השופטת סיגל דוידוב-מוטולה
1. לפנינו שלושה ערעורים שנדונו במאוחד, על שני פסקי דין של בית הדין האזורי לעבודה בנצרת. שני פסקי הדין עסקו במערכת היחסים שבין המועצה הדתית יבנאל לבין הרב מאיר פרנקל, המכהן מזה שנים רבות כ"רב העיר" בישוב.
2. פסק הדין הראשון ניתן על ידי השופט חיים ארמון ונציגי הציבור מר סמיח' נסראדין ומר יעקב שמש (עב' 1578/03, עב' 2172/05; להלן:
פסק הדין הראשון) - ועליו הוגשו ערעורים הן מטעם המועצה הדתית (ע"ע 174/09) והן מטעם הרב פרנקל (ע"ע 178/09). פסק הדין השני ניתן על ידי השופטת אורית יעקבס ונציגי הציבור מר גבעתי בן יוסף וגב' אהובה ליפמן (עב' 2476/07; להלן:
פסק הדין השני) - ועליו הוגש ערעור מטעם הרב פרנקל (ע"ע 98/10).
3. במהלך הדיון בערעורים הוחלט על העברת כתבי הטענות למדינה לצורך הגשת עמדתה בנושאים שבמחלוקת; בהתאם, הגישה המדינה סיכום טענות מטעמה.
רקע עובדתי
4. המועצה הדתית יבנאל (להלן
:
המועצה) הינה תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק שירותי הדת היהודיים (נוסח משולב), התשל"א - 1971 (להלן:
חוק שירותי
הדת היהודיים). המועצה אחראית על מתן שירותי הדת בתחום שיפוטה של המועצה המקומית יבנאל, אשר בה מתגוררים כ - 3,000 תושבים, וכן אחראית על שירותי נישואין ביישוב מנחמיה. המועצה הינה גוף מתוקצב כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985.
5. הרב מאיר פרנקל (להלן:
המערער) נבחר, בשנת 1974, לכהן כ"רב העיר" (כהגדרת המונח בסעיף 1 לחוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם - 1980) של יבנאל, ומכהן בתפקיד זה עד היום. רבני ערים נבחרו לכהונתם בתקופה הרלוונטית מכוח תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה - 1974, אשר הוחלפו מאוחר יותר בתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), התשס"ז - 2007.
6. עם היבחרו לתפקיד רב העיר עבר המערער להתגורר, עם משפחתו, בתחומי היישוב יבנאל, בדירה שנשכרה לצורך כך על ידי המועצה. בשנת 1994 נאלץ המערער לפנות את דירתו ולא נמצאה דירה אחרת שהתאימה לצרכיו, ולכן עבר להתגורר בטבריה בדירה בבעלותו. בתחילת חודש ינואר 2000 חזר להתגורר בתחומי המועצה. חשיבות מקום מגוריו של המערער תוסבר להלן.
7. עם השנים הלך מצבה הכלכלי של המועצה והחמיר, וגרעונה הלך ותפח. בהתאם לפסקי הדין של בית הדין האזורי, "
חלק מהסיבות לכך היו באי העברת תקציבים מהמועצה המקומית יבנאל, חלק אחר מהסיבות לכך היה באי העברת תקציבים מהמשרד לענייני דתות... חלק אחר מהסיבות נעוץ באופן ההתנהלות של הנתבעת, אשר - כפי שעוד יפורט להלן - איפשרה לתובע תנאי עבודה מיטיבים, הרבה מעבר ליכולותיה" (הציטוט הינו מפסק הדין הראשון). כתוצאה ממצבה הכלכלי של המועצה ועיקולים שהוטלו עליה, לא תמיד עמדה בחובותיה לתשלום שכר לעובדיה בכלל, ולמערער בפרט.
8. המערער לא היה בעל זכות חתימה בשם המועצה, מלבד מספר חודשים בשנת 1987 במהלכם כיהן גם כיו"ר המועצה. למרות זאת, "
נהג התובע לקחת חלק פעיל בהעברת הכספים מן הנתבעת אל עצמו. התובע עצמו מילא צ'קים של הנתבעת שהיו מיועדים להחזרי הוצאות (דמי שכירות, החזר הוצאות טלפון, תיקונים למכוניתו, רכישת דלק), יו"ר הנתבעת חתם עליהם והסכומים שולמו לתובע" (הציטוט הינו מפסק הדין הראשון).
