הנשיא א' גרוניס:
1. שני הערעורים דנא, שהדיון בהם אוחד, עוסקים בשאלת סמכותו של רשם הקבלנים (להלן, גם - הרשם), לשנות את דרגת הסיווג הקבלני של חברה קבלנית הנמצאת במהלך של הסדר נושים. בהחלטות נשוא הערעורים נקבע, כי רשם הקבלנים אינו מוסמך לשנות את דרגת הסיווג של החברה, בלא נטילת רשות מבית המשפט של חדלות פירעון, המפקח על הסדר הנושים. על החלטות אלה משיג רשם הקבלנים בערעורים שלפנינו.
הרקע העובדתי בע"א 10547/05
2. עניינו של הערעור בע"א 10547/05, בחברה הקבלנית ש.י.א רפאל פרויקטים בע"מ (להלן - ש.י.א רפאל; יוער, כי עד שנת 2005 היה שמה של החברה ש. גוזלן חברה לעבודות בניה ופיתוח בע"מ). בשנת 1985 נרשמה ש.י.א רפאל בפנקס הקבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (להלן - הפנקס). הרישום נעשה על-ידי רשם הקבלנים. זאת, מכוח סמכותו לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק רישום קבלנים, או -החוק). הרשם שייך את החברה לשלושה ענפי בנייה שונים: (1) ענף ראשי בנייה (להלן - ענף הבנייה); (2) ענף ראשי כבישים, תשתית ופיתוח (להלן - ענף הכבישים); ו-(3) ענף ראשי ביוב, ניקוז ומים (להלן - ענף הביוב). ביחס לכל אחד מן הענפים האמורים, קבע הרשם לש.י.א רפאל דרגת סיווג (בחוק נעשה שימוש בהקשר זה במינוח "סוג", אך למען הנוחות נשתמש מעתה בדיבור "דרגת סיווג" או "סיווג"). חובה לציין כבר עתה, כי קיימת חשיבות רבה לדרגת הסיווג המוענקת לקבלן בכל ענף בנייה אליו הוא משויך. הדרגה ניתנת בסולם של 1 עד 5. היא קובעת את היקף העבודות בכל ענף, שמותר לקבלן לבצע באתר בנייה אחד (ראו ההסבר בפיסקה 9 להלן). במקרה דנא העניק הרשם לש.י.א רפאל בענף הבנייה את דרגת הסיווג הגבוהה ביותר, היא הדרגה 5. דרגה זו אפשרה לש.י.א רפאל לבצע עבודות בהיקף בלתי מוגבל בענף הבנייה. אשר לענף הכבישים ולענף הביוב, נקבעה לש.י.א רפאל דרגת הסיווג 2. דרגה זו הגבילה, כאמור, את היקף העבודות שהותר לש.י.א רפאל לבצע בשני ענפים אלה.
3. שנים רבות לאחר רישומה בפנקס, נקלעה ש.י.א רפאל לקשיים כלכליים. ביום 8.9.2004 ניתן לגביה צו הקפאת הליכים על-ידי בית המשפט המחוזי בבאר-שבע. מספר חודשים לאחר מכן (ביום 18.4.2005) אישר בית המשפט המחוזי הסדר נושים לחברה. ביום 5.4.2005, ימים ספורים לפני שאושר הסדר הנושים, פנה רשם הקבלנים אל ש.י.א רפאל והודיע לה כי בכוונתו לברר האם היא עומדת בתנאי הרישום בפנקס. זאת, עקב כניסתה להליכי חדלות פירעון. עוד ציין הרשם, כי ברצונו לבחון האם יש מקום, לחלופין, לשנות את דרגת הסיווג שנקבעה לחברה בענפים השונים אליהם היא שויכה בפנקס. הרשם הבהיר, כי עניינה של ש.י.א רפאל יועבר לבחינתה של ועדה מייעצת שהוקמה מכוח חוק רישום קבלנים (להלן - הוועדה המייעצת), על-מנת שתייעץ לו כיצד עליו לפעול. ביום 2.8.2005 נערך לחברה שימוע בפני הוועדה המייעצת. בתום הדיון, המליצה הוועדה להוריד את דרגת הסיווג של החברה בענף הבנייה מן הדרגה 5 לדרגה 4. הוועדה ציינה, כי היא "לא השתכנעה שהכישורים והיכולת הביצועית של [ש.י.א רפאל] נותרו כבעבר". יודגש, כי הוועדה לא המליצה לשנות את דרגות הסיווג של החברה בענפים האחרים אליהם היא שויכה (ענף הכבישים וענף הביוב). ביום 17.8.2005 הודיע רשם הקבלנים לש.י.א רפאל כי הוא החליט לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולהוריד את דרגת הסיווג שלה בענף הבנייה לדרגה 4. בעקבות החלטה זו, הגיש הנאמן בהסדר הנושים של ש.י.א רפאל בקשה למתן הוראות לבית המשפט של חדלות פירעון הדן בעניינה של החברה, הוא בית המשפט המחוזי בבאר-שבע. בבקשה טען הנאמן כי יש לבטל את החלטת הרשם. הנאמן טען, כי הרשם לא היה מוסמך לשנות את דרגת הסיווג של החברה, בלא ליטול את רשותה של הערכאה המפקחת על ביצוע הסדר הנושים. בהקשר זה הדגיש הנאמן, כי לש.י.א רפאל ייגרמו נזקים כבדים, ככל שלא תוכל להקים בענף הבנייה פרויקטים בהיקף בלתי מוגבל, כפי שהתאפשר לה עד להחלטת הרשם.
