השופט ע' פוגלמן:
עניינה של העתירה שלפנינו בטענת העותרים לפגמים שנפלו בתכנית מפורטת מספר 3154 "מלון עדן ביפו" (להלן: תכנית 3154 או התכנית), שמכוחה מוקם בימים אלה פרויקט הכולל מלון ויחידות דיור (להלן: הפרויקט) במתחם ברח' יפת 36 ביפו, הידוע כחלקה 53 בגוש 7019 (להלן: המקרקעין). בגדר העתירה, מתבקשים ביטול תכנית 3154 וההיתרים שניתנו מכוחה, ומניעת ביצוען של פעולות בנייה וחפירה המנוגדות - לפי הנטען - להיתרים שניתנו. עוד מבקשים העותרים, בין היתר, לחייב את המשיבה 4 להפעיל את סמכותה ולמנוע מן המשיבות 7-6 לפגוע בקברים המצויים בשטח המתחם; לחייב את המשיב 5 במתן הוראות מתאימות להגנת הקברים ועצמות האדם; ולחייב את המשיבות 8-6 להפסיק את עבודות הבניה הפוגעות בקברים, עד למציאת פתרון הנדסי מוסכם.
הרקע העובדתי
1. המקרקעין נושא העתירה הינם חלק מאתר עתיקות מוכרז, וניצב עליהם, בין היתר, מבנה לשימור, הידוע כבית החולים הצרפתי. בשנת 2004, לאחר הפקדת תכנית 3154 ומשלא הוגשו לה התנגדויות, אושרה התכנית על-ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב. בגדר התכנית, שונה ייעוד המקרקעין, כך שיאפשר שימוש למלונאות ולמגורים. בצד זה נקבעו בה הוראות מחמירות בסוגיות של שיקום ושחזור, ובנוגע לבניינים המיועדים להריסה המצויים בתחומה.
במרוצת חודש יולי 2006 רכשה המשיבה 7 (להלן: יפת), שהינה חברת חוץ, מן המשיבה 8 את זכויות החכירה במקרקעין על מנת להקים עליהם את הפרויקט. במהלך חודש יוני 2008, התקשרה יפת עם המשיבה 6 (להלן: אלקטרה) בהסכם, שלפיו הפכה האחרונה לשותפה ב-50% מן הפרויקט. במאמר מוסגר יצוין, כי בין יפת לבין אלקטרה מתנהלים בימים אלה הליכים משפטיים בקשר עם הודעה שמסרה אלקטרה ליפת בדבר ביטול ההסכם. בהתאם למדיניות הנהוגה במקרקעין שהוכרזו כאתר עתיקות, נדרש כי קודם לתחילת העבודות להקמת הפרויקט, תמפה המשיבה 4 - היא רשות העתיקות - את המקרקעין, ותבצע בהן חפירות "הצלה". חפירות אלה נועדו לתעד ולחקור את העתיקות בשיטות מדעיות מקובלות ולפרסם את הממצאים טרם מתן אישור מנהל רשות העתיקות לביצוע פעולות פיתוח במקרקעין. על רקע זה, ניהלה רשות העתיקות בין השנים 2008-2007 שלוש עונות חפירה ארכיאולוגית במקרקעין. בגדר החפירות, מופו קברים שהיו מצויים במקרקעין, ובתום המיפוי בשנת 2009, נמסרה הודעה למשרד לשירותי דת. בצד זה, הועברו תכניות הבניה של הפרויקט ליועץ השר לענייני קברים עתיקים, מר שלום פריד, ונערך עימו סיור במקרקעין. לאחר שנסתיימו החפירות, הוצאו משטח המקרקעין חלק מן הממצאים הארכיאולוגיים, וחלקם האחר נותר במקומם. בשלהי חודש מרץ 2009 ניתן אישור רשות העתיקות למתן היתר בנייה בשטח הפרויקט. אישור זה הותנה, בין היתר, בכך שהבניה באתר תתבצע בהתאם לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970; כי היא לא תפגע בממצאים ארכיאולוגיים; וכי כל עבודה הכרוכה בפגיעה בתת הקרקע או בכיסויה, תיעשה בנוכחות מפקח מטעם רשות העתיקות ובאישור מנהל רשות העתיקות.
2. לשם הקמת הפרויקט וביצוע פעולות החפירה והדיפון הכרוכים בו, נדרשה העתקתם ממקומם של קברים שהתגלו במקרקעין המיועדים לחפירה. פעולות ההעתקה בוצעו במשך כחודשיים על-ידי המכון הישראלי לארכיאולוגיה, והסתיימו בחודש יוני 2010. העצמות שנמצאו נמסרו - בהתאם לנוהל המקובל והנחיית היועץ המשפטי לממשלה מיום 22.7.94 - לנציג המשרד לשירותי דת, אשר דאג להבאתן לקבורה. במהלך ביצוע פעולות ההעתקה ואף לאחריהן, התקיימו פעולות מחאה נגד פינוי הקברים על-ידי קבוצות חרדיות, אשר הצריכו לא פעם את התערבות המשטרה. ניסיון להרגיע את הרוחות בפגישה בין נציגי יפת לבין הגורמים המוחים, לרבות בדרך של עריכת סיור במקום - לא עלה יפה. בחודש אוגוסט 2010 הוצא היתר חפירה ודיפון לפרויקט, שמכוחו מתבצעות בימים אלה בשטח הפרויקט עבודות דיפון המצויות - לטענת יפת - בישורת האחרונה.
