סגן הנשיאה יגאל פליטמן
1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי בתל אביב-יפו (השופטת נטע רות ונציג הציבור מר יעקב בר-נר; ב"ל 6823/06), בו נדחתה תביעת המערערת כנגד החלטת המוסד לשלול את זכאותה לגמלת הבטחת הכנסה לחודשים ינואר 2002 עד יוני 2002 (להלן -
התקופה הרלבנטית).
2. ביום 30.5.2006 הודיע פקיד התביעות של המשיב (להלן -
המוסד) למערערת על שלילת זכאותה לגמלת הבטחת הכנסה לתקופה האמורה, מהטעם שהחל מחודש זה עבדה המערערת בהיקף נמוך מהמוצהר בתביעתה לתשלום גמלת הבטחת הכנסה, ובהיקף נמוך מהיקף העבודה שאושר לה על ידי שירות התעסוקה - 32 שעות שבועיות. כתוצאה משלילת זכאותה כאמור, נוצר למערערת חוב כלפי המוסד. המערערת הגישה תביעה כנגד החלטת המוסד לבית הדין האזורי.
3. הרקע הנורמטיבי הרלבנטי לערעור זה הוא כדלקמן:
סעיף 2(א)(3) לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א - 1980 (להלן -
החוק) קובע כך:
"תושב ישראל שמלאו לו 25 שנים זכאי לגימלה, בכפוף להוראות חוק זה, כל עוד מתקיים בו אחד מתנאים אלה:
...
(3)
הוא עובד בעבודה או נמצא בהכשרה לרבות במסגרת שיקומית בפיקוח משרד ממשלתי, המוסד לביטוח לאומי או הרשות ..., שההכנסה מהן פחותה מההכנסה שבשלה אין לשלם, לפי הוראות חוק זה, גמלה ומתקיימים בו התנאים והמבחנים שנקבעו בתקנות."
תקנה 2(א) לתקנות הבטחת הכנסה (כללי הזכאות והוראות ביצוע), התשמ"ב - 1982 (להלן -
התקנות) קובעת כך:
"עובד או עובד עצמאי שהכנסתו מעבודה פחותה מסכום הגמלה לפי סעיף 5(א)(1) לחוק, זכאי לגמלה לפי סעיף 2(א)(3) לחוק, אם מתקיים בו אחד מתנאים אלה:
(1)
הוא הופנה לעבודתו על ידי שירות התעסוקה או שהוא רשום בלשכת שירות תעסוקה כדורש עבודה, ושירות התעסוקה לא הציע לו עבודה מתאימה כמשמעותה בסעיף 2(א)(2) לחוק שההכנסה ממנה אינה פחותה מסכום הגמלה לפי סעיף 5(א)(1) לחוק;
(2)
הוא עובד מטעמי בריאות או גיל במפעל מוגן ששמו מופיע בתוספת בהיקף העבודה המקובל בו."
4. בית הדין האזורי קבע, כי מפסיקת בית הדין הארצי הנוגעת לאותה התקופה עולה, כי בתקופה הרלבנטית לתביעה חל נוהל פנימי של המוסד ביחס ליישום סעיפי החוק והתקנות המצוטטים לעיל (להלן -
הנוהל). הנוהל צוטט, בין השאר, בפסק הדין בתיק עב"ל 232/99
אדית אורי - המל"ל (ניתן ביום 14.10.2002; להלן -
עניין אורי). סעיף 4.9.1 לנוהל קובע כך:
"עובד שהוא עובד שכיר או עובד עצמאי, העובד בעבודה שההכנסה איננה נמוכה מהסכום הקבוע (להלן - עבודה בשכר נמוך), יהיה זכאי לגמלה על פי החוק אם מתקיים בו אחד התנאים הבאים:
1.
הוא הופנה לעבודה שבה הוא עובד על-ידי שרות התעסוקה.
2.
הוא רשום כדורש עבודה ולשכת שרות התעסוקה לא הציע לו 'עבודה מתאימה' לפי חוק הבטחת הכנסה, שההכנסה ממנה אינה פחותה מהסכום הקובע החל לגביו.
למרות האמור לעיל נקבעה מדיניות - לפיה אין אחד משני התנאים המצויינים חייבים להתקיים במי שהיקף משרתו לפחות 32 שעות בשבוע."