4. ביום 14.9.2005 נעתר בית המשפט המחוזי בבאר-שבע (כבוד השופט י' אלון) לבקשת הנאמן, והורה על ביטול החלטתו של רשם הקבלנים. בית המשפט המחוזי קבע, כי רשם הקבלנים לא היה רשאי לשנות את דרגת הסיווג של החברה בלא ליטול רשות מבית המשפט המפקח על ביצוע הסדר הנושים. בהקשר זה, היפנה בית המשפט לתקנה 10(ב)(4) לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים), התשמ"ח-1988 (להלן - תקנות הסיווג). תקנה זו קובעת, בין היתר, כי סיווגה הקבלני של חברה קבלנית לא יותלה, אם בית המשפט אישר לאחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה לשקם או להפעיל את החברה. בית המשפט המחוזי ציין, כי נוכח האמור בתקנה זו, ובעקבות מינוי נאמן להסדר הנושים של ש.י.א רפאל, היה על הרשם ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון בטרם החליט לשנות את דרגת הסיווג הקבלני של ש.י.א רפאל. עוד ציין בית המשפט, כי אף שתקנה זו עניינה בהחלטת רשם הקבלנים להתלות את סיווגה של חברה המצויה בהסדר נושים, הרי היא צריכה לחול, לפי הגיונה ותכליתה, גם כאשר מדובר בשינוי של דרגת הסיווג, כפי שנעשה במקרה דנא. בית המשפט המחוזי הדגיש, כמו כן, כי הרשם רשאי יהיה להגיש "בקשה מתאימה" אשר תיבחן לגופה.
הרקע העובדתי בע"א 8125/07
5. נסיבות המקרה נשוא ע"א 8125/07 הן דומות. אתאר אותן בקצרה. חברת משה שניידר חברה קבלנית בנתניה בע"מ (להלן - שניידר נתניה) נרשמה בפנקס הקבלנים, בענף ראשי בנייה, בדרגת הסיווג הגבוהה ביותר, היא הדרגה 5. ביום 18.9.2003, ובעקבות קשיים כלכליים אליהם נקלעה החברה, ניתן בעניינה של שניידר נתניה צו הקפאת הליכים על-ידי בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. ביום 1.6.2004 אושר הסדר הנושים לחברה. בשלב מסוים לאחר מכן, נתקבלו אצל רשם הקבלנים תלונות נגד החברה בדבר ליקויי בנייה בפרויקטים שהקימה. על-כן, ביצע הרשם בדיקות באתרי הבנייה של החברה. בבדיקות אלה נמצאו ליקויי בנייה ורטיבות. הרשם הורה לחברה לתקן את הליקויים. משלא פעלה החברה בהתאם לדרישת הרשם, נרשמה לגביה התראה בפנקס הקבלנים. במכתבו מיום 12.11.2006, הודיע הרשם לשניידר נתניה כי בכוונתו להביא את נושא רישומה בפנקס לדיון בפני הוועדה המייעצת. באותו מכתב ציין הרשם, כי הסיבה למהלך האמור הוא הימצאותה של החברה בהקפאת הליכים. בד בבד עם האירועים המתוארים, נתגלעו קשיים שונים בביצוע הסדר הנושים של שניידר נתניה. לפיכך, גובש הסדר נושים מתוקן וביום 4.1.2007 הגיש הנאמן לבית המשפט המחוזי בקשה לאשר את ההסדר החדש.
