השופט א' א' לוי:
רקע עובדתי וההליכים עד כה
1. המערערים היו הבעלים של חטיבת קרקע בשטח כולל של כ-1.7 דונם בכפר סבא. חטיבת קרקע זו כללה שתי חלקות הידועות, לאחר הליכי איחוד וחלוקה שונים שנעשו בהן, כגוש/חלקה 288/6435 חלקה 145/6437. קרקע זו הופקעה מן המערערים בשנת 1975 במסגרת הפקעה רחבה של כ-55 דונמים שיועדו לצרכים שונים. מכוחן של תוכניות שונות שהוחלו על השטח המופקע בין השנים 1985-1975 (תוכנית מפורטת כס/249; תוכנית מפורטת כס/249/ב'; כס/249/ה), יועדו 12 דונמים - ובכלל זה, מקרקעי המערערים - לבנייני ציבור (שב"צ). על שטח של 10.360 דונם מתוך חטיבת קרקע זו הוקם בית ספר פעיל, הכולל גם שטח המהווה ריאה ירוקה ונשמר כעתודת קרקע להגדלת שטח בית הספר בעתיד. בשנת 2005 נסלל ביתרת השטח, היינו, בחטיבת הקרקע שהופקעה מן המערערים - מגרש חנייה.
2. ביום 7.6.2005 הופקדה תוכנית כס/1/1/שב"צ (להלן:"תוכנית השב"צ") אשר פורסמה למתן תוקף ביום 24.1.2007. תוכנית זו, מרחיבה את השימושים שהותרו בשטחים המיועדים לבנייני ציבור בכל שטחה המוניציפאלי של העיר כפר-סבא, ובכלל זה מאפשרת להקים בשטחים שזהו ייעודם חניות ציבוריות, שטחים ציבוריים פתוחים לרווחת הציבור, ועוד. התנגדות לתוכנית שהוגשה על ידי המערערים נדחתה בידי וועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית. בהחלטתה קבעה וועדת המשנה, כי תוכנית השב"צ אינה משנה את הייעוד הציבורי של המקרקעין שהופקעו מהמערערים, כי קיים צורך ציבורי בהקצאה של מקומות חנייה ציבוריים, וכי החנייה שנסללה על המקרקעין שהופקעו תהיה פתוחה לשימוש הציבור ללא תשלום (מש/6).
3. ביום 9.8.2005 הגישו המערערים לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, עתירה לביטול ההפקעה בנימוק לפיו ממועד ההפקעה ועד להגשת העתירה לא שימשו המקרקעין שהופקעו לייעודם המתוכנן. לחלופין, עתרו המערערים לחיוב את המשיבים בפיצויים בגין הפקעת הקרקע. בית המשפט המחוזי (השופט נ' ישעיה) שדחה את העתירה, ציין בפסק דינו כי על החלק הארי שהופקע לצורך הקמתם של בנייני ציבור הוקם בית-ספר פעיל. יתרת השטח הגובלת בבית הספר נותרה, כביכול, פנויה, אולם היא משמשת, כאמור, כמגרש חנייה לבאי בית הספר ולדיירים המתגוררים בסביבתו, ותקופה קצרה עובר להתדיינות בין הצדדים אף נסללה באספלט. בנסיבות אלו סבר בית המשפט, כי אין לקבל את טענת המערערים לפיה ביחס לשטח שאינו משמש כבית ספר - מטרת ההפקעה נזנחה; או את טענתם כי בשטח זה לא נעשה שימוש במהלך השנים שחלפו מאז ההפקעה. שטח זה, כך נקבע, יועד לחנייה ציבורית, ושימוש זה בשטח המופקע "הוא למטרות או לצרכים ציבוריים ראויים, אשר ניתן להפקיע בגינם, במיוחד לאור העובדה כי במקום פועל מגרש חנייה פתוח לציבור הרחב ללא גביית תשלום וללא שהמשיבות מפיקות ממנו רווחים כלשהם... מה עוד ששימוש כזה בשטח מתבקש, ואולי אף מתחייב, במסגרת השימושים הנעשים ע"י המשיבות בחטיבת הקרקע המופקעת, בת 12 הדונמים בשלמותה" (עמ' 2 לפסק הדין).