טענות העותרים
3. לטענת העותרים, עבודות החפירה שבוצעו במקרקעין, חיללו קברי יהודים ופגעו בכבוד המת, במסורת ישראל ובדת היהודית. לדידם, תכנית 3154 שמכוחה בוצעו החפירות, פוגעת בזכות החוקתית לכבוד, המוסיפה לעמוד לאדם גם לאחר מותו, ואינה מקיימת את מבחני המידתיות הקבועים בפסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עוד מציינים העותרים כי יש בפעולות המתבצעות כדי לפגוע ברגשות הציבור הדתי בישראל ובתפוצות. לחלופין גורסים העותרים, כי המשיבות 8-6 אינן עומדות בתנאי ההיתרים שניתנו להן, שלא אפשרו ביצוע חפירות לעומק הקרקע, תוך פגיעה בקברים עתיקים, בתגליות ארכיאולוגיות ובמסורת ישראל. לדבריהם, אף עתה מצויים במקרקעין שטחים שטרם נבדקו, שבהם קיימת הסתברות גבוהה למציאת קברים, ומכאן שיש מקום לתור אחר חלופות - הנדסיות או אחרות - שימנעו את חילולם, כפי שנעשה במקרים אחרים, ולא למהר לבצע חפירות לעומק הקרקע אשר הורסות קברים ופוגעות בעצמות אדם.
4. בצד האמור, טוענים העותרים כי רשות העתיקות, שהינה בעלת סמכות מכוח חוק לפיקוח על אתרי עתיקות ולמתן היתרים לביצוע חפירות ארכיאולוגיות, לא הפעילה את סמכויותיה באופן סביר, הן בשלב אישור התכנית, הן בשלב מתן ההיתר לחפירה, הן בשלב הפיקוח על העבודות בפועל. לטענתם, כגוף ציבורי, על רשות העתיקות, לנהוג בשקיפות מלאה בכל הנוגע לממצאים המתגלים במקרקעין, ואין היא רשאית להסתיר מידע רלוונטי הנוגע לאופי והיקף פעילותה במגרש נושא העתירה.
טענות המשיבים 3,1 ו-5 (להלן: המדינה)
5. לטענת המדינה, דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים. לדידה, בית המשפט לעניינים מינהליים אמנם אינו מוסמך לדון בהחלטות שר הפנים או השר לענייני דתות, הם המשיבים 1 ו-5 בענייננו, ואולם שרים אלה אינם בעלי דין מתאימים ורלוונטיים לעתירה. המדינה מדגישה כי תפקידו של המשרד לשירותי דת בגדרו של הנוהל הקיים, מתמצה בקבלת עצמות אדם אשר מתגלות במהלך חפירות והבאתן לקבורה. בצד זה, גורסת המדינה כי העתירה הוגשה ללא מיצוי הליכים נאות, שכן העותרים פנו במכתב אל המשיבים רק כשלושה שבועות קודם להגשת העתירה, ולא ראו להמתין לקבלת תשובה סופית לפנייתם בטרם הגישוה. לבסוף, טוענת המדינה כי בהגשת העתירה נפל שיהוי ניכר.
טענות המשיבה 2
6. גם המשיבה 2 סבורה כי דינה של העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים, ומחמת שיהוי ניכר בהגשתה. היא מציינת כי העותרים נמנעו מלבאר מדוע השתהו עד עתה. בצד זה גורסת המשיבה 2 כי יש לדחות את העתירה גם מחמת אי מיצוי הליכים. עוד נטען כי דינה של העתירה הנוגעת לבטלות תכנית 3154 והיתרי הבניה מכוחה, ולחיובה כי תפעיל את סמכותה למנוע את פעולות הבנייה והחפירה במקרקעין, להידחות גם לגופה.
טענות המשיבה 4 - רשות העתיקות
7. לטענת רשות העתיקות, בחפירות הארכיאולוגיות שבוצעו עד כה במקרקעין,
לא נתגלו ממצאים או עדויות המזהים את הקברים כקברים יהודיים. לדידה, בהתאם למדיניות הנהוגה על-ידה, אין היא מתירה כל פעולות פיתוח בשטח שבו נתגלו קברים או עתיקות קודם שהושלמו חפירות ההצלה. לדברי רשות העתיקות, במקרה דנן נעשו החפירות הארכיאולוגיות, לרבות פינוי עצמות האדם, בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, בזהירות וברגישות, בפיקוחה הצמוד, ולאחר תיאום עם נציג המשרד לשירותי דת. נוכח זאת, סבורה היא, כי באיזון בין צרכי החיים לבין השמירה על כבוד המת, ובהתחשב ברצון לקדם את מדע הארכיאולוגיה ובצרכי הפיתוח של הארץ, אין מניעה - בכפוף לאמות המידה האמורות, לחפירת קברים עתיקים של יהודים ושל לא יהודים הפזורים ברחבי הארץ.
טענות אלקטרה
8. אלקטרה מציינת כי מזה חודשים ארוכים היא אינה מעורבת בפרויקט בכל צורה שהיא, ואין לה כל אפשרות מעשית או זכות חוקית להשפיע על עצם קיומן של העבודות בפרויקט או על אופן ביצוען. אשר על-כן, טוענת אלקטרה כי היא נעדרת כל עמדה בעתירה, ועותרת לפסיקת שכר טרחת עו"ד והוצאות משפט לטובתה, בגין היגררותה על-ידי העותרים - כך לפי טענתה - להליך לא לה.
טענות יפת