6. ביום 6.2.2007, ובהמשך להודעתו הנזכרת של הרשם, קיימה הוועדה המייעצת דיון בעניינה של שניידר נתניה. בתום הדיון המליצה הוועדה להוריד את דרגת הסיווג של החברה בענף הבנייה לדרגה הנמוכה ביותר (דרגה 1). בנימוקי הוועדה נאמר, כי החברה לא טיפלה בליקויים שנתגלו באתרי הבנייה. ביום 11.3.2007 הודיע רשם הקבלנים לשניידר נתניה, כי הוא מאמץ את המלצת הוועדה המייעצת. בעקבות החלטת הרשם, הגיש הנאמן בהסדר הנושים של שניידר נתניה בקשה למתן הוראות לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בה טען הנאמן כי יש לבטל את החלטת הרשם. הבקשה הוגשה ביום 29.5.2007. טענתו העיקרית של הנאמן הייתה, כי החלטת הרשם עלולה לסכל את הסדר הנושים המתוקן, נוכח כוונתו של צד שלישי מסוים להזרים כספים לצורך ביצוע הסדר הנושים, ובלבד שדרגת הסיווג של החברה לא תשתנה. בהחלטתו מיום 11.7.2007 קיבל בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כבוד סגנית הנשיאה ו' אלשיך) את הבקשה למתן הוראות וביטל את החלטת הרשם. בהחלטתו היפנה בית המשפט אל החלטתו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע שניתנה בעניין ש.י.א רפאל. בהתייחס להחלטה זו, ציין בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, כי אין לאפשר לרשם להתעלם "במחי יד" מן ההלכה שנפסקה באותו מקרה, בכל הנוגע לפרשנותה של תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג. בית המשפט לא הסתפק בהתייחסות להחלטה שניתנה בעניינה של ש.י.א רפאל, והיפנה גם להוראת סעיף 350 לחוק החברות, התשנ"ט-1995 (להלן - חוק החברות). בית המשפט המחוזי קבע, כי צו הקפאת ההליכים שניתן בעניינה של שניידר נתניה מכוח הסעיף האמור, מונע אף הוא מן הרשם לשנות את דרגת הסיווג של שניידר נתניה, בלא נטילת רשות מבית המשפט המפקח על הליכי חדלות הפירעון. בהקשר זה הדגיש בית המשפט, כי אף שבענייננו החלטת הרשם בעניינה של שניידר נתניה מהווה הליך שיזמה רשות מינהלית, ולא הליך משפטי רגיל, "אין לפסול את האפשרות כי גם הליכים מנהליים ואחרים, המשפיעים באורח דרסטי על החברה, יכללו במסגרת סעיף 350. זאת, אלא אם כן הורו הדין או הפסיקה - במפורש - כי עיכוב ההליכים אינו חל על סוג הליך פלוני". במילים אחרות, קבע בית המשפט כי ההליך שיזם הרשם להורדת דרגת הסיווג של שניידר נתניה, הינו "הליך" שצו הקפאת הליכים, לפי סעיף 350 לחוק החברות, חל עליו. מטעמים אלה, קיבל בית המשפט את הבקשה למתן הוראות וביטל את החלטת הרשם. בשולי החלטתו הדגיש בית המשפט המחוזי, כי אין בתוצאה זו כדי למנוע מן הרשם להגיש לבית המשפט של חדלות פירעון "בקשה מתאימה", לפי סעיף 350 לחוק החברות.
רשם הקבלנים אינו משלים עם שתי ההחלטות שתוארו עד עתה. הרשם סבור, כי הוא היה רשאי לשנות את דרגות הסיווג של ש.י.א רפאל ושל שניידר נתניה, בלא נטילת רשות מן הערכאה המפקחת על ביצוע הסדר הנושים של אותן חברות. מכאן, הערעורים שלפנינו.