4. בית המשפט הוסיף וציין, כי העובדה שהכשרת השטח כמגרש חנייה באמצעות ציפויו באספלט נעשתה בחלוף 30 שנים ממועד ההפקעה, וככל הנראה, רק לאחר פניית המערערים לרשויות ודרישתם להשבת הקרקע, אינה מביאה אף היא לביטול ההפקעה. בהקשר זה ציין בית המשפט כי העובדה שיתרת השטח המופקע הוכשרה כמגרש חנייה בשלב מאוחר יחסית, אינה מצביעה על זניחת השימוש בקרקע המופקעת כולה או בחלק ממנה. זאת, הן משום שלא הוכח כי עובר לסלילתו של מגרש החנייה לא נעשה בו שימוש בפועל למטרות חנייה; הן משום ש"אי ניצול חלק קטן מהשטח המופקע, בעוד שבמרביתו נעשה שימוש (אף אם מדובר בפרק זמן ממושך), אינו מצביע, בהכרח, על ויתור או הזנחת מטרת ההפקעה, אלא לכל היותר, על סדרי עדיפויות המושפעים משיקולים כלכליים ותקציביים, או על אי מתן תשומת לב ראויה לעובדה כי מדובר בקרקע מופקעת, על כל המשתמע מכך" (עמ' 3 לפסק הדין). בשולי פסק דינו ציין בית המשפט המחוזי - ובקביעה זו נשוב לעסוק בהמשך - כי להשקפתו, בהעדר תשתית עובדתית, אין מקום לדון בטענתן של המשיבות לפיה חטיבת הקרקע כלל לא הופקעה מן המערערים, אלא הועברה לבעלותה של המשיבה 2 בתמורה למתן זכויות בנייה למגורים או להגדלתן. לבסוף, נדחתה גם עתירתם החלופית של המערערים לסעד של פיצוי כספי מטעמי חוסר סמכות.
הטענות בערעור
5. טענתם העיקרית של המערערים היא כי יש לבטל את הפקעת המקרקעין הואיל והרשויות השתהו, שיהוי רב, במימוש תכלית ההפקעה. שיהוי זה מעיד, כך לטענת המערערים, על זניחת מטרת ההפקעה ומכך מתחייבת השבתם. לעמדתם, השימוש במקרקעין שהופקעו מהם לצורכי חנייה אינו מהווה מימוש של מטרת ההפקעה, הן משום ששימוש זה סותר את ייעוד המקרקעין על פי התוכנית החלה עליהם - שטח למבני ציבור; הן משום שבהודעות הסטטוטוריות אודות ההפקעה נאמר כי המקרקעין דרושים למשיבות באופן דחוף, והנה, לא הוקם במקרקעין מבנה ציבור כלשהו, ומגרש החניה נסלל רק לאחרונה בסמוך למועד הגשת העתירה לבית המשפט המחוזי. המערערים מוסיפים וטוענים, כי צירופם יחד של מגרש החניה ושל בית הספר הסמוך הוא מלאכותי ומאולץ, שכן לא זו בלבד שהחניה אינה צמודה לשטחו של בית הספר, היא אף אינה מופיעה בהיתר הבנייה שמכוחו הוקם. עוד הם מטעימים, כי עמדה זו - בדבר היותם של מגרש החניה ובית הספר יחידה אחת - נסתרת בפעולותיהן של המשיבות עצמן. וכל כך למה? משום שעל המקרקעין נושא הערעור הוחלה, בשנת 2007, תוכנית השב"צ שכל מטרתה היא לעשות שימוש לצורכי חנייה בקרקעות שהופקעו לאחר שיועדו למבני ציבור ולא נעשה בהן, במהלך השנים, כל שימוש. מכאן שאף המשיבות אינן חולקות על זניחת מטרת ההפקעה. בהמשך, משיגים המערערים על קביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי, ובעיקר על הקביעה לפיה שימשו המקרקעין, מימים ימימה, לצורכי חניה, וכן על הקביעה כי מדובר במתחם אחד, שרובו שימש למטרת ההפקעה.
לחלופין, טוענים המערערים, כי אם תתקבל עמדת המשיבות לעניין השימוש במקרקעין ונחיצותו, יש לפצותם בגין ההפקעה. בהקשר זה נטען, כי בניגוד לקביעתו של בית המשפט המחוזי, היתה נתונה לו הסמכות להצהיר כי על המשיבות חלה חובת פיצוי. לחילופי חילופין, טוענים המערערים, כי יש להחיל בעניינם את הוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, הקובע חובת פיצוי בנסיבות בהן שונה ייעודם של המקרקעין שהופקעו לייעוד שלא ניתן להפקיע בגינו ללא פיצוי.