ההליך בבית הדין האזורי
5. המערערת טענה בתביעתה, כי בתקופה הרלבנטית היא היתה פטורה מהתייצבות בשירות התעסוקה, כשם שהיתה פטורה מלהתייצב גם במהלך שנת 2001, שכן היקף משרתה נותר זהה בכל התקופה, ועמד על 27.5 שעות שבועיות, וכי זהו היקף המשרה שאושר לה מלכתחילה. המערערת טענה, כי בתקופה הרלבנטית עבדה באותם מקומות עבודה ובאותו היקף המשרה כפי שעבדה בשנת 2001. עוד טענה המערערת, כי גם אם יימצא כי היא לא עבדה בהיקף ההעסקה הפוטר אותה על-פי הדין מהצורך להזדקק לשירות התעסוקה, הרי שהדבר לא הובא לידיעתה, ומשכך יש להכיר בזכאותה להבטחת הכנסה גם בתקופה הרלבנטית, על בסיס אותם נתונים כפי שהיו בשנת 2001.
6. ב"כ המוסד טענה מנגד, כי החל מחודש פברואר 2001 אושר למערערת פטור מהתייצבות בשירות התעסוקה על בסיס העסקה בהיקף משרה של 32 שעות, ולא בהיקף של 27.5 שעות שבועיות, כטענתה, וזאת בשני מקומות עבודה - מפעלי בית עמנואל וגב' קרינה אזוגי. מעבר לכך נטען, כי המערערת לא הועסקה בשנת 2002 בהיקף משרה זהה לזה שבו הועסקה בשנת 2001, ואין להסתמך על אישורה של גב' קרינה אזוגי המתייחס לשנת 2002, שכן מעסיקה זו שילמה בגין המערערת דמי ביטוח באופן רטרואקטיבי רק בשנת 2009, ולא דיווחה על העסקתה בזמן אמת. עוד טענה ב"כ המוסד, כי גם על פי הראיות שהציגה המערערת, היא עבדה בשנת 2002 בהיקף של 24.3 שעות שבועיות בלבד, ומשכך גם לשיטתה לא עמדה בתנאי הפטור שניתן לה בשנת 2001. עוד נטען, כי גם אם בשנת 2001 שולמה למערערת הבטחת הכנסה על בסיס היקף העסקה פחות מ- 32 שעות, על אף שלא התייצבה בשרות התעסוקה, הרי שמדובר בטעות שאין מקום להנציחה. לסיום נטען, כי העובדה שהמערערת התייצבה בשירות התעסוקה בחודש יולי 2002 מלמדת כי המערערת היתה מודעת לכך שאין לה פטור מהתייצבות נוכח היקף העסקתה המצומצם.
7. בית הדין האזורי קבע בפסק דינו, כי הזכות לתשלום גמלת הבטחת הכנסה הינה זכות שעוגנה בחוק, ומשכך נדרש הטוען לזכות לגמלה, להראות כי עמד בתנאים הקבועים בו. במקרה דנן, לא היתה מחלוקת על כך שהמערערת לא התייצבה בתקופה הרלבנטית בשירות התעסוקה, ומשכך, על פני הדברים, היא לא עמדה בהוראות החוק והתקנות. עם זאת, על מנת להקל עם המבוטחים, גיבש המוסד נוהל פנימי הפוטר מהצורך להזדקק לשירות התעסוקה את מי שהיקף משרתו הינו 32 שעות בשבוע לפחות. בית הדין האזורי הפנה לעניין אורי, בו נקבע כי אין כל פסול בנוהל זה, הקובע הסדר מקל מזה הקבוע בתקנות. עם זאת, המערערת לא עמדה אף בתנאים המיטיבים שנקבעו בנוהל, מכיוון שלא הועסקה בהיקף של 32 שעות שבועיות, אלא בהיקף של 24.3 שעות שבועיות בלבד. בית הדין האזורי העיר לעניין הנוהל, כי אף שהוא לא הוצג בפניו כראיה מטעם המוסד, הוא מוצא לציין, כי המערערת, אשר ביקשה להוכיח כי חלות עליה ההוראות המגמישות את יישום הכללים שבחוק ובתקנות בכל הנוגע לצורך להזדקק לשרות התעסוקה - היא שנדרשה להראות מקור נורמטיבי תקף הפוטר אותה מהתייצבות בשרות התעסוקה, דבר שהמערערת לא עשתה.