הסוגיה
7. רשם הקבלנים הוא המופקד על הסדרת תחום עבודות ההנדסה הבנאיות בישראל. סמכויותיו מוגדרות בחוק רישום קבלנים ובתקנות שהותקנו מכוחו. על הרשם לנהל את פנקס הקבלנים ולרשום בו קבלנים העומדים בקריטריונים מסוימים. הוא אף מוסמך לבטל או להתלות את רישומו של קבלן שנרשם בפנקס. כן מוסמך הוא, לשנות את דרגת הסיווג שנקבעה לקבלן. החלטותיו של הרשם עשויות, כמובן, לפגוע ביכולתו של קבלן לפעול בתחום הבנייה. כך, למשל, כאשר מחליט הרשם להוריד את דרגת הסיווג של הקבלן, כפי שאירע במקרים שלפנינו. ככלל, ובדומה למרבית בעלי הסמכויות השלטוניות המבקשים להפעיל סמכות שהוקנתה להם בדין, אין רשם הקבלנים נדרש ליטול רשות מערכאה שיפוטית כלשהי לפני שמפעיל הוא את סמכויותיו. אין חולק, למשל, שאם בכוונת הרשם לקבל החלטה בעניינה של חברה סולבנטית, רשאי הוא לעשות כן בלא נטילת רשות מערכאה שיפוטית. אלא, שבמקרה דנא מבקש הרשם לשנות את דרגות הסיווג של שתי חברות קבלניות המצויות במהלך של הסדר נושים. המחלוקת בין הצדדים עניינה בשאלה, האם נדרש רשם הקבלנים ליטול את רשותו של בית המשפט של חדלות פירעון, כאשר מבקש הוא להפעיל את סמכויותיו ביחס לחברה הנמצאת במשטר משפטי מיוחד, שמטרתו לשקם או להבריא את החברה, המפוקח על-ידי בית המשפט. הערכאות הקודמות השיבו על שאלות אלה בחיוב. זאת, בהפנותן להוראה בתקנת הסיווג (תקנה 10(ב)(4)), הקובעת כי אין הרשם מוסמך להתלות את סיווגה של חברה קבלנית, אם מתנהלים בעניינה הליכי שיקום והבראה. בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו אף היפנה לסעיף 350 לחוק החברות, וקבע כי הרשם אינו יכול לשנות את דרגת הסיווג של חברה, אשר ניתן לגביה צו הקפאת הליכים מכוח הסעיף האמור.
דעתי שונה מדעתן של הערכאות הקודמות. להשקפתי, הימצאותה של חברה קבלנית במהלך של הסדר נושים, אין בה, בהכרח, כדי לחייב את רשם הקבלנים לפנות אל בית המשפט המפקח על ביצוע ההסדר, על מנת שיתיר לרשם להפעיל את סמכויותיו. מסקנתי זו נלמדת מניתוח הוראות הדין אשר אליהן הפנו הערכאות הקודמות. אפרט עתה את עמדתי בהרחבה.
חוק רישום קבלנים והתקנות שהותקנו על-פיו
8. חוק רישום קבלנים נחקק בשנת 1969 על רקע הצורך בהסדרה שלטונית של תחום עבודות ההנדסה הבנאיות בישראל. זאת, בהינתן מצב הבטיחות הלקוי ששרר בתחום זה באותה תקופה (ראו, דברי ההסבר להצעת חוק רישום קבלנים לעבודות קבלניות, התשכ"ט-1969, ה"ח 838). על-מנת להבטיח שעבודות הנדסה בנאיות יימסרו לקבלנים ראויים וכשירים, הורה המחוקק על הכנת פנקס, בו יירשמו קבלנים המורשים לעסוק בעבודות הנדסה בנאיות (סעיף 3 לחוק; כן ראו, בר"ם 5706/09 ש. יוסף בע"מ נ' רשם הקבלנים, פיסקאות 9-8 (טרם פורסם, 1.2.2010) (להלן - עניין ש. יוסף)). מעמדו של הרישום בפנקס עוגן בסעיף 14(א) לחוק, הקובע כי רק קבלנים הרשומים בפנקס יהיו רשאים לבצע עבודות הנדסאיות בהיקף כספי ובמהות מקצועית, החורגים מתחום מסוים שנקבע בתקנות. בנוסף קובע סעיף 16 לחוק, כי ביצוע עבודות הנדסה בנאיות בניגוד לחוק מהווה עבירה פלילית (ראו, ע"א 195/84 עיריית נהריה נ' ימין, פ"ד מ(3) 266, 272-271 (1986)). נראה, איפוא, כי מטרתו הבסיסית של החוק הייתה להוביל אל מצב בו יבוצעו עבודות הנדסה בנאיות רק על-ידי מי שראוי וכשיר לכך (ראו, בג"ץ 5188/09 התאחדות קבלני השיפוצים לשיקום, שימור ושדרוג המבנים בישראל נ' מדינת ישראל, פיסקה 2 (השופט ס' ג'ובראן) (טרם פורסם, 14.3.2011); ע"א 4522/07 וורצלמן נ' בי-עזר, פיסקה 16 (טרם פורסם, 23.8.2012)).
