 24 לתכנית ובהם מדגריות, מכון רדיה, בתי גידול לפטריות ועוד. הוטעם כי אם השימושים החקלאיים המותרים בתכנית היו מוגבלים לאלה שצוינו בסעיף 24 לתקנון התכנית, אזי עולה מכך שלא ניתן היה להקים מכון רדיה או בית גידול לפטריות. הוטעם כי לא הגיוני שתכנית המתירה שימוש חקלאי תגביל את השימוש למבנים לבעלי חיים בלבד ולא תתיר שימושים חקלאיים אחרים; וכי פרשנות ועדת הערר אינה מתיישבת עם התכלית הראויה של התכנית לאפשר בנחלה עיבוד חקלאי, בניני משק חקלאי ומגורי הבעלים, ועם הנוהג להתיר מבני משק לא רק לצורך החזקת בעלי חיים. בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי השימוש שמבוקש לעשות במקרקעין עונה להגדרת שימוש חקלאי. את מסקנתו זו סמך בית המשפט על הנימוק שהובא בפסק הדין בעניין תנובה (בגלגולו הראשון) ולפיו שינויי העתים וההתקדמות הטכנולוגית נותנים אותותיהם גם בחקלאות, ושיטות חדשות תופסות את מקומן של השיטות הישנות. החקלאות היום מתועשת ברובה אך אין בכך כדי לשנות את אופי ומהות העיסוק בה. בית המשפט קמא החזיר את העניין לוועדה המקומית כדי שתבחן, בהתאם להמלצת ועדת הערר, אם יש מקום להתנות את מתן ההיתר בתנאים הנוגעים להסדרים סביבתיים ותחבורתיים.

הערעורים

6.             ועדת הערר וסטולרו, שערעוריהם חופפים ברובם, טוענים כי בית המשפט קמא שגה בשלושה אלה: ראשית, כשקבע שסעיף 24 לתקנון התכנית מאפשר שימוש בקרקע לצרכי חקלאות בכפוף לתנאים המנויים בו, וכי כל שימוש שלא נאסר במפורש הוא בגדר שימוש מותר ובלבד שהוא לצרכי חקלאות; שנית, כשקבע כי המחסן מיועד לשימוש חקלאי על אף שאין כל קשר בין הקרקע שבה מבוקש להקים את המחסן לבין התוצרת החקלאית שתמוין ותיארז בו (הביצים יובאו למחסן מיישובים שונים ברחבי הארץ); ושלישית, בפרשנות שנתן למונח "דרוש במישרין לחקלאות" המופיע בתוספת הראשונה לחוק. לטענת המערערים, יש לסווג את השימוש שייעשה במחסן - מיון ואריזת ביצים מיישובים שונים - כשימוש תעשייתי ולא חקלאי. סטולרו טוענים לחלופין כי היה על בית המשפט קמא לבטל את החלטת הוועדה המקומית משום שלא התקיים הליך פרסום להתנגדויות ואישור של שימוש חורג מהיתר; וכי היה על בית המשפט לבטל את החלטת הוועדה המקומית מחמת פגמים דיוניים שנפלו בהתנהלות המשיבים 2-1.