6. המשיבות סבורות כי יש להותיר את פסק דינו של בית המשפט המחוזי על כנו. בסיכומים שהוגשו מטעמן הן מדגישות, כי בהתחשב במורכבות הליכי התכנון המתייחסים לשטחים גדולים, אין לומר כי מטרת ההפקעה נזנחה אף אם מטרה זו לא מומשה על פני פרק זמן ארוך. הדברים אמורים ביתר שאת, כך המשיבות, משום שבחינת מימוש מטרת ההפקעה נעשית ביחס לשטח ההפקעה כולו ולא ביחס לחלקים בודדים ממנו. ועוד, המשיבות סבורות כי מקום בו נשקל ביטולה של הפקעה עקב שיהוי במימוש מטרותיה, נודעת חשיבות לנזק שנגרם לבעלי החלקות כתוצאה מן השיהוי אל מול הנזק שייגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה. בענייננו, כך נטען, נוכח מיקומם של המקרקעין, נוכח מצוקת החנייה באזור, ונוכח המחסור הצפוי בשטחים ציבוריים ובשטחים ירוקים - יגרום ביטול ההפקעה לנזק של ממש. בהמשך, נטען כי הסמכות לדון בתביעה לפיצויי הפקעה, על כל רבדיה, נתונה בידי בית המשפט המחוזי ובידיו בלבד, וממילא ככל שקיימת זכות לפיצוי בגין העברת הקרקע לבעלות העירייה ולחזקתה - זכות שבקיומה כופרות המשיבות - הרי שזכות זו התיישנה.
לבסוף טוענות המשיבות לקיומם של טעמים נוספים המצדיקים את דחיית הערעור, וביניהם, הסתרת פרטים מהותיים והעדר זכות עמידה למערערת 1, שרכשה את זכויותיה במקרקעין לאחר שאלה יועדו להפקעה; אי-צירופה של הוועדה המחוזית לתכנון ובניה כמשיבה; ואי-מיצוי הליכי תכנון עובר להגשת העתירה לבית המשפט המחוזי. בנוסף לאלה, חוזרות המשיבות על עמדתן - בה לא ראה בית המשפט המחוזי מקום לדון - לפיה אין עסקינן בהפקעה אלא בהעברה מרצון של המקרקעין לבעלות העירייה בתמורה.
דיון
7. המשיבות טוענות, כי חטיבת הקרקע שהייתה בבעלות המערערים לא הופקעה מהם, אלא הועברה לבעלות המשיבות בתמורה לזכויות בנייה למגורים או הגדלתן. טענה זו נדונה על ידי בית המשפט המחוזי, אשר קבע כי לא הונחה לה תשתית עובדתית. המשיבות לא ערערו על קביעה זו בפנינו. בכך לא היה די כדי לדחות טענה זו (וראו בהקשר זה דבריה של הנשיאה ביניש בדנ"מ 4180/08 דור אנרגיה בע"מ נ' מנהלת הארנונה בעיריית חיפה (לא פורסם, 30.6.2008)), אולם אף לגופו של עניין, לא נמצאה לי עילה לשנות מקביעתו של בית המשפט המחוזי לעניין המסגרת המשפטית החלה על העניין דכאן. הטענה לפיה המקרקעין שהיו בבעלות המערערים לא הופקעו הוזכרה בדרך אגב בלבד, בעוד שהחלק הארי של סיכומי המשיבות מבוסס על הדין והפסיקה העוסקים בהפקעות, ומתמודד עם טיעוני המערערים במישור זה. לפיכך, נקודת המוצא לדיון בטענות שהעלו הצדדים בפנינו היא כי המקרקעין שהיו בבעלות המערערים אכן הופקעו.
שיהוי במימוש מטרת ההפקעה
8. הוועדה המקומית לתכנון ובניה הפקיעה את מקרקעי המערערים מכוח סעיף 189 לחוק התכנון והבניה בצירוף סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן:"הפקודה" או "פקודת ההפקעות"). עם תום שלב ההפקעה, עברה הרשות לשלב הבא, הוא שלב מימוש מטרת ההפקעה (עע"מ 10398/02 וייס נ' הועידה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (לא פורסם, 25.5.2005), פסקה 8 לפסק דינו של הנשיא ברק. להלן: עניין וייס). פסיקתו של בית משפט זה קבעה, עוד בראשית ימיה ומטעמה לא שינתה, כי מקום בו משתהה הרשות המוסמכת במימוש המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין מלכתחילה - והשיהוי הוא בלתי סביר או קיצוני - תהא בידי מי שהמקרקעין הופקעו ממנו הזכות לדרוש את השבתם (בג"צ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פ"ד מב(4) 89, 95 (1988). להלן: בג"צ אמיתי; הבקשה לדיון נוסף שנדחתה בדנג"צ 6/88 הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז נ' אמיתי, פ"ד מג(1) 318 (1989); בג"צ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל פ"ד לד(1) 281, 282 (1979). להלן: עניין שמואלזון; בג"צ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים תל אביב, פ"ד יא 1601, 1608 (1957)).