9. ניתוח הוראות החוק מלמד, כי רישומו הראשוני של קבלן או של חברה קבלנית בפנקס, מורכב משני שלבים עיקריים. בשלב הראשון, משויך הקבלן לאחד או יותר מענפי הבנייה הראשיים והמשניים שנקבעו בפנקס (סעיף 7(א)(2) לחוק; הענפים השונים מפורטים בתוספת הראשונה של תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (קביעת ענפים וחלוקת ענפים לענפי משנה), התשנ"ג-1993)). בשלב השני של הרישום, קובע הרשם את דרגת הסיווג של הקבלן בכל אחד מן הענפים שאליהם שויך (ראו, סעיף 7(א)(3) לחוק). כאמור, קיימות חמש דרגות סיווג, בסולם של 1 עד 5. דרגת הסיווג הגבוהה ביותר הינה הדרגה 5. קבלן שסווג בדרגה זו רשאי לבצע עבודות בהיקף בלתי מוגבל בענף הרלוונטי (ראו, התוספת הראשונה לתקנות הסיווג). כאשר נקבעה לקבלן דרגת סיווג הנמוכה מן הדרגה 5, מוגבל הוא בהיקף העבודות אותן רשאי הוא לבצע בענף הרלוונטי, באתר בנייה אחד (לעניין זה של אתר בנייה אחד, ראו הגדרת "סוג" בתקנות הסיווג). זאת, מבחינת שוויין הכספי של העבודות. יוער, כי אם מדובר בבנייה למגורים קובעת דרגת הסיווג גם את השטח המירבי במ"ר שמותר לקבלן לבנות. ראוי להוסיף, כי במקביל לרישום בפנקס, מעניק הרשם לקבלן רישיון המשקף את הרישום בפנקס. תוקפו של הרישיון מוגבל לתקופה שקבע הרשם (ראו, סעיף 3(ג) לחוק).
ניתן להבהיר על דרך ההדגמה את האופן בו נרשם קבלן לראשונה בפנקס. קבלן שנרשם למשל בענף משנה מתקני מיזוג אוויר, ונקבעה לו דרגת הסיווג 1, יוכל להקים בכל אתר בנייה מתקני מיזוג אוויר בשווי כולל של עד 2,343 אלפי שקלים (ראו הפירוט לגבי קבוצת סיווג ב' בתוספת הראשונה לתקנות הסיווג, אשר תוקנה לאחרונה ביום 16.5.2012). ככל שמדובר ב"בנייה למגורים", יוגבל הקבלן אף בהיקף הבנייה במ"ר. מנגד, אם הקבלן נרשם באותו ענף בדרגת הסיווג הגבוהה ביותר (5), רשאי הוא לבצע עבודות ששוויון הכספי, והיקפן במ"ר, אינו מוגבל.
10. כך נעשה, כאמור, הרישום הראשוני בפנקס. בענייננו לא מתעוררת השאלה, האם מחויב הרשם בשלב הרישום הראשוני המתואר, ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון, ככל שעסקינן בחברה הנמצאת בהסדר נושים. במקרה דנא מתעוררת שאלה אחרת, והיא האם נדרש הרשם ליטול רשות לצורך הפעלת סמכויותיו, ככל שמבקש הוא לשנות את רישומה של חברה קבלנית הרשומה בפנקס ואשר בעניינה החל מהלך של הסדר נושים. זאת, בהינתן הוראת תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג, הקובעת כי הרשם אינו רשאי להתלות את דרגת הסיווג שנקבעה לחברה קבלנית אם מתנהלים בעניינה הליכי שיקום והבראה. על מנת להשיב על שאלה זו, חובה עלינו לסקור תחילה את העילות המאפשרות לרשם להפעיל סמכויות שונות לגבי קבלן או חברה קבלנית הרשומים בפנקס. כפי שיפורט עתה, קיימות בחוק ובתקנות שלוש קבוצות מרכזיות של עילות, המאפשרות לרשם להפעיל את סמכויותיו. קבוצת העילות הראשונהמאפשרת לרשם לשנות דרגת סיווג של קבלן או חברה קבלנית, מטעמים הנוגעים לכשירות מקצועית. ניתן לכנות עילות אלה כ"עילות הרגילות לשינוי דרגת הסיווג". קבוצה נוספת של עילות מאפשרת לרשם להטיל אמצעים משמעתיים ובהם ביטול הרישום והתלייתו. מדובר, אם כן, ב"עילות משמעתיות". עילה נוספת עליה נעמוד, מאפשרת לרשם להתלות את הסיווג שניתן לקבלן או חברה קבלנית, במקרה של היקלעות להליכי חדלות פירעון, שבמהלכם מינה בית המשפט בעל תפקיד. זוהי "עילת חדלות הפירעון".