9. בשנת 2002 מינה המשרד לענייני דתות את רו"ח יוסי כהן, על מנת לבדוק את התנהלותה הכספית של המועצה. בדו"ח הביקורת שפורסם ביום 9.12.02 נמתחה ביקורת על גובה התשלומים המועברים למערער וכן הועלו ספקות בנוגע לחוקיותו של הסכם פשרה שנכרת עימו בשנת 1999 (ויפורט להלן). המערער השיג על ממצאים אלה, ובהחלטה מיום 7.8.05 של הרשות הארצית לשירותי דת במשרד ראש הממשלה הוחלט כי "
הרשות תבחן שוב את ממצאי הביקורת...".
10. ביום 2.5.04 פוזרה המועצה. בחודשים הראשונים ניתנה סמכות כספית מוגבלת למזכירת המועצה (תקנה 26 א' לתקנות שירותי הדת היהודיים (ניהול מועצות) (הוראת שעה), התשס"ד - 2004), וביום 12.12.04 מונה למועצה ממונה כהגדרתו בחוק שירותי הדת היהודיים - מר אברהם הרנוי.
11. ביום 18.1.09 חתמה המועצה על תוכנית הבראה. בתוכנית נקבע, בין היתר, כי "
חובות השכר נטו לעובדים ישולמו מיידית עם חתימת התוכנית מהסכומים לכיסוי הגרעון הנצבר לשנת 2008 הן מהרשות הארצית לשרותי דת והן מהרשות המקומית בהתאמה".
12. במסגרת פסקי הדין מושא הערעורים שבפנינו נדונו תביעותיו של המערער לשכר עבודה שלא שולם לו, פיצויי הלנת שכר וזכויות נלוות. המועצה מצידה הגישה כנגד המערער תביעה שכנגד, במסגרתה ביקשה לבטל הסכם פשרה שנכרת עימו בשנת 1999, וכן עתרה לקבלת החזרים בגין זכויות נלוות עודפות שקיבל לטענתה מעבר למגיע לו. להלן נפרט תחילה את ההסדרים החוקיים הנוגעים לשכרם של רבני ערים - ומשליכים על התביעות ההדדיות, ולאחר מכן נדון בכל רכיב תביעה בנפרד.
ההסדרים הנוגעים לשכרם של רבני ערים
13. בחודש מאי 1977 הוסדר שכרם של רבני ערים בסיכום בין שר האוצר לבין השר לענייני דתות, לפיו "
שכרם של רבנים מקומיים הוצמד לשכר הנבחרים בשלטון המקומי והועמד בממוצע שבין שכר ראש הרשות ובין שכר סגניו" (הציטוט הינו מסיכומי המדינה). בהתאם לסיכום זה, שנכנס לתוקף בחודש יולי 1977, עדכן מנכ"ל המשרד לענייני דתות (להלן:
מנכ"ל המשרד) את שכר הרבנים מעת לעת, בהתאם לשינויים שחלו בשכר הנבחרים, והוציא חוזרים אשר הנחו את המועצות הדתיות לשלם שכר בהתאם.
הצדדים לא חלקו על כך שהמועצה לא רשאית הייתה לחרוג מגובה השכר והתנאים הנלווים כפי שנקבעו מעת לעת על ידי הגורמים המוסמכים במדינה.
14. המדינה הבהירה כי עם השנים, "
התפתחה פרקטיקה ולפיה חוזרי מנכ"ל המשרד לענייני דתות לא הסתפקו אך בהנחיית המועצות הדתיות בנוגע לשינויים שחלו בשכר הנבחרים, אלא אף ביקשו להסדיר את מכלול תנאי כהונתם של נבחרים אלו, ורבני הערים בתוכם" - לרבות התייחסות להחזרי הוצאות, חופשה שנתית ותנאים נלווים שונים. החוזרים הרלוונטיים לענייננו יפורטו להלן, במסגרת הדיון בנושאים הקונקרטיים.
הצדדים לא טענו כנגד פרקטיקה זו, וממילא לא מצאנו לנכון להרחיב לגביה (על חוזרי מנכ"ל כהנחיות פנימיות מחייבות ראו למשל את דנג"צ 10350/02
שר הפנים נ. מטר, מיום 26.2.04).