9. עילת השיהוי מבססת עצמה על שני אדנים: ראייתי ומהותי. בפן הראייתי, השיהוי במימוש מטרת ההפקעה מהווה אינדיקציה לזניחתה של המטרה הציבורית, שכן בעצם מחדלה מלמדת הרשות על עצמה כי אינה זקוקה - ואף לא נזקקה בעבר - לקרקע שהופקעה לצורך המטרה שלשמה הופקעה. לשון אחר, "אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע" (בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 650 (2001). להלן: עניין קרסיק). בפן המהותי, שיהוי שנפל בפעולתה של הרשות נתפס כהפרה של החובה המוטלת עליה לפעול באופן יעיל, סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. חובה זו - הנגזרת מכללי המנהל התקין - חלה הן בשלב המקדמי של נקיטת הליכים להפקעת המקרקעין, והן בשלב של מימוש מטרת ההפקעה. בבסיסה מונחת, בין היתר, חובת הנאמנות של הרשות הציבורית כלפי הציבור - ובכלל זה, אותו פלוני שקרקעותיו הופקעו ממנו - להגשים את הצורך הציבורי שבעטיו הועברו המקרקעין לידיה:
"חובת השקידה הראויה, הנגזרת מכללי המינהל התקין, חלה אף על מימוש מטרת ההפקעה לאחר השלמת הליכי ההפקעה. חובה זו מקפלת בתוכה, בתחום ההפקעות, את אינטרס הפרט מזה ואינטרס הציבור מזה. אינטרס הפרט, שממנו הופקעה הקרקע בהחשת מימוש מטרת ההפקעה, קשור ביסודו לעקרון סופיות המעשה המינהלי ויציבותו. השיהוי נוטע בפרט את התחושה כי נטילת הקרקע ממנו לא הייתה כורח המציאות, ולצדה זיק תקווה שקרקע תושב לידיו, תקווה המהווה מחסום נפשי להשלמה עם סופיות ההפקעה. באינטרס הציבורי שזורים שני פנים: פן צר, שעניינו סיפוק מהיר של הצורך הציבורי שלמענו הופקעה הקרקע, ופן רחב, שעניינו אמון הציבור ברשות המפקיעה. על חשיבות סיפוקו המהיר של הצורך הציבורי, שבשמו נפגעה קשות זכות הקניין של הפרט, אין צורך להכביר במילים. בנוגע לפגיעה באמון הציבור ברשות המפקיעה, די שנאמר כי השתהות בלתי סבירה במימוש מטרת ההפקעה פוגעת בתדמית הרשות המפקיעה, הנתפסת במקרה כזה כמי שביקשה להעביר את עושר הפרט לכיס הכלל באיצטלה של צורך ציבורי" (בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 326 (1996). להלן: עניין מחול. והשוו: בג"צ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב יפו, פ"ד נח(3) 757, 764 (2004). להלן: עניין אתרים; עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב (לא פורסם,1.2.2007). להלן: עניין בונשטיין).
חובתה זו של הרשות - לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה - מקבלת משנה תוקף לאור מעמדה החוקתי של הזכות לקניין הנפגעת בעת ההפקעה. חרף כך שהנפקע אינו מחזיק בזכויות קנייניות ביחס למקרקעין שהופקעו זה מכבר, הרי שהפגיעה הראשונית בזכות הקניין שלו, כמו גם הדרישה כי פגיעה זו תהיה סבירה ומידתית, מצדיקה את ביטול ההפקעה מקום בו לא פעלה הרשות בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה (עניין מחול, פסקה 12 לפסק דינו של השופט גולדברג; עניין וויס, פסקאות 3-2 לפסק דינה של השופטת ארבל; עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (לא פורסם, 9.7.2008) פסקה 62 לפסק דינו של השופט דנציגר. להלן: עניין הלביץ).
10. ביטולה של הפקעה בעטיו של שיהוי שנפל במימושה, היא צעד דרסטי וחריג (עניין וייס, פסקה 2 לפסק דינה של השופטת ארבל; בג"צ אמיתי בעמ' 98) וההכרעה בשאלה אם לנקוט בו אם לאו תלויה בנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה (בג"צ אמיתי, בעמ' 94; עניין שמואלזון, פסקה 4 לפסק דינו של הנשיא זוסמן; עניין בונשטיין, פסקה 13 לפסק דינו של השופט ג'ובראן). לצורך הכרעה בשאלה זו נבחנים, בין היתר, פרק הזמן שחלף ממועד ההפקעה וסבירותו; הנזק שנגרם לבעלים עקב השיהוי; והנזק שייגרם לאינטרס הציבורי, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטולה של ההפקעה (בג"צ 1135/93 טריידט חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הרצליה פ"ד מח(2) 622, 631 (1994). להלן: עניין טריידט). בנוסף, נבחנים היקף השטח המופקע; המטרה אותה נועדה ההפקעה לשרת; התנהלותה של הרשות המפקיעה; התקדמות הליכי ההפקעה; מימוש מטרת ההפקעה לגבי מקרקעין אחרים המצויים בתחום ההפקעה ועוד (אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון בעמ' 380. להלן: קמר).