11. את הדיון נפתח בתיאור העילות ה"רגילות" לשינוי הסיווג. הסמכות העיקרית הנתונה לרשם בחוק ובתקנות, היא זו המאפשרת לו לשנות את דרגת הסיווג שנקבעה לקבלן. סמכות הרשם מעוגנת בסעיף 7(א)(3) בחוק רישום קבלנים, הקובע כי הרשם מוסמך "לסווג את הקבלנים לפי הסוגים שנקבעו בתקנות, והכל לפי הכללים שנקבעו בתקנות". תקנות הסיווג, אשר הותקנו מכוח חוק רישום קבלנים, מפרטות את העילות השונות המאפשרות לרשם לשנות דרגת סיווג שנקבעה לקבלן בענף בנייה מסוים. העילה האחת קבועה בתקנה 3 לתקנות. התקנה מאפשרת לקבלן הרשום בפנקס לפנות אל הרשם בבקשה להעלאת דרגת הסיווג. זאת, אם חלפו 12 חודשים מן המועד בו נקבעה דרגת הסיווג הקודמת. התקנה קובעת, כי הרשם יכול להיעתר לבקשה אם שוכנע שהקבלן ביצע עבודות בהיקף מסוים שנקבע בתקנות. תקנה 7 לתקנות הסיווג מוסיפה ומונה עילות נוספות המסמיכות את הרשם לקבוע לקבלן דרגת סיווג הגבוהה מן הדרגה 1, אפילו לא חלפו 12 חודשים מאז רישומה של דרגת הסיווג הקודמת. תקנה נוספת הצריכה לענייננו הינה תקנה 10(א) לתקנות הסיווג. תקנה זו נבדלת מן התקנות האחרות שנזכרו, בכך שהיא מאפשרת לרשם לפעול מיוזמתו שלו לשינוי דרגת הסיווג. בתקנה זו נקבע, כי הרשם רשאי לשנות את דרגת הסיווג, אם מצא שלא מתקיימים עוד בקבלן התנאים שעל פיהם סווג לפי התקנות. יצוין, כי כאשר בוחן הרשם אם לא מתקיימים עוד בקבלן התנאים שעל פיהם סווג הוא לכתחילה, עליו ליתן משקל מרכזי להיקף העבודות שמסוגל הקבלן לבצע. זאת, משום שמדובר בשיקול המרכזי המנחה את הרשם בבואו לקבוע את דרגת הסיווג הראשונית של הקבלן (ראו, עניין ש. יוסף, פיסקה 9). במאמר מוסגר יוער, כי מכוח תקנה 10א לתקנות הסיווג, נדרש הרשם לערוך, אחת לשלוש שנים, בדיקת מעקב לקבלנים הרשומים בפנקס (בנוסחה דהיום קובעת התקנה, כי בדיקת המעקב תתבצע רק ביחס לקבלנים המסווגים בדרגות 3 עד 5). במסגרת בדיקה זו, נדרש הקבלן להראות שביצע עבודות בהיקף מסוים הקבוע בתקנות, במהלך שש השנים שקדמו למועד הבדיקה (תקנה 10א(ב) לתקנות הסיווג). כמו-כן נדרש הקבלן להצהיר, כי הוא מקבל שירותים הנדסיים דרך קבע (תקנה 10א(ה)). תקנה 10א(ג) קובעת, כי לגבי קבלן שלא הציג נתונים העומדים בכללים שנקבעו בתקנות, רשאי הרשם להוריד את דרגת הסיווג שנקבעה לאותו קבלן בדרגה אחת. יודגש, כי תוקפה של תקנה 10א לתקנות הושעה מיום 1.2.2001 עד ליום 31.12.2007 (ראו תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים) (הוראת שעה), התשס"א-2001, והוראות השעה שהותקנו לאחר מכן). משכך, החובה לערוך את בדיקת המעקב לא חלה במועד בו החליט הרשם לשנות את דרגות הסיווג של שתי החברות נשוא הערעורים.